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08/11/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 187/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 134/2021 de 12 de Mayo de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 12 de Mayo de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: MURGOITIO ESTEFANIA, LUIS JAVIER
Nº de sentencia: 187/2021
Núm. Cendoj: 48020330012021100198
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:1413
Núm. Roj: STSJ PV 1413:2021
Encabezamiento
ILMOS./AS. SRES./AS.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS/AS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En la Villa de Bilbao, a doce de mayo de dos mil veintiuno.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los/as Ilmos./as. Sres./as., antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación, contra la sentencia dictada el 08 de julio de 2020 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 3 de Donostia / San Sebastián en el recurso contencioso-administrativo número 70/2016, en el que se impugnaba el Acuerdo de 30 de diciembre de 2.015 de la Asamblea de la Mancomunidad de Urola-Erdia que aprobó el 'programa estratégico de inversiones y servicios 2015 2016' que se confirma, así como contra el acuerdo nº 7 de la Asamblea de 3 de marzo de 2.016 que ratificó el Convenio que otorgó una compensación económica al Ayuntamiento de Azpeitia para el desarrollo de planes, programas y proyectos de bienestar comunitario y carácter medioambiental, aprobado el 30 de diciembre de 2.015 por el mismo órgano
Son parte:
-
-
El AYUNTAMIENTO DE AZKOITIA, D. Fausto, D. Felicisimo, D. Fernando y D.ª Gema, representados, todos ellos, por el procurador D. JUAN RAMÓN ÁLVAREZ URÍA y dirigidos, también todos ellos, por el letrado D. AITOR GABILONDO RUIZ.
UROLA ERDIKO LAPATX ZABORTEGIA S. A., representada por la procuradora D.ª SAIOA ETXABE AZKUE y dirigida por el letrado D. ALEJANDRO CASTRO UBETAGOIENA.
El AYUNTAMIENTO DE AZPEITIA, que no se ha personado en esta instancia.
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA.
Antecedentes
Fundamentos
El Juzgado de instancia, como razón decisoria de síntesis de este pronunciamiento, considera que el referido convenio invade competencias municipales y que, además, la prima de compensación medioambiental ya estaba pactada y no era fruto de la voluntad unilateral de la Mancomunidad.
La representación de dicha entidad local mancomunada se alza contra dicha decisión judicial de instancia en escrito que abarca los folios 20 a 34 de este ramo, y que, dada su extensión de 30 páginas, vamos a resumir seguidamente del modo más significativo posible;
· Se comienza por hacer una exposición resumida sobre la controversia, con especial referencia a la finalidad del Convenio suscrito entre la Mancomunidad, la sociedad instrumental de la misma, y el Ayuntamiento de Azpeitia, de compensar a este municipio por el sacrificio patrimonial y perjuicios derivados de la localización del vertedero de
· Se relacionan seguidamente los pronunciamientos de este orden jurisdiccional favorables a la competencia de la Mancomunidad para aprobar dicho Convenio, cuestionada por la Sentencia de instancia, y que subdivide en diferentes grupos. - F. 6 a 13-.
· Critica del análisis realizado por la Sentencia impugnada, en base al artículo 88 de la Ley 30/1992 y concibiendo el Convenio como modo convencional de terminar un procedimiento administrativo iniciado a instancia del Ayuntamiento de Azpeitia, con la conclusión de que la Mancomunidad invadiría las competencias municipales y el Convenio sería, por ello, nulo de pleno derecho. Frente a ello, argumenta la Mancomunidad apelante que el Juzgado
A esa apelación se unía la adhesión a la apelación ejercitada por la sociedad
Las partes apeladas, por su lado, en escrito incorporado a los folios 42 a 59, e igualmente con extensión de 35 páginas, comienzan por hacer precisión del objeto del presente proceso, que habría sido aclarado en la instancia por medio de Auto (sin fecha) que consta a los folios 16 a 19 de este ramo.
Se relacionan seguidamente los diferentes pronunciamientos judiciales ya producidos, cuya acumulación se habría intentado sin éxito, alegando que ninguno de ellos condiciona el resultado de este proceso, como la parte apelante pretende, al no haberse entrado en ellas a conocer sobre el cuestionado Convenio -Paginas 5 a 10 del escrito-.
A continuación desarrollan dichas partes las razones de acierto que atribuyen a la Sentencia apelada destacando los puntos de coincidencia con la misma, y proceden a la defensa de los mismos en contra de las tesis de la Mancomunidad apelante, insistiendo en que de acuerdo con el artículo 1º de la Norma Foral 6/2007, de 10 de abril, reguladora de las entidades de ámbito supramunicipal de Gipuzkoa, su finalidad es prestar servicios determinados sin incluir todas las competencias de los municipios mancomunados, aludiendo al principio de competencia como lo haría posterior LCAE 2/2016, de 7 de abril, con diversas citas, y competencias con las que poco o nada tienen que ver los servicios que debe prestar la Mancomunidad conforme a sus Estatutos. Se rechaza que el Convenio constituya una manifestación de la potestad de fomento de la Mancomunidad, a lo que no se alude siquiera en el Convenio a efectos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, hablando solo de compensación económica en su clausulado
Por último, -páginas 31 a 34-, se proclama que el Convenio es nulo de pleno derecho por infringir el artículo 24.2 de la NFHL 11/1989, de 5 de Julio, como aspecto sobre el que la Sentencia no se pronuncia al detenerse en otros motivos. Se razona en síntesis en dicho apartado que, dado que el servicio que presta la Mancomunidad está sujeto a tasas de los usuarios, que no pueden exceder del coste real o previsible de dichos servicios, los ingresos no pueden destinarse a otros fines, o a financiar actividades ajenas y no vinculadas al servicio que presta.
Ya que se trataba del producto de actos administrativos diferentes, cada uno de ellos con un contenido material propio, consistente en el caso de la
De ahí que las cuestiones suscitadas en dicha Apelación nº 258/2020, hayan devenido esencialmente coincidentes, y si de ello no puede en modo alguno colegirse la concurrencia de un supuesto de cosa juzgada material a los efectos del artículo 222.1 de la LEC y 69.d) de la LJCA, si debe en cambio afirmarse que, en función de la firmeza actual de dicha Sentencia concurren declaraciones y tomas de posición jurisdiccional de notable carácter prejudicial, -articulo 222.4-, de las que esta Sala no puede desvincularse.
Vamos por ello a remitirnos forzosamente a los fundamentos más atinentes de dicha Sentencia, que son de la siguiente literalidad;
'La sentencia apelada considera que las actuaciones previstas la Adenda al mencionado Convenio están amparadas por los artículos 5 y 11. 1 j) de los Estatutos de la Mancomunidad demandada que regulan, respectivamente, su objeto y facultades,; el artículo 100 de la Ley 2/ 2016 de 7 de abril de instituciones locales de Euskadi y la Ley 3/1998 de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente, en cuanto establece los principios de eficacia y coordinación en esa materia y, así, no aprecia en ninguna de las actuaciones previstas por la Adenda la invasión de competencias y duplicidades alegadas por la recurrente, sino el marco de colaboración en el ámbito de las competencias concernidas por cada uno de los programas o planes que corresponden a la Mancomunidad y al Ayuntamiento de Azpeitia.
(SEGUNDO) El recurso contencioso-administrativo se funda en los siguientes motivos:
1.-(......).
2.- Error en la interpretación del artículo 5 de los Estatutos de la Mancomunidad a propósito de los servicios de su competencia ya que los enunciados en ese precepto son distintos a los incluidos en los programas de la Adenda, financiados por la Mancomunidad por medio de la sociedad pública demandada: ejecución de las obras financiadas, modificación del planeamiento urbanístico municipal, planes climáticos, etc, no constituyen competencias propias o delegadas a la Mancomunidad, previa modificación de sus estatutos, conforme al artículo 30 de estos.
3.- Omisión en la valoración de la prueba documental presentada con el escrito de 24-01-2018 de alegaciones complementarias de la demandante (Extracto del Acta de la Asamblea de la Mancomunidad de 25-01-2015) y la adjunta al escrito de la misma parte de 12-022019 (Informe del Letrado de la sociedad demandada, de 25-06-2018), y de las que se infiere la vulneración del artículo 24 de la Norma Foral 11/1989 de 5 de julio de Haciendas Locales de Gipuzkoa por cuanto los ingresos (tasas) obtenidos por la Mancomunidad, con cargo a sus miembros, a cambio de la prestación de los servicios propios de esa entidad no pueden ser destinados a fines o programas no vinculados a su competencia.
4.- Defecto en la valoración de la prueba de interrogatorio de Urola Erdiko Lapatx Zaborteguia S.A. sobre la verdadera finalidad del Convenio y su Adenda: transferencia de fondos al Ayuntamiento de Azpeitia (prima de compensación medio ambiental) de forma simulada, ya con anterioridad al mismo Convenio.
5.- (....)
(TERCERO) La Manconumidad Urola-Erdía se ha opuesto a la estimación del recurso de apelación por los siguientes motivos:
1.- Congruencia de los pronunciamientos de la sentencia apelada con el objeto del recurso contencioso; la Adenda al Convenio de otorgamiento de subvenciones al Ayuntamiento de Azpeitia y no ese, objeto del procedimiento nº 128/2016 del Juzgado de lo C-A nº 3 de Donostia.
2.- Observación de los trámites necesarios para la aprobación de la Adenda al mencionado Convenio, como instrumento de colaboración con encomienda de gestión a la sociedad pública demandada como medio propio de la Mancomunidad.
3.- Interpretación acertada de los Estatutos de la Mancomunidad (artículo 5 en relación al artículo 1 de la Norma Foral 6/2007 de 10 de abril de entidades supralocales de Gipuzkoa) respecto a las competencias propias de esta concernidas por los programas incluidos en la Adenda al Convenio: cooperación entre el Ayuntamiento de Azpeitia y la Mancomunidad en materia (medio ambiental) de competencia concurrente, y a salvo las competencias del primero en urbanismo. Vinculación directa entre las actuaciones previstas en la Adenda con los fines de la Mancomunidad y los servicios propios de su competencia.
Se citan las sentencias del TSJPV (Sección 1ª) dictadas en los recursos interpuestos por los apelantes contra el Plan estratégico de subvenciones de la Mancomunidad; acuerdo de aprobación definitiva del expediente 1/2015 de modificación del estado de previsión de ingresos y gastos de Urola Erdiko Laptax Zabortegia S.A.; acuerdo de la Mancomunidad de ratificación del anterior.
(....)
(CUARTO) Urola Erdiko Lapatx Zaborteguia S.A. se ha opuesto a la estimación del recurso de apelación por los siguientes motivos:
1.- La interpretación que hace la apelante del informe de 25-06-2018 del Letrado de Urola Erdiko Mankomunitatea no distingue el fondo del que se ha dotado esa sociedad para atender los gastos que cause la clausura del vertedero de
La compensación abonada al Ayuntamiento de Azpeitia corresponde a los costes propios del sistema de gestión de residuos, según el Plan de gestión de residuos urbanos sólidos de Gipuzkoa (1997-2020) que contempla el canon común de tratamiento para todos los municipios, desglosado entre otros conceptos en los siguientes: prima medioambiental de ubicación de los vertederos; fondo de inversiones para el sellado y la recuperación medioambiental de los vertederos.
(....)
Se cita la sentencia del TSJPV de 12-06-2018 (Rec. 1564/ 2017) en el recurso interpuesto por los apelantes contra el Acuerdo nº 2 de la asamblea general de la Mancomunidad, celebrada el 30-12-2015, de aprobación definitiva del expediente 1/ 2015 de modificación del estado de previsión de ingresos y gastos de Urola Erdiko Lapatx Zaborteguía S.A.
(QUINTO) (.....) Tampoco puede considerarse incompatible la calificación del Convenio como instrumento de compensación o subvención con la calificación de su Adenda como instrumento de cooperación interadministrativa, no en vano a través de los convenios de cooperación sus firmantes pueden coordinar sus actividades de fomento ( artículo 100 de la Ley 2/2016 de 7 de abril de instituciones locales de Euskadi) y la subvención es una medida de esa naturaleza que bien puede enmarcarse en un convenio de aquella clase para el cumplimiento de los objetivos o fines de este ( artículo 2.1 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones).
Además, los apelantes no discuten la naturaleza jurídica de la Adenda al Convenio como razón de los vicios de nulidad alegados respecto al acto recurrido (la incompetencia de la Mancomunidad atendida la materia de los programas incluidos y consiguiente invasión de las competencias del Ayuntamiento de Azpeita; la vulneración del régimen de haciendas locales de Gipuzkoa; incumplimiento de los requisitos legales de la encomienda de gestión en favor de la sociedad demandada) sino, dejando aparte el carácter de las compensaciones previstas por el Convenio (lo que tampoco es objeto del recurso) y el atribuido por el Acuerdo de aprobación de la Adenda a esta documento.
Por otra parte, sin desconocer la sustantividad propia de la Adenda al mencionado Convenio, como documento complementario o de desarrollo de las previsiones del segundo, no puede extenderse el recurso contencioso a vicios, de la misma o distinta clase, que conciernen exclusivamente al Convenio, sin perjuicio de los efectos de su eventual declaración de nulidad en el Recurso interpuesto contra ese acto sobre la validez del acto (la Adenda) a que se contrae el primero.
Y atendiendo a esa perspectiva, no puede apreciarse en la sentencia apelada la contradicción alegada por los apelantes; esto es, la delimitación negativa del objeto del proceso en el fundamento segundo, como premisa del pronunciamiento de inadmisibilidad de la pretensión de reintegro de la compensación abonada al Ayuntamiento de Azpeitia, con el examen de la validez del acto recurrido (la Adenda al Convenio) en atención a vicios propios de ese acto en el fundamento siguiente.
(SEXTO) La Adenda al Convenio de compensación económica para el desarrollo de planes, programas y proyectos de carácter señaladamente medioambiental en el municipio de Azpeitia ha servido para concretar esas actuaciones y configurar respecto a cada una de ellas el marco de cooperación entre la Mancomunidad Urola Erdia y el mencionado Ayuntamiento (folio 51 y siguientes del expediente administrativo).
Los apelantes consideran que los servicios concernidos por los programas de actuación previstos por la Adenda no son propios de la Mancomunidad ni han sido delegados en ella, ateniéndose a los enunciados en el artículo 5 de los Estatutos de esa entidad supramunicipal, sino que corresponden al Ayuntamiento. Pero tal alegación no se ajusta al texto de la Adenda, ya que esta no prevé actuaciones que comporten el ejercicio de competencias exclusivamente municipales (obras, servicios, ordenación del suelo) sino la cooperación y coordinación en el ejercicio de competencias concurrentes, particularmente, en materia medio ambiental, además de la financiación de dichas actuaciones con cargo a fondos de la Mancomunidad o de la sociedad tenida por medio propio de la misma, prevista en el Convenio, lo que se compadece así con los fines de la primera como con el carácter -no discutido- de la actuación de cooperación entre las dos entidades instrumentada en la Adenda como documento complementario o de desarrollo del Convenio.
Así es que todas las actuaciones (dotaciones de medios personales y técnicos; obras y servicios; planes, estudios, programas, campañas y compromisos) recogidas en la Adenda convergen en la gestión del vertedero de
No tienen en cuenta los apelantes que la utilización del vertedero de
Por lo tanto, son los efectos medioambientales causados en el término municipal de Azpeitia por la explotación medioambiental de una dotación de incidencia supramunicipal los que legitiman la intervención de la Mancomunidad encargada de su gestión en la fase de clausura y posterior a esta; y no mediante la organización, gestión o prestación de servicios que corresponden exclusivamente a la competencia de dicho Ayuntamiento sino mediante actuaciones conjuntas, de cooperación, que incardinadas en las respectivas competencias de ambas entidades requieren su coordinación, además de las medidas de apoyo o asistencia de la Mancomunidad también previstas en la Adenda al Convenio, en aras del desarrollo del municipio afectado por la explotación de la antedicha infraestructura municipal (artículos 1 de la Norma Foral 6/2007 y 5 de los Estatutos de la Mancomunidad).
(SÉPTIMO) Además, el documento adjunto al escrito de los recurrentes de fecha 12-02-2019 no tiene valor probatorio (de hechos) sino que constituye el informe del Letrado de la sociedad demandada sobre los recursos propios de esta y su destino, concretamente del Fondo de inversiones en las operaciones de sellado y recuperación medio ambiental del suelo ocupado por el vertedero; y ha servido a los apelantes para sostener la vulneración del artículo 24 de la Norma Foral 11/1989 de haciendas locales de Gipuzkoa en base a una interpretación de dicho informe que, según ha opuesto la defensa de Urola Erdiko Lapatx Zaboerteguia S.A, lejos de ajustarse al texto de ese documento no distingue entre los distintos conceptos (prima medioambiental de ubicación del vertedero y Fondo de inversiones, etc.) en que se desglosa el canon de tratamiento común a los municipios de Gipuzkoa.
En todo caso, una vez declarado que los programas y planes incluidos en la Adenda al Convenio no son ajenos a las competencias y fines de la Mancomunidad Urola Erdia, no puede sostenerse que los ingresos obtenidos por esa entidad a través de la sociedad demandada, a cambio de la prestación del servicio de gestión del vertedero, se destinen a la financiación de fines distintos a los que tales ingresos (tasas u otros) se hallen afectados incumpliendo así el carácter finalista subrayado en el informe de referencia.'
Las mismas conclusiones, pero ampliadas y globales, se obtienen de los artículos 141 y 142 de la Ley 40/2.015, de 1º de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que en lo fundamental trasladan lo que ya establecía el artículo 4º de la LRJ-PAC de 1.992, respecto de esas
El artículo 143, referido a la
'1. Las Administraciones cooperarán al servicio del interés general y podrán acordar de manera voluntaria
2. La formalización de relaciones de cooperación requerirá la aceptación expresa de las partes, formulada en acuerdos de órganos de cooperación
Por su parte, el artículo 144, respecto de las 'técnicas de Cooperación' con carácter abierto y dispositivo
a) La participación en órganos de cooperación, con el fin de deliberar y, en su caso, acordar medidas en materias sobre las que tengan competencias diferentes Administraciones Públicas.
b) La participación en órganos consultivos de otras Administraciones Públicas.
c) La participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades dependientes o vinculados a otra Administración diferente.
f) La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las diferentes Administraciones expresen su criterio sobre propuestas o actuaciones que incidan en sus competencias.
g) Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los cambios de titularidad y la cesión de bienes, previstas en la legislación patrimonial.
h) Cualquier otra prevista en la Ley.
2. En los convenios y acuerdos en los que se formalice la cooperación se preverán las condiciones y compromisos que asumen las partes que los suscriben'
Como consecuencia de lo anterior, y frente a lo que parece derivarse de la Sentencia de instancia o de las tesis que exponen los apelados, la cooperación administrativa articulada a través de una Convenio dista años luz de suponer que ambas Administraciones hayan de contar con un haz competencial idéntico y que, de no ser así, haya que suponer que una de ellas está invadiendo las competencias de la otra, que, por la sola existencia del Convenio, estaría ya ejercitando; o, adicionalmente, suponer que es incompetente para firmarlo. Tal planteamiento resulta radicalmente erróneo pues, antes bien, las que cooperan son, por definición, Administraciones diferentes, cada una de ellas con sus competencias, objetivos y finalidades de interés público, que, a través de la cooperación, y en su caso, de la técnica del Convenio, encuentran el complemento y las sinergias necesarias para alcanzar esos logros o finalidades, valiéndose para ello del acuerdo con la otra. Y esa alteridad -y no la disquisición y comparación competencial de que se parte-, es clave en el entendimiento de la figura, en la medida en que quien va, p.e, a ejercer la acción urbanizadora no es la Administración que no cuenta con esa atribución legal, sino la que sí la detenta, pero que, en función del vínculo que el Convenio crea, la va a ejercitar en el marco bilateral de unos objetivos compartidos con otro poder público y, como es el caso, con el apoyo financiero del mismo.
Por todo ello, la insistencia de la resolución de instancia tanto en residenciar el convenio en el ámbito exclusivo de la resolución de peticiones y solicitudes en vía administrativa, - artículo 88 de la LPAC de 1.992-, como en concluir que la Mancomunidad
Así lo ha expresado esta Sala en la sentencia de la Apelación nº 258/2020, y así vuelve a ratificar ahora que no aprecia la menor infracción de ese orden en la suscripción del Convenio cuestionado. No es al orden contencioso-administrativo al que corresponde aportar una causa o una finalidad reglada y predeterminada de los actos y negocios jurídicos administrativos, ni amoldarla a las razones de oportunidad que el Juzgador determine, pues, al margen de la hipotética desviación de poder, que la Sentencia no baraja, - articulo 70.2 LJCA-, es a la discrecionalidad de dichos entes a los que corresponde apreciar esas razones de conveniencia y utilidad pública de la suscripción de un convenio.
Por ello, tampoco la búsqueda nominalista de claves prohibitivas o de censura de la actuación recurrida ofrece resultados idóneos por la vía de ir confrontando y reinterpretando conceptos que ninguna verdadera contradicción ni incompatibilidad ofrecen. Ya se ha visto que la figura de la cooperación administrativa implica en sí misma la posible técnica de la prestación financiera de unas a otras, y la propia Ley General de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre, enclava dentro de su ámbito, -artículos 2º.1 y 3º-, las dotaciones económicas o trasferencias de una Administración a otra distinta, -cualesquiera que sean éstas en el ámbito local-, dejando solo fuera los supuestos específicos del artículo 2.2. Por ello, no cabe sobreabundar eficazmente en argumentos tales como que en el origen del convenio se situaba una demanda municipal dirigida a la Mancomunidad sobre determinados débitos pendientes de pago, ni tampoco insistir en la idea de
Las menciones al principio de equivalencia en materia de fijación de tasas por la prestación de servicios que aducen las partes apeladas con invocación del artículo 24.2 de la Norma Foral de Haciendas Locales 11/1989, de 5 de Julio, como límite excluyente de toda aplicación de gastos a una finalidad distinta, además de ya abordadas en la Sentencia que se ha venido citando, resultan ineficaces, pues no puede confundirse lo que constituye una directriz genérica o canon de índole estrictamente tributaria para la determinación relativa de los elementos de la tasa, y por ello afectante a las relaciones entre el poder tributario y los usuarios o destinatarios y afectados por el servicio, con lo que supondría una supuesta afectación de ingresos a determinados fines y gastos, como regla presupuestaria y hacendística excepcional que en ninguna medida cabe sostener en este supuesto por ausencia de toda previsión específica.
Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación al caso, la Sala, (Sección Primera) emite el siguiente;
Fallo
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 01 0134 21, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así, por esta nuestra Sentencia, de la que se dejará testimonio completo en el presente Ramo de Apelación nº 134/2021, lo pronunciamos, mandamos, y firmamos.