Sentencia Administrativo Nº 19/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 401/2012 de 14 de Enero de 2015

Encabezamiento

Recurso ordinario nº 401/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 5ª

SENTENCIA Nº 19-2015

Iltmos. Sres:

Presidente

D. JOSÉ BELLMONT MORA

Magistrados

Dª ROSARIO VIDAL MAS

D FERNANDO NIETO MARTIN

Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ

D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS

En Valencia a catorce de enero de dos mil quince.

VISTOpor la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo nº 401/2012 interpuesto por D. Leon representado por la Procuradora Dª EVA DOMINGO MARTÍNEZ contra la Resolución de 14 de julio de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Consellería de Bienestar social por la que se deniega la solicitud de carácter retroactivo de la prestación económica individualizada otorgada a Dª Elvira en el expediente NUM000 ,siendo la misma por silencio negativo, habiendo sido parte en autos como demandada la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL asistida y representada por el letrado de la generalidad.-

Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el Recurso contra la Resolución de 14 de julio de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Consellería de Bienestar social por la que se deniega la solicitud de carácter retroactivo de la prestación económica individualizada otorgada a Dª Elvira en el expediente NUM000 ,siendo la misma por silencio negativo, y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dicte Sentencia por la que estimando el presente recurso se declare la nulidad o, subsidiariamente, la anulabilidad de la resolución denegatoria por silencio negativo, por entender que el silencio es positivo y condene a la Administración a dictar el PIA y efectividad de dicha resolución o, en su caso, lo entienda efectiva y directamente se haga el pago de dicha subvención al recurrente D. Leon en la cantidad de 6.880'127 euros más intereses devengados por la demora desde la fecha de reconocimiento de la situación de dependencia hasta la fecha del fallecimiento.

SEGUNDO.-Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del recurrenteal no ser ni el beneficiario de la ayuda ni acreditar la condición de causahabiente oponiéndose en cuanto al fondo al no haber sido dictada la Resolución aprobando el PIA y solicitando, sin más, la íntegra desestimación de la demanda presentada. -

TERCERO.-NO habiéndose recibido el proceso a prueba, y tras el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día trece de enero del presente año.

QUINTO.-En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente recurso lo constituye la Resolución de 14 de julio de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Consellería de Bienestar social por la que se deniega la solicitud de carácter retroactivo de la prestación económica individualizada otorgada a Dª Elvira en el expediente NUM000 .-

-

La parte actora, hijo de la persona dependiente fallecida el 27 de febrero de 2011, antes por tanto de la aprobación del PIA y resultando por ello el archivo del expediente el 9 de diciembre de 2011 impugna, sin embargo la Resolución de 14 de julio de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Consellería de Bienestar social por la que según refiere, se deniega la solicitud de carácter retroactivo de la prestación económica individualizada otorgada a Dª Elvira en el expediente NUM000 , Resolución por la que, sin embargo y tal y como consta a los folios 23 y 24 del expediente, se reconocía a Dª Elvira en situación de dependencia Grado 3 Nivel 1, pero por la que no se aprobaba prestación económica alguna.

Y todo ello, según refiere en su demanda, al haber presentado solicitud para el reconocimiento de la situación de dependencia de Dª Elvira el 18 de marzo de 2010, reconociéndose dicha situación de dependencia en Resolución de 14 de julio de 2010 fijando una dependencia en Grado 3, nivel 1, produciéndose el fallecimiento de la dependiente el 27 de febrero de 2011, folio 36 del expediente administrativo, y dictándose el 9 de diciembre de 2011, Resolución de archivo del expediente por causa sobrevenida por el Subdirector general de la Dirección general de personas con discapacidad y dependencia.

Que por todo lo anterior solicita el recurrente el abono de las cantidades reconocidas mediante la Resolución que impugna desde la fecha de presentación de la solicitud ante la fecha del fallecimiento de la persona dependiente, al cumplirse todos los requisitos establecidos por la normativa para conceder la ayuda económica por dependencia de conformidad con lo dispuesto por el art. 10.4 del RD 171/2007 ,declarando así el carácter retroactivo del reconocimiento de la prestación al día siguiente de la presentación de la correspondiente solicitud, invocando la inactividad de la Administración de conformidad con el art. 29.2 de la LJCA .-

Que por su parte la Administración demandadase opone al recurso interpuesto e invoca, la inadmisibilidad del recurso habida cuenta de la falta de legitimación del recurrenteque no acredita la condición en la que recurrente habida cuenta del fallecimiento de la persona dependiente invocando, en segundo lugar, la falta de objeto al solicitarse la retroactividad de una prestación que no ha sido aprobado ante el fallecimiento de la persona dependiente antes de que se dictara Resolución reconociendo el PIA Solicitando, por todo lo expuesto, la inadmisibilidad del presente recurso.

SEGUNDO:Que esta misma cuestión, es decir, el fallecimiento de la persona dependiente con anterioridad a dictarse la resolución aprobando el PIA ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Sala, abordándose no en términos de inadmisibilidad sino como desestimación del recurso contencioso administrativo.

Que por ello y con carácter previo procede rechazar la inadmisibilidad por falta de legitimación activa del recurrente, hijo de la persona dependiente pues fallecida la dependiente, y atendida su condición de hijo, se entendería que su actuación, en el presente recurso, se realiza en su condición de heredero y a favor de la herencia de Dª Elvira ,estando legitimado únicamente y desde dicha condición apromover el presente recurso a favor de la herencia de Dª Elvira . .

TERCERO: Entrando a examinar el fondo del presente recurso, una vez salvada la pretendida inadmisibilidad del mismo. la cuestión que se suscita en el mismo reviste sin embargo la particularidad de que la persona dependiente fallece días antes de dictarse la Resolución por la que se le reconoce el PIA, sin que dicha resolución llegue a dictarse concluyendo el expediente administrativo con una Resolución de archivo por causa sobrevenida, promoviendo el presente recurso el actor contra la Resolución por la que se declaraba la situación de dependencia y en la que no se concretaba prestación económica alguna, que por ello la ausencia de Resolución aprobando el PIA y el fallecimiento de la persona dependiente nos lleva al supuesto de hecho que ha sido objeto de debate y resolución en la reciente sentencia dictada por el Pleno de esta Sala de 15 de abril de 2014 , en la que se resuelve la controversia suscitada en aquellos supuestos en los que la persona dependiente fallece antes de la dictarse la Resolución aprobando el PIA, que es idéntico al supuesto de hecho debatido en estos autos, siendo desestimatoria la respuesta dada por el Pleno de esta Sala debiendo resaltar a modo significativo los siguientes fundamentos de la sentencia del Pleno:

' OCTAVO.- La solución a la que llegan la mayoría de los magistrados del Tribunal - que es contraria a la solicitud de invalidez que pide Doña Crescencia - cuenta, a su vez, con estos asientos justificativos.

1.- '... y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud' ( artículo 10.4, Decreto 171/2007, de 28 septiembre ).

De este enunciado normativo se deriva, con total simpleza (y seguridad), que la persona que se encuentra en 'situación de dependencia'ostenta el derechoa que las prestaciones/servicios que, y con posterioridad a la declaración administrativa de la dependencia tiene necesariamente que establecer la Conselleria de Bienestar Social, inicien su época temporal de efectosno cuando se realice esa declaración administrativa sino cuando se presentó la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia (en los autos 320/2013, esa solicitud es de 23 julio 2007, folio 1 del expediente administrativo).

(...) De dicha normativa y de la citada resolución del Conseller de Bienestar Social se desprende que la prestación debe estar vinculada a la recepción del servicio o atención por parte de la persona dependiente, así como que la fecha de efectos económicos solo viene condicionada al cumplimiento de dicho requisito'.

2.- '... ésta no ha consolidado derecho alguno que ingrese en su acervo personal y, consecutivamente, todavía no existe título patrimonial suficiente que pueda transmitirse a sus herederos' ( STSJCV, 5ª, de 28 octubre 2011 ).

a.- La resolución judicial es reproducida, en una pequeña parte, en el fundamento de derecho quinto del acuerdo de la Sra. directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013 que rechaza la solicitud planteada por Doña Crescencia '... de efectos económicos retroactivos del servicio o prestación no aprobados por resolución administrativa hasta la fecha del fallecimiento del causante'(en palabras de su antecedente de hecho segundo):

'... 'Hasta que no se han fijado, por parte del órgano administrativo con competencia para ello, los servicios y/o prestaciones que ostenta la persona en situación de dependencia, ésta no ha consolidado derecho alguno que ingrese en su acervo personal y, consecutivamente, todavía no existe título patrimonial suficiente que pueda transmitirse a sus herederos en caso de fallecimiento de la persona física que ostenta el carácter de beneficiaria del derecho'.

b.- El Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativa estima que este criterio jurídico ha de ser ampliamente matizado.

La afirmación que hemos situado en el encabezamiento de este segundo apartado dispositivo, fundamento de derecho octavo, no toma en debida consideración el hecho de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención (acuerdo administrativo al que se dota de punto inicial para la consolidación del derechode que se trata), puede venir vinculada a un deficiente funcionamiento de un servicio público.

Y, si ello es así - por hipótesis, asumida como la solución jurídica más correcta en Derecho por la Sección 4ª de este Tribunal en la STSJCV, 4ª, 53/2014, de 13 de febrero - ya no es tan simple afirmar que la inexistencia de ese Programa Individual de Atención tiene como consecuencia jurídica la de que la persona que dispone, a su favor, de una declaración administrativa según la que se encuentra en situación de dependencia no consolida derecho alguno hasta que se aprueba el PIA.

Si la Administración titular de la competencia para aprobar esa Programa Individual de Atención actuó de modo incorrecto, en contradicción con lo dispuesto por el ordenamiento legal aplicable, parece indudable que la persona en situación de dependencia no ha de quedar sin derecho alguno, a expensas de la voluntad omnímodadel órgano administrativo al que corresponde emitir el acuerdo de aprobación del PIA.ç

(....)

4.- '2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico' ( artículo 70, Ley Jurisdiccional ).

a.- Entramos en el verdadero núcleo de la cuestión controvertida en el proceso 320/2013, y la que ha suscitado la mayor parte de la discrepancia abierta entre las Secciones 4ª y 5ª de este tribunal.

Retomando, primero, el argumento de impugnaciónsobre el que se edifican las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos que Doña Crescencia formula en los autos 320/2013, éste es el de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención a favor de su madre, en situación de dependencia Grado 3 y Nivel 1, es contraria a Derecho al haberse demorado en exceso( dos años y siete meses, desde la presentación de la solicitud hasta el fallecimiento de la dependiente), sin causa justificada y mucho más allá del espacio temporal máximo que fija el ordenamiento legal aplicable: 6 meses

(...)

c.- La mayor parte de los magistrados que componen el Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo discrepan de este resultado de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación económica individualizada:

'... que se anulan y dejan sin efecto, reconociendo, como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 17.352,78 € por el periodo comprendido entre el 11 de enero de 2010 y el 17 de diciembre de 2011 ...'(fallo, sentencia de 13/02/2014 ).

a'.-Para nosotros, una de las claves del litigio se sitúa sobre los rasgos que caracterizan a los dos escritosque, en la vía administrativa, presentaron la titular de la situación de dependencia (3 de febrero de 2010) y dos de sus hijas (11 de noviembre 2010):

b'.-Ninguno de estos dos escritos constituye una reclamación de responsabilidad patrimonial por la existencia de un funcionamiento normal/anormal de un servicio público.

Para ello, deberían cumplir las exigencias legales previstas en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo ,que aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; o, al menos, guardar una suficiente vinculación con su enunciado normativo.

Del tenor de las solicitudes de 2 febrero y 11 noviembre 2010 no se exhala, en medida alguna, que lo pretendido por la titular de la situación de dependencia y/o por dos de sus herederas fue obtener una declaración de responsabilidad patrimonial por la existencia de un deficiente funcionamiento de un servicio público. Las solicitudes tienen por objeto exclusivo lograr el reconocimiento de un derecho económico para el que existiría - según la reclamación de 02/02/2011 - una automática asunción normativa:

Nos situamos, entonces - en las peticiones de 02/02 y 11/11/2010 -, fuera del espacio de alcance propio de la figura jurídica de la responsabilidad patrimonial:

c'.- Siendo ello así, es preciso que antes de examinar la existencia/falta de existencia de un derecho al logro de la indemnización económica que Doña Crescencia pide en los autos 320/2013 (y sobre la que concurren muy importantes visos de razonabilidad,ante la insoportable demora administrativa en la aprobación del PIA conjugada con la vigencia de un incumplimiento de los plazos legales que, como ha subrayado ya esta Sala, ostenta una especial importancia jurídica), la jurisdicción contencioso-administrativa establezca que los actos recurridos en el proceso 320/2013 son contrarios a Derecho.

Para que la Sala pueda - en su caso - llegar a un resultado de indemnización, a los demandantes, por los perjuicios que les ha producido el retraso en la adopción del Programa Individual de Atención de su madre (teniendo en cuenta que la solicitud se presentó el 4 de febrero de 2008y su causante murió el 4 de marzo de 2010), es ineludible disponer, en primer término, de una actuación procedente de una fuente de poder público que contraríe el ordenamiento legal aplicable.

Es decir, se debe haber demostrado, en la controversia judicial, que el acto administrativo que en ella se recurre no se adecua al molde fijado por el Derecho. Y, una vez que se dispone de ese resultado, es cuando el órgano judicial analizará si, además de ese resultado de anulación, cabe asumir la concurrencia de un supuesto de resarcimiento de los dañosque se han generado a quien disponga del carácter de interesado por la resolución administrativa de que se trate.

En los autos 530/2010 falta ese resultado de anulación al haber entendido, el tribunal, que la decisión de 26/05/2010 es conforme a Derecho al archivar el expediente de solicitud de un Plan Individual de Atención sobre la base de que la persona a la que correspondía esta actuación había fallecido:

(...)

e'.- La existencia de una demora administrativa en la aprobación del PIA ¿determina, per se(sin más), la anulación de un acuerdo administrativo de la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013 que rechaza los efectos retroactivos de la situación de dependencia a la vista de que cuando falleció la dependiente todavía no existía aprobado un Plan Individual de Atención?

El Pleno de la Sala considera que la solución que ha de darse a este interrogante es negativa, todo ello porque:

1.-La existencia de un supuesto de demora o retraso administrativoen la emisión del acuerdo (aprobación del Programa Individual de Atención) que el ordenamiento jurídico impone a la Generalitat no es suficiente para que se declare contrario a Derecho un acuerdo como el emitido el 23 enero 2013 por la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia. Este acuerdo desestima la solicitud realizada por los herederos de una persona en situación de dependencia pero sin disponer de un Programa Individual de Atención.

La 'solicitud de efectos retroactivos del Programa Individual de Atención de personas mayores dependientes, y de concesión de una prestación económica vinculada al servicio para dicho periodo'(encabezamiento, escrito que la titular de la situación de dependencia - que había sido reconocida el 20 de junio de 2008 - presentó el 3 de febrero de 2010, unos días antes de su fallecimiento), tiene su entronque normativo en el artículo 10.4 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre :

'4. El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio'.

(...)

3.-Antes de examinar los efectos del 'retraso', es indispensable observar que sin disponer de un acuerdo administrativo que apruebe el Programa Individual de Atención el titular de la situación de dependencia no puede tener (por simple hipótesis) derecho automático a lograr la retroactividad en la concreta prestación/servicio que le corresponda. Y no lo tiene por cuanto que esa prestación/servicio no ha sido todavía declarada por la Administración.

Si, como sucede en los autos 320/2013, una persona titular de la situación de dependencia reclama dicha retroactividad antes de que tenga aprobado un Programa Individual de Atención, el ordenamiento jurídico aplicable decreta como solución legal la de rechazar dicha reclamación. Y es que si no se tiene la prestación/servicio, no es posible que la Administración reconozca el derecho a lograr la retroactividad en sus efectos desde el momento en que se presentó la solicitud de dependencia.

4.-La existencia de una Propuestade Programa Individual de Atención no equivale, en absoluto, a la existencia del acuerdo administrativo que aprueba ese programa'

Trasladados los anteriores argumentos al supuesto que nos ocupa, la respuesta de esta Sala a la presente demanda debe ser necesariamente desestimatoria habida cuenta que la dependiente fallece antes de la aprobación del PIA sin que por ello haya consolidado derecho alguno susceptible de reclamación por parte de sus herederos y ello, sin perjuicio de que éstos puedan acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial si estimaran que en el comportamiento de la Administración pudo haber un funcionamiento anormal conforme al art. 139 de la Ley 30/1992

CUARTO.- El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que siendo de apreciar en autos, supone la imposición de las ocasionadas en el presente expediente a la parte recurrente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La DESESTIMACIÓN del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Leon representado por la Procuradora Dª EVA DOMINGO MARTÍNEZ contra la Resolución de 14 de julio de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Consellería de Bienestar social por la que se deniega la solicitud de carácter retroactivo de la prestación económica individualizada otorgada a Dª Elvira en el expediente NUM000 ,siendo la misma por silencio negativo, habiendo sido parte en autos como demandada la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL asistida y representada por el letrado de la generalidad.-

2) Con expresa imposición de las costas causadas en el presente expediente a la parte recurrente.-

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

La presente sentencia es firme.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.