Sentencia Administrativo Nº 190/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 554/2003 de 27 de Febrero de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso Ordinario nº 554/03

Partes:

Actora: ASSOCIACIÓ I.A.E.D.E.N.

Demandada: DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES

PÚBLIQUES

S E N T E N C I A nº 190

Ilmos. Sres.

Magistrados:

D. JOSÉ JUANOLA SOLER

Dª. PILAR MARTÍN COSCOLLA

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS

En la ciudad de Barcelona, a veintisiete de febrero de dos mil siete.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION TERCERA), constituida para la resolución de este proceso ha pronunciado en nombre del Rey la siguiente sentencia en el recurso nº 554/03 seguido a instancia de ASSOCIACIÓ I.A.E.D.E.N representada por la Procuradora doña Joana Miquel Fageda y asistida por el Letrado don Eduard de Ribot i Molinet contra el DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES representado y asistido por la Letrada de la Generalitat de Catalunya doña Gloria Pons Sáez.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª.PILAR MARTÍN COSCOLLA, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO. Se interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 6 de marzo de 2002.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Acordado por auto de fecha 23 de noviembre de 2004 el recibimiento del presente pleito a prueba y tras el oportuno trámite de conclusiones que evacuaron ambas partes, se señaló a efectos de votación y fallo la audiencia del día 29 de noviembre de 2006 .

Fundamentos

PRIMERO.- La Institución Alto Ampurdanesa para la Defensa y el Estudio de la Naturaleza (IAEDEN) impugna la desestimación por silencio del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 6 de marzo de 2002 por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Llançà, si bien la impugnación se ciñe al tratamiento dado a dos concretos sectores el S.U.P. 9 (Cap Ras) y el S.U.P. 10 (Grifeu-Cap Ras) que, al parecer de la actora, posibilitarán, ilegalmente, la transformación urbanística del espacio natural de Cap Ras y todo su entorno.

La Administración demandada plantea en primer lugar una causa de inadmisibilidad procesal pues, a su entender, no puede impugnarse en vía judicial el tratamiento del S.U.P. 10 ya que es una cuestión no planteada en vía administrativa, donde las objeciones de la actora se ciñeron al S.U.P. 9; no puede aceptarse esta prevención, ya que el art. 56.1 de la LJCA 29/1998 permite alegar en el recurso jurisdiccional cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración, con el fin de justificar la pretensión deducida, en este caso la anulación de la Revisión del planeamiento general.

SEGUNDO.- Los motivos de impugnación aducidos son los siguientes:

1º) La clasificación y calificación del suelo fijada por la Revisión estropea y destruye los valores ambientales y paisajísticos del mismo, con infracción del deber de los poderes públicos de velar por la defensa del medio ambiente, derivado del art. 45 de la Constitución.

2º) el extraordinario valor paisajístico y ambiental del sector exige la protección del suelo y su clasificación como suelo no urbanizable de conformidad con el art. 9 de la Ley 6/98 estatal de Régimen del Suelo y Valoraciones, y a los art. 117 y 108 del Decreto Legislativo 1/90 de Urbanismo de Cataluña .

3º) infracción del art. 3 de la Ley de Espacios Naturales que obliga a preservar los espacios del litoral todavía vírgenes.

4º) vulneración de los arts. 110 del Decreto Legislativo 1/90 y 22 de la Ley Forestal de Cataluña, que obligan a clasificar como no urbanizables a los suelos forestales.

5º) infracción del art. 107 del citado Decreto Legislativo 1/90 que prohibe construcciones que incidan en la apreciación de las bellezas naturales y limiten el campo visual.

6º) vulneración de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del propio Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sobre preservación de espacios atendiendo a sus valores.

7º) infracción en el sector de Cap Ras de la Ley de Costas de 1.988 en cuanto a la protección de los 100 metros desde la orilla del mar y a la prohibición de construir pantallas arquitectónicas dentro de los primeros 500 metros.

8º) vulneración del Plan Territorial de Cataluña en cuanto obliga a la Administración a preservar los espacios vírgenes del litoral, así como las zonas forestales.

9º) la Administración desconoce que Cap Ras fué declarado "paraje pintoresco" y dotado de protección por el Decreto 1899/1.972 .

10º) el espacio está incluido en el Catálogo de espacios de interés natural y paisajístico del litoral gironí" a proteger, estudio técnico realizado por un equipo multidisciplinar de profesionales por encargo de la Diputación de Girona.

11º) la población de Llançà y de toda la comarca de l'Alt Empordà ha exigido en numerosos actos públicos la protección de la zona, y se ha manifestado a favor de su preservación.

12º) es la única zona de la franja costanera del municipio de Llançà no urbanizada, lo que acentúa la necesidad de preservarla.

13º) precisamente por su no urbanización podía haberse desclasificado sin coste público por indemnizaciones, al no haberse adquirido ni consolidado ningún derecho urbanístico.

14º) en el avance de la Revisión se preveía la preservación de este espacio, lo que denota cual era la intención inicial del Ayuntamiento.

15º) falta de motivación con la Revisión sobre la necesidad de desarrollar urbanísticamente este suelo, incurriendo en arbitrariedad.

16º) infracción del art. 22.3 de la Ley Forestal de Cataluña por no prever la compensación de la pérdida de suelo forestal.

17º) el Ayuntamiento de Corbera ha clasificado como suelo no urbanizable los terrenos de Cap Ras de su municipio que lindan con los de autos.

18º) el propio Alcalde de Llançà, en declaraciones a prensa, ha reconocido la conveniencia de no edificar este espacio.

19º) la Revisión vulnera los mandatos constitucionales de los arts. 47 y 128 de la C.E . que exigen regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, y poner la riqueza del país al servicio del interés general.

TERCERO.- Tratando de centrar adecuadamente la cuestión, se discute si era obligatorio para la Administración planeadora clasificar los suelos de autos como no urbanizables, como pretende la actora, o podía optar por considerarlos urbanizables programados, como se ha recogido en la Revisión impugnada; para resolver tal tema habrá que partir de la legislación aplicable al caso, lo que permite apartar de entrada los motivos 11º) y 18º) relativos a manifestaciones populares y opiniones particulares en prensa; también los motivos 1º) y 19º) en los que se citan genéricamente preceptos de la Constitución, pues de lo que se tratará es de comprobar la adecuación de la actuación administrativa a la específica normativa aplicable, sin perjuicio de que, de considerarlo necesario, se pudiera plantear cuestión de inconstitucionalidad de dicha normativa, circunstancia que, como se verá, no concurre en el presente caso; por las mismas razones de sometimiento a lo legalmente permitido no podrá atenderse a lo hecho por otros municipios, referencia recogida en el motivo 17º), ni al mero dato fáctico de que los terrenos no estuvieran urbanizados, motivo 12º), o de que su desclasificación hubiera ido acompañada o no de algún derecho de indemnización, motivo 13º).

Así mismo deberá rechazarse el motivo 14º) de impugnación pues si con él se pretendía apuntar a una posible violación de la autonomía municipal por parte de la Generalitat, no puede apreciarse no sólo porque el Ayuntamiento de Llançá no se haya personado en autos, pese a haber sido emplazado al efecto, sino sobre todo porque la aprobación definitiva de la Revisión en cuanto a este sector coincide totalmente con lo aprobado provisionalmente por dicho Ayuntamiento, tal como se ha verificado en periodo probatorio, por lo que nos encontramos con una regulación querida y aceptada por el Consistorio municipal de aquel momento.

La misma suerte debe correr el motivo 15º) relativo a la falta de motivación en la clasificación del sector como urbanizable programado ya que no nos encontramos ante un cambio de clasificación precisado de justificación sino ante el mantenimiento de la misma categoría que ya tenía el S.U.P. 9 desde el Plan General de 1.983 y que mantuvo en el Plan General de 2-6-1.993, y el S.U.P. 10 desde esta última fecha; por lo mismo debe rechazarse el motivo 6º) referente a la violación del criterio jurisprudencial de diversas sentencias que se invocan, fundamentalmente las de fecha 30-5-95 y 12-7-1.996 de la Sección Segunda de esta Sala relativas a la Playa Castell de Palamós, pues allí se trataba de un suelo anteriormente no urbanizable que se clasificó como urbanizable programado.

En cuanto a la cita de concretos preceptos infringidos, no podrán prosperar los motivos 5º) y 2º ) referentes a la presunta violación de los arts. 107 y 108 del Decreto Legislativo 1/90 de urbanismo de Cataluña ya que el primero establece limitaciones para construcciones, edificios, muros y vallas, en una etapa ya de desarrollo y gestión urbanística, no en fase de planeamiento como nos encontramos y el segundo se refiere a espacios naturales y tierras agrícolas calificados de especial protección en los planes territoriales parciales, circunstancia que no concurre en el presente caso; al respecto figura informe en el expediente administrativo del Parque Natural de Cap de Creus sobre que estos sectores no forman parte de dicho espacio natural.

Tampoco será estimable la pretendida vulneración de los arts. 110 del Decreto Legislativo 1/90 y 22 de la Llei 6/1.988 Forestal de Cataluña (motivo 4º) relativos a la clasificación como suelo no urbanizable de determinados terrenos forestales ya que, de conformidad con el art. 3.1. a) de esta última Ley , no tienen la consideración de terreno forestal los suelos calificados legalmente como urbanos o como urbanizables programados en el momento de su entrada en vigor, y los que nos ocupan ya hemos dicho que estaban así clasificados desde 1.983; en consecuencia, tampoco puede hablarse de incumplimiento de las compensaciones necesarias cuando se disminuyen terrenos forestales, previstas en el art. 22.3 de dicha Llei 6/88 (motivo 16º ) dado que estos suelos no tienen, por lo ya expuesto, la consideración legal de forestales.

En cuanto a la pretendida violación de las distancias contempladas en la Ley de Costas de 1.988, alegada en el motivo 7º ) de impugnación, no podrá prosperar ya que, a falta de prueba pericial que los desvirtúe, la Revisión cuenta con los informes favorables tanto de la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente (folio 23 del expediente de la Comisión de Urbanismo), como del Servicio de Costas de la Generalitat (folio 737 del expediente administrativo).

CUARTO.- Se afirma también (motivos 9º y 10º) que la Revisión impugnada hace caso omiso de los extraordinarios valores paisajísticos de la zona, puestos de manifiesto ya por Decreto 2899/1.972 (BOE 24 de octubre de 1.972 ) que la declaró paraje pintoresco y por el "Catálogo de Espacios de interés natural y paisajístico del litoral gironí", estudio técnico realizado por un equipo multidisciplinario de profesionales, formado por biólogos, geógrafos, licenciados en Ciencias Ambientales, arquitectos y otros, coordinados por la oficina técnica de la Asociación de Naturalistas de Girona, bajo el patrocinio de la Diputación de Girona y de la Fundación Territorio y Paisaje, en cuyo estudio se recomienda la clasificación del lugar como no urbanizable. Pues bien, sin poner en duda los valores paisajísticos naturales que se defienden lo cierto es, desde el punto de vista urbanístico y medio ambiental, que la tutela que aquel Decreto otorgaba a la Dirección General de Bellas Artes del Ministerio de Educación y Ciencia hoy corresponde al Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat que al informar la Revisión (folio 33 del expediente administrativo de la Comisión de Urbanismo) no formuló ninguna objeción al no estar sometidos estos terrenos a ningún régimen de protección especial.

Ello debe ponerse en relación con dos normas legales que también se consideran violadas en la demanda (motivos 3º y 8º) como son la Llei 12/85 de Espacios Naturales de Cataluña y la Llei 1/95 por la que se aprueba el Plan Territorial General de Cataluña que, al parecer de la parte actora, obligan a preservar de edificación los espacios del litoral todavía vírgenes; pero ello no es exactamente así, pues el Plan territorial contiene directrices a desarrollar en futuros Planes territoriales Parciales o Sectoriales o en actuaciones con incidencia territorial y en su art. 5.4 señala que "el planeamiento urbanístico debe justificar de forma expresa su coherencia con las determinaciones y las propuestas de los planes territoriales parciales y los sectoriales, respetando la autonomía de los municipios en materia de planeamiento, en el marco de las competencias de los mismos" pero cuando se aprobó la Revisión el 6 de marzo de 2002 no existían planes de tal tipo, y en la propia memoria del Plan Territorial General en el apartado "directrices generales" se prevé expresamente el mantenimiento de los suelos clasificados como urbanizables en el planeamiento urbanístico vigente, aunque pudiesen incorporarse a alguno de los tipos de espacio objeto de protección, añadiendo que se podrá proceder a la revisión del planeamiento general y a la reclasificación que se considere oportuna, pero no se impone esta actuación (folio M90 acompañado al escrito de demanda como parte del documento nº 9), a salvo lo dicho de un futuro plan parcial o sectorial. De hecho, en periodo probatorio se ha puesto de manifiesto que durante la tramitación del proceso se aprobó inicialmente, por resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 28 de mayo de 2004, el Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner (PDUSC-1) que afecta a parte del SUP 9 Canyelles (Cap Ras) poniendo condiciones a su transformación urbanística, así como que se inició la tramitación otro Plan Director (PDUSC-2) - en marzo de 2.005 estaba pendiente de audiencia a los entes locales afectados - que afecta al resto del SUP 9 y en el que se acordó la suspensión de licencias y trámites. Actuaciones que tienen y tendrán lógicamente su incidencia sobre el sector, pero no sobre la Revisión del Plan General objeto de este proceso por ser de fecha anterior.

Y en cuanto a la cita de la Llei 12/85 de Espacios Naturales de Cataluña, no puede decirse que prohiba la edificación en el litoral sino que tiene por finalidad su salvaguarda (art 4 .c) es decir su protección y control, pero en su articulado remite a los planes especiales de protección del medio natural, al Plan de Espacios de Interés Natural de Cataluña o a las modalidades de protección específica del capítulo IV (parques nacionales, parques naturales de interés nacional, reservas naturales y parques naturales), y en el presente caso no se ha acreditado la existencia de ninguna de estas actuaciones; por otro lado, en su art. 11.3 prevé la existencia de asentamientos urbanos que puedan afectar a la faja de 100 m. adyacentes a la zona de dominio público litoral, y en su art. 5.4 obliga a los Ayuntamientos a adecuar su planeamiento urbanístico, pero una vez declarado protegido un espacio por un plan especial, circunstancia que no concurre cuando se aprueba la Revisión de marzo de 2.002.

QUINTO.- Finalmente procede tratar el motivo de impugnación 2º), referente a que el extraordinario valor paisajístico y ambiental de la zona exige su clasificación como no urbanizable en base al art. 117.b. del Decreto Legislativo 1/90 de Urbanismo de Cataluña y al art. 9 de la Ley 6/98 sobre régimen del suelo y valoraciones. El art. 117 .b señala que constituirán suelo no urbanizable "los espacios que el plan determine por otorgarles una especial protección a los efectos de esta Ley, por razón de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores paisajísticos, históricos o culturales, o por la defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico"; a su vez, el art. 9 de la Ley 6/98 dispone, en la redacción aplicable al caso, que es la dada por el Real Decreto Ley 4/2000 ; "Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:

1ª) Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección de dominio público.

2ª) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales".

De estos preceptos se desprende que si se acredita la excepcionalidad de los valores a proteger en la zona, la clasificación obligada sería la de suelo no urbanizable, pese a haber sido urbanizable con anterioridad, ya que la Disposición Transitoria Segunda de la citada Ley 6/98 indica que el planeamiento general vigente a la entrada en vigor de la presente ley, deberá adaptar su clasificación de suelo a lo dispuesto en ella cuanto se proceda a su revisión; pero en el presente caso no se aprecian estas circunstancias extraordinarias, excepcionales, insólitas, singulares o particulares que harían de la clasificación de no urbanizable un supuesto reglado, ya que los valores paisajísticos, para alcanzar una tal cualidad precisan ser objetivados suficientemente, de forma que tales adjetivos no pueden depender de la opinión subjetiva o de la mayor o menor sensibilidad de un funcionario, un particular, un perito o incluso un Tribunal; así, una calificación de "pintoresco" dado en 1.972 a una parte - que no a todo - del ámbito que nos ocupa, o unos informes técnicos de parte sobre la singularidad de la zona, que la ciñen en esencia a que es prácticamente el único suelo aún no urbanizado en Llançá, o un catálogo subvencionado en parte por la Diputación de Girona, pero que no fué encargado por ella ni posteriormente asumido como propio por dicha Administración (según es de ver en el certificado aportado en periodo probatorio) no resultan bastantes para atender a aquella objetividad apuntada que bien parece merecería un posicionamiento político al respecto por parte de la Administración encargada de la protección medio ambiental, en este caso la Autonómica, que no se había producido en marzo de 2.002 cuando se aprobó la Revisión que nos ocupa. A estos efectos no puede dejar de valorarse, aunque sea de fecha posterior, que la Ley 8/2005 de 8 de junio de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje se pronuncia en esta línea que hemos apuntado de objetivación del concepto del paisaje a proteger, acudiendo para ello a los Catálogos del paisaje aprobados por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, a las Directrices del paisaje o a las Cartas del paisaje, y creando al respecto el Observatorio del paisaje, como entidad de apoyo y colaboración con la Administración de la Generalitat.

También sobre el sector tendrán gran incidencia las prescripciones del Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner, sólo aprobado inicialmente durante la tramitación del presente proceso y que ha implicado ya la suspensión de licencias y trámites en parte del S.U.P. 9; pero ninguna de estas posteriores actuaciones pueden ser aplicadas retroactivamente a un momento en que la sensibilidad de las Administraciones públicas de turno era otra y no existía una cobertura legal bastante ni unos supuestos fácticos suficientes para limitar la discrecionalidad administrativa al respecto.

SEXTO.- Conforme a los criterios del art. 139 de la LJCA 29/1998 no procede efectuar una especial imposición de costas.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sala ha decidido desestimar la demanda interpuesta por la Institució Altoampurdanesa para la Defensa y el Estudio de la Naturaleza (I. A. E. D. E. N.) contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 6 de Marzo de 2002, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Llançà. Sin efectuar especial imposición de costas.

Hágase saber que la presente sentencia es susceptible de Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo, que tendrá que prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 89 de la L.J.C.A. 29/1998 , presentándolo ante esta Sección en el plazo de DIEZ DÍAS a contar desde el siguiente de su notificación.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.