Sentencia Administrativo Nº 193/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 772/2011 de 27 de Enero de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 193/14

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

Procedimiento Ordinario nº: 772/2011

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE:

Doña ROSARIO CARDENAL GÓMEZ

MAGISTRADOS:

Don SANTIAGO CRUZ GÓMEZ

Don SANTIAGO MACHO MACHO

Sección Funcional 2ª

En la Ciudad de Málaga a 27 de enero de 2014

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 772/11interpuesto por Doña Esperanza representada por la Procuradora Doña. Ana Ruiz Ruiz, contra la CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucia.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Doña ROSARIO CARDENAL GÓMEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por Doña Esperanza representada por la Procuradora Doña. Ana Ruiz Ruiz, se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra 'resolución dictada por el Delegado Provincial de la consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, en fecha 5 de mayo de 2011 (expediente NUM000) que denegó el derecho subvención solicitada el 8 de agosto de 2008 por falta de disponibilidad presupuestaria', registrándose el Recurso con el número 772/11

SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso Contencioso-Administrativo por la representación procesal de doña Esperanza la Resolución del Delegado Provincial de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, dictada por delegación del Consejero, de 5 de mayo de 2011 por la que acuerda de negar a aquél la ayuda solicitada por falta de disponibilidad presupuestaria.

La pretensión que se ejercita es la estimación de la demanda y que se reconozca el derecho de la actora y se 'declare no ser conformes a derecho, y por ello proceda a declarar la nulidad o, subsidiariamente, la anulabilidad, del acuerdo de denegación de la subvención ahora impugnado, con reconocimiento del derecho de mi patrocinado a percibir dicha subvención'

Por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta de la Administración Autonómica demandada, se solicitó dictado de sentencia desestimatoria de la demanda que confirme la resolución impugnada por ser conforme a Derecho.

SEGUNDO.- El día 15 de julio de 2008 doña Esperanza suscribió un contrato de alquiler intermediado por la agencia de fomento de Alquiler Aparthocasa S.A.

Por medio de dicha Agencia presentó a la Consejería de Vivienda, solicitud de ayuda a propietarios de viviendas libres para arrendarlas, contemplada en el Real Decreto 801/2005 de 1 de julio. En concreto, la ayuda solicitada asciende a la cantidad de seis mil euros, de acuerdo con el artículo 108 de la orden andaluza de 10 de marzo de 2006 de desarrollo tramitación de las ayudas en materia de viviendas y suelo del Plan Andaluz de Vivienda y Suelo. La solicitud de ayuda se presentó en tiempo y forma junto con informe emitido por la Agencia de Fomento de Alquiler (folio 9) en el que se relaciona el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación vigente. El acto impugnado no cuestiona que se han cumplido los mismos, puesto que la denegación se basa exclusivamente en la falta de dotación presupuestaria para afrontar el pago de la subvención.

En cuanto a la subvención a propietarios de viviendas libres 'su regulación básicas se contiene en el REAL DECRETO 801/2005 por el que se establece el plan estatal de vivienda para 2003-2008'

'Dicho Plan Estatal fue objeto de Convenio con la Junta de Andalucía tal y como prevé el artículo 83.2 del mencionado texto. En ejecución de dicho convenio se dicta por la Junta de Andalucía la Orden de la Junta de Andalucía de 10 de marzo de 2006'

En cuanto a la falta de disponibilidad presupuestaria, afirma la actora que:

'No consta en el expediente administrativo ningún documento que ampare esta afirmación, limitándose a afirmar de manera apodíctica, sin justificar en momento alguno, que no se dispone de dotación presupuestaria. Este solo hecho debería bastar para determinar la nulidad del acto impugnado'

Añade el recurrente que 'la existencia o no de disponibilidades presupuestarias no es algo que pueda determinar el Delegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda, pues no tiene competencia para ello. Y aunque así fuera (que no lo es) su afirmación debería ir respaldada por el documento contable que acredite el consumo de la partida presupuestaria.

Sin ellos la denegación de la subvención se convierte en un acto arbitrario, y además de imposible fiscalización y control por los tribunales que han de creer con los ojos cerrados en la afirmación del órgano autor del acto administrativo. Lo que convierte el acto administrativo en un acto discrecional, hasta en su componente más intrínsicamente reglado cual es la disponibilidad presupuestaria'y que 'En consecuencia el acto administrativo impugnado incurre en una absoluta falta de motivación ya que el único argumento denegatorio es la insuficiencia de crédito presupuestario sin que se haya acreditado ante la solicitante de la subvención cuales son los créditos disponibles, el agotamiento de las disponibilidades presupuestarias, el número de solicitudes recibidas y de las concedidas siendo estos datos necesarios para una correcta y detallada motivación que permita verificar la adecuación a la legalidad de la actuación administrativa'

Así según la actora faltaría 'la relación de las subvenciones solicitadas al amparo de dicha ayuda presupuestaria, con indicación de la fecha de solicitud de las mismas y de su fecha de concesión, con objeto de poder verificar el cumplimiento del requisito señalado en el acto impugnado consistente en que las mismas se resuelven 'por orden de entrada'.

Para la demandada 'conviene indicar que el artículo 6 del decreto 254/2001, de 20 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos y su régimen jurídico señala que forma parte del contenido mínimo de las bases reguladoras de la subvención, además de los extremos indicados en los artículos 108 y 110 de la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía :

'd) La especificación de que la concesión de las subvenciones o ayudas estará limitada por las disponibilidades presupuestarias existentes'

Y en efecto, en el artículo 13 de la Orden de Orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda y suelo del Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007, aplicable a la solicitud presentada por la recurrente, se hace constar:

'Articulo 13. Condiciones y justificación de las subvenciones.

1. La concesión de las ayudas y subvenciones a que se refiere la presente orden estará limitada por las disponibilidades presupuestarias existentes.'

Y aporta: 'certificado emitido por la Jefa de Servicio de Vivienda Protegida, emitido para atender la diligencia para mejor proveer acordada mediante Auto de 20/10/2012 por la Sección 1ª del TSJA con sede en Sevilla, que acredita que la fecha de solicitud de la última Resolución favorable en la provincia de Málaga era de 11/02/2008.'

TERCERO.- En el documento número 1 de los presentados con la demanda, se hace constar la fecha de solicitud de las última resoluciones favorables por provincia que serían:

Almería: 10/04/2008

Cádiz: 29/12/2008

Córdoba: 28/10/2008

Granada: 7/11/2008

Huelva: 22/12/2008

Jaén: 23/5/2008

Málaga: 11/2/2008

Sevilla: 17/09/2008.

Pese a la presentación de tal documento justificativo de la fecha en que cesaron las disponibilidades presupuestarias para la subvención solicitada en la provincia de Málaga la Letrada de la Junta de Andalucía en fecha 6 de septiembre de 2013 presentó escrito de allanamiento a la demanda sin alegar para ello ningún tipo de explicación por lo que la Sala por providencia de 29 de noviembre de 2013, y antes de resolver sobre la petición de allanamiento, solicita a la demandada explicación sobre los motivos de allanamiento, solicitud que fue respondida en la forma siguiente:

'La razón para instar el allanamiento en las presentes actuaciones atendió al criterio sostenido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS J A con sede en Sevilla, así por todas citar la sentencia de 5 de febrero de 2013, recurso 126/12 , que en casos como el que nos ocupa ha entendido que 'la competencia para el otorgamiento es del titular de la Consejería por lo que debe estarse al conjunto de solicitudes autonómico para delimitar el límite presupuestario'..

Explica la Letrada que: 'Pese a la solicitud instada, y dado el trámite que, al amparo del artículo 75.2 de la LJCA , ha otorgado la Sala ante la que comparezco en los procedimientos número 62/2000 11:52/2011-en supuestos idénticos al que nos ocupa-, esta parte ha reconsiderado la cuestión y solicita la retirada del allanamiento formulado y la continuación de la tramitación del procedimiento por sus trámites, y ello por las razones que vamos a poner'

Añade la Letrada de la Junta de Andalucía que:

'La Orden de 10 de marzo de 2006 (BOJA número 66, de 6 de abril de 2006), de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda, contempla esta línea de ayudas de fomento del alquiler en el capítulo I del Título III.

Tanto del Preámbulo de la Orden como de su contenido material se constata que su aprobación ha obedecido a simplificar y hacer más ágiles los procedimientos administrativos de tramitación de los programas y de solicitud y concesión de subvenciones

En aras a conseguir dicha agilidad y simplificación, la Orden contempla una gestión provincializada de la ayuda. Provincialización de las ayudas que se constata en todas las fases del procedimiento y así:

A) Fase de instrucción:

-Las solicitudes han de ir dirigidas a la correspondiente Delegación Provincial-artículo 109.1-

-La tramitación por las Entidades Colaboradoras, Agencias de Fomento del Alquiler, también lo es a nivel provincial-artículo 111.3-

B) Fase Declarativa:

-La Resolución se delega en los Delegados Provinciales-artículo 112-.

C) Fase Ejecutiva:

-El abono de la ayuda igualmente se delega en los Delegados Provinciales-artículo 112-.

Gestión provincializada y Delegación de competencias que lleva implícita la distribución provincial de los créditos disponibles, habiéndose materializado una para cada una de las provincias.-Se adjunta como documento número 1 el informe de la Jefa del Servicio de Vivienda Protegida acreditativo de la provincialización de las ayudas, y a título ilustrativo para facilitar la labor de la Sala, dada la extensión de la Orden en cuestión, las páginas del BOJA correspondientes a esta línea concreta de subvención-.'.

Por dicha Letrada se reconsidera la cuestión y solicita la retirada del allanamiento formulado ya que según escrito que adjunta de la Jefa del Servicio de Vivienda Protegida:

'La Consejería de Fomento y Vivienda considera de interés el mantenimiento en vía contenciosa de la validez de la provincialización del crédito se basa en la gestión provincial de la subvención. La Orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones de vivienda y suelo 2003/2007, base reguladora de esta ayuda, no asignó presupuesto alguno al efecto ni forma de gestión del mismo, únicamente regula en su artículo 13.1, la limitación de su concesión a la disponibilidad presupuestaria.

La única referencia que hace la norma en relación a la gestión presupuestaria se encuentra en el artículo 112 de la citada orden que establece que la competencia para resolver y abonar esta ayuda corresponde a los Delegados provinciales

En consecuencia, se dotaron las correspondientes aplicaciones presupuestarias para cada una de las provincias, con los siguientes importes para el ejercicio 2009, el último ejercicio en el que existió la posibilidad de asignar créditos para esta línea de ayuda:

Almería: 2.856.000,00 €

Cádiz: 834.000,00 €

Córdoba: 840.000,00 €

Granada: 1 .530.000,00 €

Huelva: 690.000,00 €

Jaén: 630.000,00 €

Málaga: 1.938.000,00 €

Sevilla: 1.572.000,00 €'

A la vista de lo anterior la Sala, no admite el allanamiento de la demandada por considerar que no se ajusta a Derecho o, en palabras del artículo 75.2 LJCA que supone infracción manifiesta del ordenamiento jurídico ya que ha quedado acreditada la delegación efectuada por el Consejero del ramo en los Delegados Provinciales, la distribución Provincial de los créditos disponibles y que no existe exigencia de establecer comparación ni prelación de solicitudes para la concesión de las ayudas, salvo la que atiende a la fecha de entrada en los registros de cada uno de los órganos competentes, de la documentación exigida, no en relación a la fecha de terminación del expediente.

Se ha acreditado que la fecha de solicitud de las últimas resoluciones favorables en la provincia de Málaga fue la del 11/2/2008 por lo que entendemos justificada la denegación de la subvención al recurrente por falta de disponibilidad presupuestaria ya que su instancia está datada a 15 de julio de ese año, sin que por la parte actora se haya acreditado ninguna otra irregularidad en la concesión de subvenciones

CUARTO.- Como establece la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2007 'Resulta pertinente recordar, a los efectos de determinar el significado y el objeto de los principios procedimentales y sustantivos que rigen el Derecho Subvencional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, en que la observancia de las exigencias procedimentales se revela sustancial, porque se origina una relación jurídica sometida al Derecho público entre la Administración concedente y las personas físicas o jurídicas o Entes que resulten beneficiarios, que permite delimitar las facultades y obligaciones derivadas del otorgamiento de la subvención, y en consecuencia, delimita los poderes discrecionales de la Administración.'

En relación con la motivación de los actos administrativos recaídos en materia de subvenciones, la Sentencia del Tribunal Supremo dictada el 15 de noviembre de 2005 (Sala Tercera, Sección 4ª), con referencia a la anterior de 2 de noviembre de 2004, determina en su Fundamento Jurídico Tercero que 'En materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991, 5 de marzo de 1993, 28 de julio de 1997, 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003, a) que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tiene derecho a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, están delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.

Sobre todo ello la Sala debe recordar que subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia los fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga. Según resulta de la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo, expresada entre otras en las Sentencias de 7 de abril de 2003, 4 de mayo de 2004, 17 de octubre de 2005 y 15 de noviembre de 2006, la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo se caracteriza en primer lugar, por la inscripción de su establecimiento en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria a los principios de seguridad jurídica y de legalidad.

De esta forma, la facultad administrativa abarca también en este caso el juicio sobre el cumplimiento de los presupuestos o requisitos objetivos que han de cumplir todos los proyectos presentados, de modo que se debe atender al carácter bipolar de esta facultad que si, por un lado, habilita a la Administración para fomentar la actividad subvencionable, por otro lado no permite a esta misma Administración negar sin más la subvención cuando la actividad que pretenda acogerse al régimen de incentivos regionales esté comprendida en uno de los sectores promocionables, reúna los demás requisitos objetivos exigidos y no deba ser pospuesta, en los límites de las disponibilidades presupuestarias, ante otras solicitudes que puedan reputarse más apropiadas para el cumplimiento de los fines a que tienden aquellos incentivos.

Por todo ello, deberá tenerse en cuenta el alcance y los perfiles delimitadores del carácter potestativo o discrecional de la concesión de las subvenciones al amparo de la normativa aplicable al supuesto, de modo que, como es el caso, en la concesión de beneficios o incentivos regionales puede ocurrir que el órgano decisor esté condicionado por el límite de los recursos económicos disponibles, razón por la cual tiene que seleccionar entre las solicitudes concurrentes, priorizando unas solicitudes a otras en función del resto de criterios de la norma reguladora.

QUINTO.- Así las cosas, en este panorama debe descartarse ante todo la alegada vulneración del artículo 14 de la Constitución, cuya alegación ha de conectarse como la adecuada conformación del pretensión actora, que, como se dijo al principio, sólo puede referirse a la resolución impugnada, de 24 de enero de 2001, y no al resto de las que menciona la parte recurrente.

Con esta prevención debe convenirse en que el precepto constitucional confiere a todos los españoles el derecho a no soportar un perjuicio ni una falta de beneficio desigual o injustificado, tanto en función de los criterios que se contienen en las normas jurídicas como en los seguidos para la aplicación de las mismas ( Sentencias del Tribunal Constitucional 63/1984 y 64/1984 de 21 de mayo, 49/1985 de 28 de marzo, 52/1986 de 30 de abril, 78/1989 de 20 de abril, ente otras).

Ahora bien, sin olvidar que la igualdad sólo puede operar en la legalidad ( Sentencias del Tribunal Constitucional 43/1982, de 6 de julio, 151/1986, de 1 de diciembre), debe igualmente tenerse en cuenta que no toda desigualdad de trato supone una vulneración del artículo 14 de la Constitución, que se limita a aquella que introduce una diferencia entre situaciones idénticas que resulte irrazonable u objetivamente infundada ( Sentencias del Tribunal Constitucional 253/1988, de 20 de diciembre, 261/1988, de 22 de diciembre, 39/1989, de 16 de febrero, 90/1989, de 11 de mayo, y 68/1990, de 5 de abril), presupuesto este cuya concurrencia en el caso examinado no llega a apreciarse si ni del expediente administrativo ni de la prueba aportada por la actora, se extrae la existencia de supuestos idénticos al que se contempla, simultáneos o posteriores en el tiempo, respecto a los cuales la Administración haya aplicado criterios diferentes injustificadamente.

En cualquier caso la falta de disponibilidad presupuestaria, el agotamiento, o compromiso del crédito destinado a la subvención se reconoce como causa de denegación de la misma.

Sentencias del Tribunal Supremo, de 4 de noviembre de 1992 [(RA 4103/1990 ) y de 2 y 3 de noviembre de 1993 (recursos extraordinarios de revisión 2150/1991 y 1863/1991 , respectivamente), responden a la idea de la improcedencia de conceder la subvención cuando el presupuesto esté agotado o comprometido, lo que, por otra parte, no es privativo de estas únicas resoluciones sino de una reiterada doctrina de la Sala.

Sentencias del Tribunal Supremo, de 4 de noviembre de 1992 [(RA 4103/1990 ) y de 2 y 3 de noviembre de 1993 (recursos extraordinarios de revisión 2150/1991 y 1863/1991 , respectivamente), responden a la idea de la improcedencia de conceder la subvención cuando el presupuesto esté agotado o comprometido, lo que, por otra parte, no es privativo de estas únicas resoluciones sino de una reiterada doctrina de la Sala.

SEXTO.- No se aprecian motivos para una especial imposición de las costas procesales ( artículo 139.1 LJCA)

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo. Sin costas.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en fecha 17/03/2014, ante mí, el Secretario. Doy fe.