Sentencia Administrativo Nº 193/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1860/2014 de 17 de Marzo de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0001860 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:01907/2014

Demandante:FEDERACIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA

Procurador:Dª MARÍA AMPARO ALONSO LEÓN

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a diecisiete de marzo de dos mil dieciséis.

Visto el recurso contencioso administrativo nº 1860/14 que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovidola FEDERACIÓN ESTATAL DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZAintegrada en la Confederación Sindical de la Unión General de Trabajadores (FETE-UGT)representado por la Procuradora de los Tribunales Dª María Amparo Alonso León contrala resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por delegación de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades de 11 de marzo de 2014, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 16 de diciembre de 2013 (BOE 9 de enero de 2014) de la misma autoridad en la que se acordó en ejecución de sentencias realizar una nueva distribución de las ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenida total o parcialmente con fondos públicos previamente asignadas mediante orden de 19 de mayo de 2008. La Administración General del Estado ha estado representada y defendida por el Abogado del Estado. La cuantía del recurso es de 75.175, 10 euros.

Antecedentes

ÚNICO:El 10 de abril de 2014 la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acto indicado en el encabezamiento de esta sentencia ante esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional donde fueron turnadas a la sección tercera. Admitido a trámite y una vez recibido el expediente administrativo se emplazó a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que así hizo el 23 de septiembre de 2014 en el que solicitó 'se estime la demanda, declarando no ajustada a derecho la resolución objeto del recurso por carecer el Sindicato al que represento de responsabilidad alguna en las consecuencias de la aplicación de una norma dictada por la Administración demandada y que, parcialmente ha sido revocada por los Tribunales de Justicia , con las consecuencias económicas y administrativas que se deriven respecto a la representatividad de este Sindicato',

Emplazado el Abogado del Estado para que contestara la demanda presentó escrito el 20 de enero de 2105 16 de junio de 2014 en el que solicitó la desestimación del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

Denegado el recibimiento a prueba y presentadas conclusiones quedaron el 26 de marzo de 2015 las actuaciones pendientes de señalamiento lo que se efectuó para el 1 de marzo de 2016.

VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, y siendo Ponente la Ilma. Sra. Dª LUCÍA ACÍN AGUADO, Magistrada de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO:El acto recurrido es la resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por delegación de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades de 11 de marzo de 2014, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 16 de diciembre de 2013 ( BOE 9 de enero de 2014) de la misma autoridad en la que se acordó en ejecución de sentencias realizar una nueva distribución de las ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenida total o parcialmente con fondos públicos previamente asignadas mediante orden de 19 de mayo de 2008.

SEGUNDO:Para resolver este procedimiento son relevantes los siguientes hechos:

1. Por Orden 31 de enero de 2008 se convocan ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenida con fondos públicos, Se adjudican las ayudas por orden de 19 mayo de 2008 y se le concedió a la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores, aquí recurrente una ayuda de 377.925, 74 euros.

2. La distribución de las ayudas realizadas a través de la orden de 19 de mayo de 2008 fue objeto de diferentes recursos en las que recayeron sentencias de la Audiencia Nacional de 26 de marzo de 2010 , 16 de diciembre de 2010 y de 6 de octubre de 2011 y sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2012 .

3. En ejecución de esas sentencias, se dictó resolución de 16 de diciembre de 2013 por la que se procede a realizar una nueva distribución de las ayudas, correspondiendo a la FETE-UGT un total de 302.570, 64 euros en vez de 377.925, 74 euros asignados en la orden de 31 de mayo de 2008, ordenando proceda a reintegrar 75.175, 10 euros. Interpuesto recurso de reposición es desestimado por la resolución de 11 de marzo de 2014 aquí recurrida.

TERCERO.Al objeto de fundamentar el recurso alega la parte recurrente que la resolución recurrida es nula de pleno derecho por no existir causa legal de reintegro según lo previsto en el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , general de subvenciones, porque no existiría incumplimiento total o parcial del objetivo o la no adopción de las conductas que determinan la concesión de la ayuda. Considera que ha sido vulnerado el principio de seguridad jurídica. Invoca el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en lo relativo a los límites de la revisión de los actos administrativos. Manifiesta la recurrente que los artículos 57 y 67. 2 de la Ley 30/1992 , impedirían en este caso dar eficacia retroactiva a determinados actos. Invoca el artículo 9. 3 de la constitución en lo relativo a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Considera que la resolución recurrida afecta al derecho fundamental del sindicato, cual es el de acción sindical, vulnerando el artículo 28 de la Constitución española . Así mismo invoca los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y el principio de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas alegando que deben ser indemnizadas en el supuesto de no prosperar el presente recurso. Considera también que es de apreciar enriquecimiento injusto por parte de la administración demandada e incompetencia de la misma. Invoca los principios de legalidad y seguridad jurídica de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución .

El Abogado del Estado solicita se desestime el recurso señalando que las causas de reintegro de subvenciones y ayudas no son sólo como señala el sindicato recurrente su no justificación sino todas aquellas contempladas en el artículo 36 y 37 de la Ley 38/2003 , siendo aplicable en este caso el artículo 36.4 de la ley, sin que pueda tener acogida favorable el argumento de imposibilidad de devolución de las cantidades, ya que la obligación de reintegro tiene su causa en un precepto legal y en concreto en ese apartado que establece que 'la declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas'.En cuanto a los criterios de distribución señala que se han ajustado a las normas de aplicación.

CUARTO:Las cuestiones planteadas en este recurso ya han sido analizadas en la sentencia de esta Sala de 2 de marzo de 2016 dictada en el recurso 1693/2014 que si bien se refiere a otra convocatoria el supuesto analizado es el mismo referido a la realización en ejecución de sentencia por la misma resolución aquí impugnada (resolución de 16 de diciembre de 2013 confirmada en reposición por resolucion de 11 de marzo de 2014) de una nueva distribución de las ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenida total o parcialmente con fondos públicos previamente asignadas, y se ordena la devolución de parte del importe a determinadas organizaciones sindicales. Nos remitimos por tanto a sus razonamientos:

'TERCERO: No estamos ante un supuesto de reintegro en el que concurra alguna de las causas que regula el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , general de subvenciones.

Nos encontramos ante un supuesto específico de invalidez de la resolución administrativa de concesión de la subvención por una de las causas previstas en el artículo 36 de referido texto legal , en cuanto en su apartado 4 la prevé cuando dispone que ' la declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas'. Y ha sido la ejecución de la sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de junio de 2012 la que ha determinado la actuación administrativa aquí recurrida, consistente en un nuevo reparto de los fondos destinados al objeto de la subvención.

Precisamente por ello, no es de acoger la alegación de la parte recurrente en cuanto considera que la actuación administrativa impugnada en el presente recurso incurre en causa de nulidad de pleno derecho por haber revocado un acto declarativo de derechos al margen del procedimiento legalmente establecido para su revisión, pues el caso litigioso hace referencia a una ejecución de sentencia según lo previsto en el apartado 4 del artículo 36 citado, y no nos encontramos ante una de las situaciones previstas en el apartado 3 de dicho artículo 36, que regula el supuesto en que es la propia Administración, el órgano concedente, el que procede a la revisión de oficio o de declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pues habiendo sido anulada judicialmente la resolución de concesión de la subvención ya no era preciso ni procedía acudir a la revisión de oficio ni a la declaración de lesividad, sino sencillamente ejecutar la sentencia en sus propios términos, según lo previsto en el artículo 103 y concordantes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , artículo 17.2 de la ley Orgánica del Poder Judicial y así, en definitiva, ajustar su actuación a lo previsto en el artículo 118 de la Constitución española de 1978 .

La actuación administrativa recurrida, en cuanto estableció la obligación para la parte recurrente de devolver las cantidades percibidas de más, es ajustada a lo previsto en los artículos 36.4 y 39.1 de la Ley General de Subvenciones y a lo previsto en el artículo 46 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , sin que en modo alguno quepa apreciar un supuesto enriquecimiento injusto para la administración, porque lo que se ha acordado por la misma es imponer una obligación de devolución parcial de la ayuda en su día percibida para poder proceder a una nueva distribución de las ayudas entre los diversos sindicatos, lo que implica el deber de la demandante de devolver una cantidad de dinero que la sentencia, ejecutada por la Administración demandada, ha venido a imponer para así hacer posible la nueva distribución de los fondos públicos para las ayudas, sin vulnerar, como pretende la parte recurrente, el derecho fundamental del sindicato a la acción sindical - artículo 28 de la Constitución española de 1978 - ni los principios de legalidad y seguridad jurídica.

Se desprende de la STS, Sala 3ª, Sección 2ª, de 20 de junio de 2014, REC. 1806/2012 , y de la Sentencia del TJUE de 15 de diciembre de 2005 (Sala 2 ª, rec.148-2004) que no puede mantenerse la ayuda ilegal so pretexto del principio de confianza legítima; la devolución es la consecuencia de la ilegalidad. ' La apelación a aquellos de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica frente a la obligación de reembolsar ayudas de Estado ilegalmente percibidas está llamada al fracaso en casos como el de autos, donde no concurren circunstancias excepcionales sino la mera aplicación de disposiciones nacionales reguladoras de la ayuda acordada... Para supuestos en que concurren estas circunstancias la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (por todas, véanse las sentencias de 15 de diciembre de 2005, asunto C-148/04 , Unicredito Italiano (a esta sentencia se remite el Fundamento de Derecho Tercero de la hoy recurrida,) y de 18 de junio de 2007, asunto Convenio Colectivo de Empresa de GRAN HOTEL ARONA, S.A./05 , Lucchini) es contraria a la tesis sostenida por los recurrentes(...) Cabe añadir, analizando la proyección de esta doctrina sobre la situación individual de la recurrente, esto es, la confianza legítima que invoca respecto de su concreta situación, y centrándonos en este exclusivo aspecto, ha de convenirse, que en todo caso la confianza legítima nace del dictado de una norma que establece unos determinados beneficios fiscales. Lo que no es poco, desde luego, puesto que al destinatario de la norma, no puede por menos que crearle el firme convencimiento de su licitud(...) ; pero ya hemos comprobado los categóricos pronunciamientos de los Tribunales tanto nacionales como de la Unión Europea, cuando se trata de la devolución de ayudas de Estado como la que nos ocupa, pues como se dice expresamente, la devolución por aquellos que se beneficiaron de la ayuda ilegal, no es más que 'la consecuencia lógica de su ilegalidad' (Asunto C-183/91, Comisión contra Grecia [1993] REC I- 3131, párrafo 16), y dado los fines perseguidos 'el restablecimiento de la situación anterior se logra una vez que el beneficiario devuelve la ayuda ilegal e incompatible, quien pierde así la ventaja de que había disfrutado sobre sus competidores en el mercado, y queda restablecida la situación anterior a la concesión de la ayuda» (Asunto C-348/93, Comisión contra Italia [1995] REC I-673, párrafo 27)'.

La Administración demandada, en el ejercicio de su competencia, a fin de ejecutar las sentencias que anularon aquella concesión cumpliendo lo dispuesto en el fallo en sus propios términos, hubo de proceder a una nueva distribución de las ayudas incluyendo a la Confederación de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza y eliminando la parte de distribución en función del número de representantes del Convenio Colectivo General nº 9900985 de Centros y Servicios de Atención de Personas con discapacidad.

La resolución de 16 de diciembre de 2013 y sus anexos I a IV (boletín oficial del Estado de 9 de enero de 2014), así como el informe de 20 de mayo de 2013 emitido a solicitud de la Subdirección General de Cooperación Territorial (folios 27 y siguientes del expediente administrativo remitido a este tribunal), constituyen fundamento fáctico y jurídico que legitiman la redistribución de fondos ordenada por la sentencia. No cabe hablar, por tanto, de falta competencia, arbitrariedad y ausencia de motivación. Las alegaciones de la parte recurrente no ponen de manifiesto que los criterios de reparto tenidos en cuenta por la Administración demandada dejen de aparecer debidamente motivados. Y tales criterios se ajustan al ordenamiento jurídico, pues es lo cierto y averiguado que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte comparó el listado de todas las actas afectadas por el convenio 990985, emitido por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con otro listado generado en el Registro estatal de centros docentes no universitarios en el que sólo aparecen relacionados los centros de educación especial, a fin de señalar las concordancias entre los dos listados y de ese modo poder desagregar los datos de los centros educativos respecto de los que no lo son, habiéndose hecho la comparación con los datos del año 2009 dada la complejidad de la comparación, ya que no fue posible extraer los datos correspondientes al número de delegados sindicales que los centros educativos tenían el convenio colectivo de centros y servicios de atención a personas con discapacidad, por comunidades autónomas, que se había solicitado el 18 de diciembre de 2012 a la Subdirección General de Programación y Actuación Administrativa del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que no pudo extraer porque la aplicación informática de elecciones sindicales no permitía separar los distintos tipos de centros a los que puedan ser de aplicación los distintos convenios colectivos.

En cuanto a la alegada responsabilidad patrimonial de la administración para fundamentar la recurrente, acumulando a su acción de nulidad de la actuación administrativa impugnada en el presente recurso otra indemnizatoria basada en aquel título por un supuesto daño que cuantifica al menos en la misma cantidad reclamada por la administración demandada, debe recordarse que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de los servicios públicos proclamada por el artículo 106.2 de la Constitución , venía regulada al tiempo de formalizarse la demanda en el presente recurso en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial (en la actualidad deberá tenerse en cuenta la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Pero tales normas exigen formular ante la administración una previa reclamación por responsabilidad patrimonial y sería la correspondiente resolución administrativa que resolviera aquella reclamación contra la que procedería formular el correspondiente recurso contencioso-administrativo, no resultando admisible - artículo 25.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -, sin haber agotado la previa vía administrativa, acumular esta acción indemnizatoria frente a la Administración, cuando lo que aquí se recurre es una actuación administrativa por la que, en ejecución de sentencia, se distribuyen cantidades en relación a la resolución de 14 de marzo de 2011, por la que se convocaron ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenidas total o parcialmente con fondos públicos, resuelta mediante resolución de 7 de mayo de 2010.

Todo ello sin perjuicio de que, en su caso y si fuera procedente en derecho, la recurrente pueda formular la correspondiente reclamación indemnizatoria por responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por todo lo expuesto, ajustándose al ordenamiento jurídico la actuación administrativa impugnada - artículo 70.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -, es lo procedente desestimar el presente recurso.

Por último, como hemos declarado más arriba, nos encontramos ante un supuesto específico de invalidez de la resolución administrativa de concesión de la subvención por una de las causas previstas en el artículo 36 de referido texto legal , en cuanto en su apartado 4 la prevé cuando dispone que ' la declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas', de modo que es causa del presente litigio una resolución de la Administración demandada que hubo de ser anulada por los tribunales por no ajustarse a derecho y que no estamos ante un supuesto de reintegro por incumplimiento del beneficiario, sino que ha sido la ejecución de sentencia lo que ha determinado la actuación administrativa aquí recurrida, consistente en un nuevo reparto de los fondos destinados al objeto de la subvención. Por ello, considerando que la parte recurrente ha sido en realidad un tercero afectado por una actuación administrativa que en su día hubo de ser anulada por los tribunales y que ello le ha obligado a litigar para defender su derecho, lo cual ha suscitado serias dudas de derecho a este tribunal, teniendo en cuenta así mismo que según la jurisprudencia del Tribunal Supremo el fundamento del criterio objetivo del vencimiento está en la satisfacción de la tutela judicial efectiva, que en este caso predica que no debe soportar los gastos de un proceso quien se ve obligado a litigar para defender su derecho, es por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 139.3 la Ley Jurisdiccional , no procede formular condena en costas.'

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la FEDERACION ESTATAL DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZAintegrada en la Confederación Sindical de la Unión General de Trabajadores (FETE- UGT) contra la resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por delegación de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades de 11 de marzo de 2014 que se declara en los extremos examinados conforme a derecho. No se hace condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos firmamos.

La presente resolución es susceptible de recurso de casación para la unificación de doctrina ante el Tribunal Supremo y que se interpondrá directamente ante esta Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación.

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª LUCÍA ACÍN AGUADO ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.