Sentencia Administrativo Nº 194/2014, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 591/2012 de 18 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 591/2012 y ACUMULADOS

ORD. 592/12, ORD. 793/12, Y ORD. 844/12

DE Ordinario

SENTENCIA NUMERO 194/2014

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D.LUIS ANGEL GARRIDO BENGOETXEA

MAGISTRADOS:

D.FERNANDO GOIZUETA RUIZ

DÑA. MARGARITA DIAZ PEREZ

En Bilbao, a dieciocho de marzo de dos mil catorce.

La Seccion 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 591/2012 y acumulados 592/12, 793/12, y 844/12 seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna:

-DECRETO 51/2012, DE 3 DE ABRIL,DEL DEPARTAMENTO DE VIVIENDA, OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, PUBLICADO EN EL BOPV nº 79, de 23.04.2012, POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE TRANSPORTE DEL VIAJEROS POR CARRETERA.

-INSTRUCCION DE 26-6-12 DEL DEPARTAMENTO DE VIVIENDA, OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES RELATIVA AL ARTICULO 5.4 DEL DECRETO 51/12 DE 3 DE ABRIL POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA EN RELACION CON LA DELIMITACION DE LA ZONA DE INFLUENCIA DE LOS NUCLEOS URBANOS A EFECTOS DEL ESTABLECIMIENTO DE SERVICIO DE TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA COMPLEMENTARIOS AL TRANSPORTE FERROVIARIO .

Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTE :

- DIPUTACION FORAL DE GUIPUZCOA, representado por la Procuradora DÑA.BEGOÑA URIZAR ARANCIBIA, y dirigido por el Letrado D.JUAN RAMON CIPRIAN ANSOALDE.

- DIPUTACION FORAL DE BIZKAIArepresentado por la Procuradoara DÑA.MONIKA DURANGO GARCÍA y dirigido por el Letrado D.JULEN EGUILUZ OLANO.

-DIPUTACION FORAL DE ALAVArepresentado por la Procuradora DÑA.MARIA ASUNCION LACHA OTAÑEZ y dirigido por el Letrado D.ROBERTO MONTE LOYO.

- DEMANDADA : ADMINISTRACION GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO, representado y dirigido por los LETRADOS DE LOS SERVICIOS JURIDICOS DEL GOBIERNO VASCO.

Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. FERNANDO GOIZUETA RUIZ

Antecedentes

PRIMERO.- El día 21 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que Dª. BEGOÑA URIZAR ARANCIBIA actuando en nombre y representación de la Diputación Foral de Gipuzkoa, interpuso recurso contencioso-administrativo; quedando registrado dicho recurso con el número 591/2012.

Por auto de fecha 27 de marzo de3 2013, se acordó la acumulación de los recursos contencioso-administrativos registrados con los número ORD 591/12, ORD 592/12, ORD 793/12 Y ORD 844/12 siguiendo tramitándose todos ellos en sun solo procedimiento.

SEGUNDO.- En los escritos de demanda , se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados y que damos por reproducidos.

TERCERO.- En los escritos de contestación , en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestimen los pedimentos de la actora.

CUARTO.- Por Decreto se fijó como cuantía del presente recurso la de INDETERMINADA .

QUINTO .-El procedimiento no se recibió a prueba, por no solicitarlo las partes ni considerarlo necesario este Tribunal .

SEXTO .-En los escritos de conclusiones, las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SÉPTIMO.- Por resolución de fecha 27.02.14 se señaló el pasado día 04.03.14 para la votación y fallo del presente recurso .

OCTAVO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales .

Fundamentos

PRIMERO.- OBJETO DEL RECURSO

I.1.-Por las Diputaciones Forales de los tres Territorios Históricos de esta Comunidad Autónoma se recurre el Decreto 51/2012, de 3 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Transporte de Viajeros por Carretera (en adelante R.T.V.C.)

De igual modo por la Diputación Foral de Bizkaia se impugna la Instrucción de 26 de junio de 2012 de la Consejería de Vivienda, Obras Públicas y Transportes relativa al artículo 5.4. del anterior Decreto en relación con la delimitación de la zona de influencia de los nucleos urbanos, a efectos del establecimiento de servicios de transporte de viajeros por carretera complementarios al transporte ferroviario.

I.2.-Concretamente respecto al R.T.V.C. por la Diputación Foral de Gipuzkoase pretende que se declare la nulidad de pleno Derecho:

-de los apartados 2,3 y 4 del artículo 5,

-del inciso final del apartado 3 del artículo 25 y de la expresión 'y/o uniones temporales de empresas' contenida en el artículo 50.1, y

-del apartado 3 del artículo 52.

Por la Diputación Foral de Bizkaiase pretende la declaración de no ser conformes a Derecho los preceptos siguientes:

- el artículo 2, apartado f

-el artículo 4, apartado 2

-el artículo 5, apartados 2,3 y 4 en relación con el cual se impugna tambien, se ha dicho ya, la Instrucción de 28 de junio de 2012

-el artículo 25, apartado 3

-el artículo 52

-el artículo 70, apartado 2 y

-la Disposición Transitoria 2ª

Y por la Diputación Foral de Alavase pide la anulación:

-del artículo 2, apartado f

-del apartado 2 del artículo 4

-de los apartados 2,3 y 4 del artículo 5

-del apartado 3 del artículo 52 y

-de la Disposición Transitoria 2ª

I.3.-En definitiva, el bloque normativo impugnado resulta ser el siguiente:

Artículo 2. Principios de ordenación administrativa

Son objetivos y principios generales de la actuación de los poderes públicos en materia de transporte público de viajeros por carretera los relacionados en el art. 3.2 de la Ley. En este sentido, son principios inherentes al fomento de un sistema de transporte sostenible:

f) La distribución adecuada de los costes de implantación y gestión del transporte, incluyendo la participación de las empresas en la financiación de las infraestructuras y los servicios de los que vayan a ser beneficiarios.

Artículo 4.Elaboración de los Planes de Transporte

2.- El Departamento competente en materia de transporte del Gobierno Vasco deberá elaborar un anteproyecto que someterá a información pública por un plazo de un mes, recabando informe de las distintas administraciones afectadas que tendrá carácter preceptivo y deberá ser emitido en un plazo máximo de un mes. En caso de no emitirse el informe en el plazo establecido, se podrán proseguir las actuaciones, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Se deberá efectuar consulta a la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi y a los órganos competentes en materia de movilidad sostenible en la forma prevista en la legislación específica.

Artículo 5.Colaboración y Coordinación

2.- Con objeto de favorecer una más adecuada prestación del transporte público, las empresas que realicen transporte público en un determinado modo podrán contratar con otros transportistas debidamente autorizados, la realización de transportes en un modo diferente, siempre que éstos sean antecedentes o subsiguientes de los que ellos realicen directamente y supongan un complemento de éstos que se lleve a cabo sin solución de continuidad, debiendo cumplir las condiciones que se establezcan en su caso por el departamento competente en materia de transportes del Gobierno Vasco, en atención a garantizar la referida complementariedad.

3.- A estos efectos, las empresas y operadores ferroviarios quedan autorizados para complementar el transporte ferroviario de viajeros con el realizado por si mismas en un modo diferente siempre y cuando éste sea antecedente o continuación de carácter complementario del realizado por ferrocarril por dichas empresas u operadores y éstas dispongan de los títulos habilitantes de transporte público necesarios; para realizar el transporte de que se trate. Queda también autorizada a contratar en nombre propio con transportistas debidamente habilitados, la realización de un determinado modo de transportes distinto al ferroviario, que complemente al que ella realiza por ferrocarril. En caso de que exista un servicio de transporte por carretera regular permanente de uso general coincidente, necesitará autorización de 1 a administración competente sobre dicho servicio regular.

4.- A efectos de valorar la referida coincidencia, se entenderá que el servicio de carácter complementario no es coincidente y no requiere autorización alguna, cuando el servicio complementan° se preste en la zona de influencia de los núcleos urbanos y en las distancias previstas en el art. 19.1.a) del presente Reglamento. Artículo 25. Concurrencia

Artículo 25. Concurrencia.

3.- Cada empresa licitadora no podrá presentar más de una proposición. Respecto a la presentación de proposiciones por uniones de empresas y a la presentación de proposiciones diferentes por empresas vinculadas, se estará a lo que se disponga en la legislación de contratación del sector público y la normativa estatal que resulte de obligado cumplimiento, sin que sea necesaria la constitución de una persona jurídica a la que se realizaría la adjudicación definitiva, en caso de resultar seleccionada.

Artículo 50.Otorgamiento de la autorización

1.- Para la realización de este tipo de transportes será preciso obtener la correspondiente autorización especial expedida por la Diputación Foral correspondiente al territorio donde esté ubicado el centro de actividad de destino, que se otorgará a las personas físicas, jurídicas, y/o uniones temporales de empresas, que hayan convenido previamente la realización del transporte con los representantes de los usuarios a través del correspondiente contrato, o resolución de adjudicación del contrato, en el caso del transporte escolar organizado por la administración competente en la materia.

Para el otorgamiento de la correspondiente autorización especial será condición necesaria acreditar cumplir los requisitos exigidos en el art. 12.2 de la Ley 4/ 2004, de 18 de marzo, de Transporte de Viajeros por Carretera , y acreditar disponibilidad de los medios materiales necesarios para la prestación del servicio.

Artículo 52.Supuestos de denegación

1.- No procederá la autorización del establecimiento de un servicio de uso especial cuando exista un servicio regular de uso general preexistente con un itinerario coincidente totalmente que pueda atender adecuadamente las necesidades de transporte surgidas en análogas condiciones económicas y del servicio tales como horarios, frecuencias u otras similares. A estos efectos, se considerará que un servicio de uso especial no es totalmente coincidente y no se podrá denegar la autorización por esta causa, cuando el servicio especial se preste en la zona de influencia de los núcleos urbanos y en las distancias contempladas en el art. 19.1.a) de este Reglamento.

2.- A los efectos del apartado anterior, sólo se podrá entender que las necesidades de transporte están adecuadamente atendidas y, por tanto, denegar la autorización administrativa para el establecimiento de un servicio de uso especial, cuando exista una concesión zonal en el ámbito donde se realizaría el servicio regular de uso especial, correspondiendo la prestación del mismo al concesionario zonal según el correspondiente plan de explotación.

3.- El supuesto anterior no se aplicará a los contratos celebrados por el sector público para el transporte escolar y de menores, y en su caso de universitarios y trabajadores si en algún momento el sector público contratara servicios de transporte para estos colectivos.

Artículo 70. Servicios de inspección de los transportes

2.- Las potestades de inspección podrán ser delegadas en los operadores de transporte en relación con las obligaciones de quienes utilicen sus servicios. Sin perjuicio de las de actuaciones inmediatas que pueda adoptar ante situaciones de peligro, el personal habilitado de los operadores de transporte redactará un acta en la que se reflejarán los hechos acaecidos durante la utilización del servicio y que pudiesen ser constitutivos de ilícitos administrativos. El acta se remitirá al órgano competente de la Administración a los efectos de incoar el correspondiente expediente sancionador.

Disposición Transitoria Segunda.

Los expedientes administrativos de autorizaciones o concesiones cuya tramitación se encuentre ya iniciada a la entrada en vigor de este Reglamento, culminarán su tramitación de conformidad con lo previsto en esta disposición.

I.4.-Estructuraremos nuestra sentencia conforme a los temas a decidir de la manera siguiente:

-Participación de las empresas en la dirección de las infraestructuras: 'Fundamento de Derecho' II;

-Elaboración de los Planes de Transporte: 'Fundamento de Derecho' III;

-Complementariedad de los transportes ferroviarios: 'Fundamento de Derecho'IV;

-Licitación por uniones de empresas: 'Fundamento de Derecho ' V,

-Supuestos de (no) denegación de servicios de uso especial: 'Fundamento de Derecho' VI

-Posibilidad de delegación de las potestades de inspección en los operadores: 'Fundamento de Derecho' VII y

-Amplicación de la disposición recurrida a los expedientes ya iniciados: Fundamento de Derecho' VIII.

SEGUNDO.- PARTICIPACIÓN DE LAS EMPRESAS EN LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS.-

II.1.-La letra f) del artículo 2 se impugna por las Diputaciones Forales de Bizkaia y Alava por considerar que infringe los principios de legalidad y de jerarquia normativa por cuanto no encuentra acomodo legal en el artículo 3 de la Ley (Vasca) 4/2004, de 18 de marzo, de Transporte de Viajeros por Carretera (en adelante L.T.V.C.).

De igual modo entienden que dicho precepto reglamentario vulnera tambien la distribución competencial establecida en el árticulo 10 . 34 del Estatuto de Autonomía del Pais Vasco y en el artículo 7.8 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos que atribuyen a los Órganos Forales de los Territorios Históricos la competencia exclusiva en materia de planificación, proyección, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos, que la ejerceran de acuerdo con el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos.

II.2.-Por su parte, la Administración de la Comunidad Autónoma del Pais Vasco pone de manifiesto las directrices estatales y europeas en las que segun ella se desenvuelve la explicitación de este principio de relativo nuevo cuño que ademas se enuncia desde un plano meramente teórico cuyo desarrollo, sin embargo, se plantea como un reto para los próximos años, a resultas de las carencias de financiación pública.

A modo de ejemplo cita el Reglamento (CE) nº 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, el Libro Blanco del Transporte elaborado por la Comisión y el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes 2005/2020 del Ministerio de Fomento.

II.3.-Sin embargo, la realidad del Derecho positivo aplicable viene constituida por el artículo 3 de la L.T.V.C.:

Principios generales

'2.- La actuación de los poderes públicos en la materia objeto de regulación se ajustará a los siguientes objetivos y principios generales:

a) La satisfacción de las necesidades existentes de movilidad con el máximo grado de eficacia y el mínimo coste social.

b) El reconocimiento de los derechos y obligaciones de las personas usuarias para hacer efectivo el derecho de acceso a unos servicios de transporte de calidad.

c) El fomento de la intermodalidad.

d) El desarrollo de transportes urbanos e interurbanos de calidad.

e) El fomento del desarrollo de la tecnología al servicio de un transporte limpio y eficaz.

f) El fomento de un sistema de transporte sostenible en consonancia con los principios y objetivos medioambientales.'

Así como por el artículo 48 relativo a las tarifas:

'1.- Las empresas prestadoras de los servicios de transporte público o de actividades auxiliares y complementarias del transporte que son objeto de esta ley llevarán a cabo su explotación con plena autonomía financiera, gestionándolos a su riesgo y ventura, aplicándose en los transportes públicos prestados mediante concesión administrativa las disposiciones reguladoras de la contratación administrativa.

2.- La administración competente, según lo dispuesto en el art. 4, podrá establecer tarifas obligatorias o de referencia para los transportes públicos y actividades auxiliares y complementarias.

3.- El establecimiento de tarifas obligatorias previsto en el apartado anterior deberá venir determinado por razones de ordenación del transporte vinculadas a la necesidad de las mismas para proteger la posición de usuarios y/o transportistas, para asegurar el mantenimiento y continuidad de los servicios o actividades de transporte o para la realización de los mismos en condiciones adecuadas.

4.- Las tarifas podrán establecer cuantías únicas o bien límites máximos, mínimos o ambos. De no existir tarifas, la contratación se realizará conforme a los precios usuales o de mercado.

5.- Las tarifas deberán cubrir la totalidad de los costes reales del servicio y un razonable beneficio empresarial. Su estructura se configurará fomentando la seguridad y la calidad.

6.- Las tarifas se revisarán con carácter individual o general por la Administración, de oficio o a petición de las personas titulares de las concesiones o autorizaciones, o en su caso de las asociaciones de profesionales o usuarios, y procederán cuando la evolución de los costes haya alterado el equilibrio económico del servicio o de la actividad.

En los servicios públicos regulares permanentes de uso general, la Administración podrá establecer unas reglas a las cuales se ajustará la revisión tarifaria y que conjuguen, junto a factores objetivos, la productividad de cada concesión.

7.-Cuando, por razones de política económica, el precio de los transportes estuviera incluido en alguna de las modalidades de intervención reguladas en la normativa general de precios, el órgano competente para fijar tarifas deberá someter el establecimiento o modificación de las mismas a los órganos competentes sobre control de precios.'

En definitiva, no compartimos la tesis de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco respecto al sentido extensivo del reglamento ejecutivo por cuanto en el supuesto enjuiciado el principio discutido no es desarrollo de ninguno de los establecidos en los preceptos legales que se acaban de transcribir así como tampoco en ninguna otra norma jurídica que se nos invoque pues, sin perjuicio de todas las consideraciones de futuro que se nos quieran hacer, disloca el esquema de financiación de infraestructura al introducir la participación de las empresas en la misma cuando, según el artículo 48 transcrito, dichas empresas deben llevar a cabo su explotación con plena autonomía financiera gestionando los servicios de transporte público a su riesgo y ventura.

TERCERO.- ELABORACIÓN DE LOS PLANES DE TRANSPORTE.

III.1.-El apartado 2 del artículo 4 se impugna tambien por las Diputaciones Forales de Bizkaia y Alava por considerar que vulnera el principio de seguridad jurídica pues correspondiendo a las Diputaciones Forales todas las competencias en materia concesional en su respectivo territorio el resultado de la redacción dada al precepto recurrido deja a las Instituciones Forales en una situación de inseguridad jurídica absoluta por la incertidumbre de si se ejercerá o no la competencia por el Gobierno Vasco, en que fecha, cual será el contenido del Plan General que elabore y si este será o no compatible con el elaborado por las Diputaciones y, en caso de no serlo, las consecuencias que de ello pueden derivarse y a que, a pesar de que se establece la preceptividad de solicitar a las Diputaciones informe sobre su contenido, no se da carácter vinculante al mismo.

De igual modo se invoca el apartado 2 del artículo 4 de la L.T.V.C en tanto atribuye a las Diputaciones Forales las competencias en materia de transporte interurbano de viajeros por carretera de uso general y, en concreto, la creación, otorgamiento, unificación, modificación, supresión y rescate de los servicios.

III.2.-Por su parte, la Administración de la Comunidad Autónoma del Pais Vasco plantea que no se esgrime precepto alguno que en contraste con el recurrido suponga una vulneración, si quiera implicita, del principio de jerarquia normativa.

III.3.-Realmente es verdad que no se hace reproche alguno de falta de competencia de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco ni otra cosa plantear hipótesis de carácter general sobre las consecuencias que podían derivarse de tal o cual contenido de un eventual y futuro Plan General de Transporte lo cual, aparte de asentir respecto a la consideración de que toda expectativa de innovación normativa genera cierta ansiedad jurídica, no nos permite confrontar la normativa impugnada, con precepto legal alguno que pudiera considerarse vulnerado.

Será en el momento de elaboración y, en su caso, aprobación del Plan General cuando deberá analizarse si el contenido del mismo, como cualquier otro instrumento de planificación de la A.C.A.P.V., invade o no las competencias de las DD.FF.

CUARTO.- COMPLEMENTARIEDAD DE LOS TRANSPORTES FERROVIARIOS.

IV.1.-Por las Diputaciones Forales de los tres Territorios Históricos se impugnan los apartados 2,3 y 4 del artículo 5 cuya regulación, a juicio de la Diputación de Gipuzkoa, vulneraria el espiritu y la la letra del artículo 3 de la L.T.V.C. al desarmonizar el sistema pues nada hay mas perturbador que la inseguridad jurídica en que el precepto coloca a las Administraciones y concesionarios que prestan servicios de transporte regular permanente de viajeros por carretera que tendrán que vérselas con los intereses de las empresas ferroviarias y con la forma en que estas interpreten el precepto recurrido que prescinde en su favor de los principios sobre los que gravita el sistema concesional como son la titularidad a cargo de la administración pública y la exclusividad de los tráficos para evitar la conincidencia de servicios.

Por su lado, la D.F. de Bizkaia estima que este mecanismo (lanzaderas) de coordinación entre diferentes medios de transporte se regula sin que exista ningún tipo de habilitación legal para ello en la L.T.V.C. concretándose en la superioridad del modo de transporte ferroviario que excede de lo dispuesto en el artículo 6 de la mencionada L.T.V.C. vulnerando los principios de legalidad y jerarquía normativa al no encontrar acomodo legal en la L.T.V.C., oponerse a la distribución competecial del artículo 4.2 de la misma y ser contrario al principio de exclusividad de las concesiones del artículo 23.

La Diputación Foral de Bizkaia tambien hemos señalado recurre la Instrucción de 26 de junio de 2012 relativa al artículo 5.4 del R.T.V.C. en realción con la delimitación de la zona de influencia de los nucleos urbanos a efectos del establecimiento de servicios de transporte de viajeros por carretera complementarios al transporte ferroviario al entender que el principio de jerarquia normativa exigía una Orden del Consejero y poblicación en el B.O.P.V.

Finalmente la D.F. de Alava considera que los apartados recurridos tambien conculcan los principios de legalidad y de jerarquía normativa.

IV.2.-La Administración de la Comunidad Autónoma del Pais Vasco invoca por su parte su competencia para el desarrollo reglamentario en lo que afecta al regimen de autorización del ejercicio de la actividad de transporte interurbano según el artículo 4 de la L.T.V.C., así como que el artículo 5 del Reglamento impugnado encuentra su habilitación legal inmediata en el artículo 6 de la L.T.V.C.

De igual modo cita el artículo 252 del R.O.T.T. cuyo apartado 3 atribuye a RENFE en el marco estatal la facultad de contratar a transportistas autorizados sin necesidad de obtner autorización previa.

En cuanto a la Instrucción de 26 de junio de 2012 argumenta que no incorpora contenido normativo alguno que tenga vocación de integrarse en el ordenamiento jurídico por lo que niega su naturaleza jurídica de disposición de carácter general señalando que no es una manifestación de la potestad reglamentaria sino tan solo una directiva de actuación.

IV.3.-Ciertamente tiene razón la Administración de la Comunidad Autónoma del Pais Vasco en cuanto a su competencia en materia de desarrollo reglamentario de la actividad de transporte interurbano según el artículo 4 de la L.T.V.C.

Desde este punto de vista, el artículo 6 de la mencionada L.T.V.C. se refiere a la coordinación en los términos siguientes:

'1.- Los transportes de viajeros por carretera objeto de la presente ley se coordinarán con los servicios correspondientes a otras modalidades de transporte, de conformidad con lo que disponga la legislación aplicable al efecto.

2.- El Gobierno Vasco, dentro del ámbito de sus competencias, coordinará los transportes de viajeros por carretera a que se refiere esta ley con servicios propios de otras modalidades de transporte, así como con otros ámbitos de actuación administrativa relacionados con el transporte, en la forma en que reglamentariamente se determine.'

Pues bien dicha forma de coordinación respecto a los supuestos de complemento del transporte ferroviario es la contenida en los preceptos reglamentarios impugnados los cuales en una primera lectura tienen apoyo legal y competencial en dicho precepto de la L.T.V.C.

No podemos estimar tampoco que las caracteristicas de dichos servicios de transporte por carretera complementarios del ferroviario vayan a ser las propias de los servicios regulares de uso general pues su itinerario y regularidad, horarios y frecuencias así como sus tarifas y demás condiciones económicas vienen determinadas por el supuesto de hecho del que parte todo el precepto que no es otro que la naturaleza antecedente y/o subsiguiente del transporte sin solución de continuidad de forma que la conexión se haga de manera que el flujo de los tráficos no se interrumpa al pasar de un modo a otro de transporte.

Ello, la intermodalidad, no es ningún 'cheque en blanco' para que las empresas y operadores ferroviarios creen a su antojo servicios de transporte por carretera sino un principio basico en materia de transportes según la normativa estatal que por la A.C.A.P.V. se cita y que permite en base al mismo una excepción mas al principio de exclusividad del regimen concesional precisamente sobre la idea, atendible desde el punto de vista del interes general, de evitar la interrupción de los flujos.

En consecuencia, no estimamos vulnerado el artículo 23 de la L.T.V.C..

Por otro lado, tampoco podemos dejar de considerar que la excepción del principio de exclusividad del regimen concesional que contiene el precepto se somete al regimen de distancias general, para dichas excepciones, previsto en el articulo 19.1.2) del Reglamento.

Desde este punto de vista, además, y en referencia a la Instrucción de 26 de junio de 2012, tampoco econtramos motivo alguno para anularla cuando se limita a hacer visible, mediante la utilización de mapas, la delimitación concreta de la zona de influencia de los nucleos urbanos que cumplen las condiciones de población señaladas en el mencionado artículo 19.1.2.)

En definitiva, se trata solamente de una simple directiva o nota que visualiza geográficamente el contenido del apartado 4 del artículo 5 del R.T.V.C.

QUINTO.- LICITACIÓN POR UNIONES DE EMPRESAS.-

V.1.-Respecto a esta cuestión la Diputación Foral de Gipuzkoa pretende que se declare la nulidad de pleno Derecho del inciso final del apartado 3 del artículo 25 ('sin que sea necesaria la constitución de usan persona jurídica a la que se realizaría la adjudicación definitiva, en caso de resultar seleccionada') así como la expresión 'y/o uniones temporales de empresas' contenida en el artículo 50.1 por cuanto a su juicio se estaria abriendo por vía reglamentaria la posibilidad de contratar la gestión del servicio público con uniones temporales de empresas sin personalidad jurídica propia y diferenciada de la de sus integrantes lo que no está contemplado en la L.T.V.C. mientras que por la Diputación Foral de Bizkaia se pretende la declaración de no ser conforme a Derecho del apartado 3 del artículo 25 por ser contraria a lo previsto en los artículos 10.1 y 12.2 de la L.T.V.C.

V.2.-Por su parte, la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco se remite a la legislación de contratación del sector público cuyo Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en su artículo 59 regula dichas uniones permitiéndolas contratar con el sector público sin que sea necesaria la formalización de las mismas en escritura pública hasta que se haya efectuado la adjudicación del contrato a su favor.

V.3.-Efectivamente según el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público:

Artículo 59.Uniones de empresarios

'1. Podrán contratar con el sector público las uniones de empresarios que se constituyan temporalmente al efecto, sin que sea necesaria la formalización de las mismas en escritura pública hasta que se haya efectuado la adjudicación del contrato a su favor.

2. Los empresarios que estén interesados en formar las Uniones a las que se refiere el párrafo anterior podrán darse de alta en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado, que especificará esta circunstancia.

A efectos de la licitación, los empresarios que deseen concurrir integrados en una unión temporal deberán indicar los nombres y circunstancias de los que la constituyan y la participación de cada uno, así como que asumen el compromiso de constituirse formalmente en unión temporal en caso de resultar adjudicatarios del contrato.

3.-La duración de las uniones temporales de empresarios será coincidente con la del contrato hasta su extinción.

4.-Para los casos en que sea exigible la clasificación y concurran en la unión empresarios nacionales, extranjeros que no sean nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea y extranjeros que sean nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea, los que pertenezcan a los dos primeros grupos deberán acreditar su clasificación, y estos últimos su solvencia económica, financiera y técnica o profesional.' En definitiva, este precepto general da cobertura legal a la normativa reglamentaria sectorial impugnada pues aun cuando la L.T.V.C. no contemple dicha posibilidad y ciertamente sus artículos 10 y 12 hablan de 'personas' no por ello hemos de rehuir la interpretación sistemática que hace la A.C.A.P.V. en tanto además dichas uniones si que estan constituidas por 'personas' que deben reunir todas ellas los requisitos de solvencia y clasificación, en su caso, para concurrir agrupadas.

De igual modo se permite en la normativa comunitaria que por la A.C.A.P.V. se invoca y resulta teleológicamente coherente con su naturaleza jurídica permitir asi mismo que no se constituya definitivamente la unión si no se efectua la adjudicación pues en tal caso no tiene absolutamente ningun sentido hacerlo.

SEXTO.- SUPUESTOS DE (NO) DENEGACIÓN DE SERVICIOS DE USO ESPECIAL.

VI.1.-Por las Diputaciones Forales de los tres Territorios Históricos se impugna el artículo 52 del R.T.V.C. por estimar que vulnera lo dispuesto en el artículo 29.1 de la L.T.V.C.

De igual modo las Diputaciones Forales de Bizkaia y Alava señalan que el precepto que se recurre introduce una clara discriminación por razón de la pertenencia o no al sector público del contratante de los servicios lo que configura una limitación al principio general de libertad de empresa dentro de la economia de mercado.

VI.2.-La Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco razona que el artículo 36 de la L.J .V.C. ofrece cobertura legal al desarrollo reglamentario de los servicios de transporte de interés público..

VI.3.- Y efectivamente resulta así: primero del propio artículo 29 que, referido a lasconcesiones zonales, señala que como regla general las concesiones se otorgarán únicamente para servicios predeterminados de carácter lineal. No obstante, la Administración podrá otorgar concesiones zonales, que comprenderán todos los servicios regulares permanentes o temporales y de uso general o especial que hayan de prestarse en una determinada zona pero establece que ello será salvo los que expresamente se exceptúen.

Pero es que ademas el artículo 36. de la L.T.V.C. referido a los transportes regulares de uso especial señala que:

'1.- Los transportes regulares de viajeros de uso especial únicamente podrán prestarse cuando se cuente con la correspondiente autorización especial otorgada por la Administración.

2.- Por reglamento se regulará:

- El sistema de otorgamiento, duración y extinción de las correspondientes autorizaciones.

- Los supuestos en los que no procede autorizar el establecimiento de un servicio de uso especial por existir uno de uso general coincidente que pueda atender adecuadamente las necesidades surgidas.

- Las condiciones en las que, en su caso, debe realizarse el transporte del colectivo específico de que se trate.

3.- Los servicios a que se refiere este artículo podrán realizarse, cuando resulten insuficientes los vehículos propios, utilizando vehículos de otros transportistas que cuenten con la necesaria autorización de transporte discrecional, de conformidad con el régimen que reglamentariamente se establezca.'

Todo ello siempre y cuando las condiciones económicas y del servicio tales como horarios, frecuencias y similares del servicio regular sean verdaderamente anóloga a las del servicio de uso especial discutido.

Y en cuanto al tema de la discriminación, sin perjuicio de la falta de legitimación activa que las DD.FF. pudiesen tener para impugnar un precepto que a ellos como integrantes del sector público no les afecta, lo cierto es que los transportes de uso especial referidos en la norma: transporte escolar de menores y en su caso de universitarios y trabajadores tienen para el sector público una relevancia singular que justifica su regulación al margen de los principios generales.

Todo ello siempre y cuando, insistimos, se cumpla el supesto de hecho de la norma de que las condiciones del servicio regular sean verdaderamente análogas a las del especial publico establecido en tales supuestos ya que parece que dicha analogía respecto a tarifas, horarios, frecuencias y condiciones similares es muy dificil en la práctica.

SEPTIMO.- POSIBILIDAD DE DELEGACIÓN DE LAS POTESTADES DE INSPECCIÓN EN LOS OPERADORES.

VII.1.-Por la Diputación Foral de Bizkaia se impugna el apartado 2 del artículo 70 por considerar que no existe habilitación legal para reglamentar la posibilidad de delegar las potestades de inspección en los operadores en relación con las obligaciones de quienes utilicen sus servicios.

Teniendo en cuenta que el propio R.T.V.C en su artículo 20.2 establece la concesión como forma principal de gestión del servicio público de transporte de viajeros, la D.F.B. no considera ajustado a la L.T.V.C. el permitir que el personal habilitado de los operadores de transporte pueda redactar un acta en la que se reflejen los hechos acaecidos durante la utilización del servicio y que pudieran ser constitutivos de ilícito administrativo.

En definitiva, sostiene que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50 de la L.T.V.C., las funciones de inspección deben ser ejercidos por los órganos administrativos competentes no siendo factible la delegación en los operadores de transporte al carecer estos de la condición de funcionarios y, por tanto, no poder ser considerados autoridad pública con los efectos que ello conlleva.

VII.2.-Por su parte, la Administración de la Comunidad Autónoma del Pais Vasco pone de manifiesto que las potestades de inspección en el ámbito del transporte público de viajeros vienen instituidas con carácter general en los articulos 50 y 51 de la L.T.V.C. que asignan a puestos de funcionarios públicos las labores de inspección siguiendo los criterios generales de la Ley 6/1989, de 6 de junio , asi como que la D.F.B. se equivoca al deducir fuerza probatoria de las actas redactadas por los operadores de transporte.

VII.3.-Ciertamente el termino 'acta' del apartado 2 del artículo 70 del R.T.V.C. impugnado puede dar lugar a confusión pues en realidad no es otra cosa que una simple denuncia de los efectos de la iniciación de oficio por el órgano competente del procedimiento administrativo sancionador; sin embargo, es mas cierto que el precepto cuestionado no confiere ni siquiera implicitamente fuerza probatoria a dichas 'actas'; ni hace que el personal de los operadores de transporte 'ascienda' a la categoria de funcionario ni menos aun sean considerados agentes de ninguna autoridad pública.

En tales condiciones, interpretando sistematicamente dicha norma en relación con la Ley de la Potestad Sancionadora de las Administraciones Públicas del Pais Vasco a la que la propia L.T.V.C. remite, no consideramos suficientes dichas dudas para estimar que el apartado 2 del artìculo 70 del R.T.V.C. no sea conforme a Derecho pues reiteramos el 'acta' que menciona no tiene fuerza probatoria alguna dentro de aquel procedimiento sancionador limitándose a ser una denuncia iniciadora del mismo.

OCTAVO.- APLICACIÓN DE LA DISPOSICIÓN RECURRIDA A LOS EXPEDIENTES YA INICIADOS.

VIII.1.-Finalmente las Diputaciones Forales de Bizkaia y Alava recurren la Disposición Transitoria 2ª al considerar que vulnera el principio de seguridad jurídica al hacer imprevisible para las Diputaciones Forales en su calidad de administraciones competentes para la creación, otorgamiento, unificación, modificación, supresión y rescate de las concesiones, las consecuencias que pueden derivarse de la tramitación de los expedientes en curso.

VIII.2.-Por su parte, la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco plantea que ambas demandantes hacen un reproche de tipo general con ausencia patente de un mínimo contenido argumentativo haciendo unicamente alusión normal a la conculcación del principio de seguridad jurídica.

VIII.3.-Y efectivamente esta Sala también considera que las hipotesis, dudas y dificultades que las DD.FF. recurrentes plantean no son motivo suficiente para anular la D.T.2ª impugnada cuando ciertamente todo cambio normativo genera dichas conjeturas.

NOVENO.- DETERMINACIÓN DEL 'FALLO'

En consecuencia de todo ello y de acuerdo con lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 68 de la L.J.C.A . procede estimar parcialmente el presente recurso en los términos del 'Fallo' de esta sentencia.

DÉCIMO.- COSTAS.-

Sin perjuicio de las incidentales ya impuestas, en su caso, en las correspondientes resoluciones y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 68.2 y 139.1 de la L.J.C.A , este tribunal considera que no procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas.

Fallo

I.- ESTIMAMOS PARCIALMENTE EL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 591/2012 Y LOS ACUMULADOS 592/12 Y 844/12 Y, EN CONSECUENCIA, DECLARAMOS LA NO CONFORMIDAD CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y ANULAMOS, POR TANTO, LA LETRA F) DEL ARTÍCULO 2 DEL REGLAMENTO DE TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA APROBADO POR DECRETO 51/2012, DE 3 DE ABRIL POR EL MOTIVO ACOGIDO EN EL 'FUNDAMENTO DE DERECHO' II DE LA PRESENTE SENTENCIA; ASÍ COMO DESESTIMAMOS LAS DEMAS PRETENSIONES EJERCIDAS POR LAS PARTES DEMANDANTES CONTRA DICHO REGLAMENTO AL AJUSTARSE A DERECHO LOS ARTICULOS Y DISPOSICIONES RECURRIDAS;

II.- DESESTIMAMOS EL RECURSO ACUMULADO 793/12 INTERPUESTO POR DIPUTACION FORAL DE BIZKAIA CONTRA INSTRUCCION DE 26-6-12 DEL DEPARTAMENTO DE VIVIENDA, OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES RELATIVA AL ARTICULO 5.4 DEL DECRETO 51/12 DE 3 DE ABRIL POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA EN RELACION CON LA DELIMITACION DE LA ZONA DE INFLUENCIA DE LOS NUCLEOS URBANOS A EFECTOS DEL ESTABLECIMIENTO DE SERVICIO DE TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA COMPLEMENTARIOS AL TRANSPORTE FERROVIARIO .

III.- NO HACEMOS ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO SOBRE LAS COSTAS PROCESALES;

NOTIFÍQUESE ESTA RESOLUCIÓN A LAS PARTES, ADVIRTIÉNDOLES QUE CONTRA LA MISMA CABE INTERPONER RECURSO DE CASACIÓN ANTE LA SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO, EL CUAL, EN SU CASO, SE PREPARARÁ ANTE ESTA SALA EN EL PLAZO DE DIEZ DÍAS, CONTADOS DESDE EL SIGUIENTE AL DE LA NOTIFICACIÓN DE ESTA RESOLUCIÓN, MEDIANTE ESCRITO EN EL QUE DEBERÁ MANIFESTARSE LA INTENCIÓN DE INTERPONER EL RECURSO, CON SUCINTA EXPOSICIÓN DE LA CONCURRENCIA DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS Y PREVIA CONSIGNACIÓN EN LA CUENTA DE DEPÓSITOS Y CONSIGNACIONES DE ESTE ÓRGANO JURISDICCIONAL EN EL BANCO DE SANTANDER, CON Nº 4697 0000 93 59112, DE UN DEPÓSITO DE 50 EUROS, DEBIENDO INDICAR EN EL CAMPO CONCEPTO DEL DOCUMENTO RESGUARDO DE INGRESO QUE SE TRATA DE UN 'RECURSO'.

QUIEN DISFRUTE DEL BENEFICIO DE JUSTICIA GRATUITA, EL MINISTERIO FISCAL, EL ESTADO, LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS, LAS ENTIDADES LOCALES Y LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS DEPENDIENTES DE TODOS ELLOS ESTÁN EXENTOS DE CONSTITUIR EL DEPÓSITO ( DA 15ª LOPJ ).

ASÍ POR ESTA NUESTRA SENTENCIA DE LA QUE SE LLEVARÁ TESTIMONIO A LOS AUTOS, LO PRONUNCIAMOS, MANDAMOS Y FIRMAMOS.

'Firmo por el Iltmo. Sr. D. FERNANDO GOIZUETA RUIZ quien votó en Sala y no pudo firmar por enfermedad'.

PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Tribunal, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el/la Secretario doy fe.