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10/12/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 196/2020, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Salamanca, Sección 2, Rec 154/2019 de 21 de Octubre de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 21 de Octubre de 2020
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Salamanca
Ponente: SANCHEZ PRIETO, MARTA
Nº de sentencia: 196/2020
Núm. Cendoj: 37274450022020100092
Núm. Ecli: ES:JCA:2020:2058
Núm. Roj: SJCA 2058:2020
Encabezamiento
Modelo: N11600
PLAZA DE COLON 8
De D/Dª : Estela, Braulio
Procurador D./Dª : MARIA ELENA JOSEFA JIMENEZ RIDRUEJO AYUSO, ANGEL MARTIN SANTIAGO
En SALAMANCA, a veintiuno de octubre de dos mil veinte.
Vistos por Dª Marta Sánchez Prieto, Magistrado-juez del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Salamanca los autos que constituyen el recurso contencioso-administrativo registrado con el
Consta como demandante
Antecedentes
Tras alegar los hechos e invocar los fundamentos de derecho que estimó de aplicación, termina solicitando que se dicte sentencia de conformidad con el suplico de la demanda.
Fundamentos
La Administración demandada se opone a la estimación de la demanda planteando como cuestión previa la falta de legitimación del demandante, ya que habiendo participado el recurrente como candidato en las convocatorias sobre las que pide nulidad (Decreto 44/19 y 45/19) y no habiendo impugnado las bases de la convocatoria éstas devienen firmes e inatacables.
Sobre la nulidad o anulabilidad de los Decretos 44/19 y 45/19 al no justificar los motivos para que los puestos convocados sean cubiertos por el sistema de libre designación, alega que se ha procedido de conformidad con lo establecido en el Art. 52 del RD 364/1995 que aprueba el Reglamento de ingreso, provisión y promoción profesional de los funcionarios de la Administración General del Estado y el Art. 48 de la Ley 7/2005 de 24 de mayo, de la función pública de Castilla y León.
Sostiene la demandada que en las convocatorias constan los informes preceptivos emitidos por el Diputado Delegado en los que se definen los criterios objetivos y de interés general que se consideran preferentes en la valoración de los participantes; estando motivadas las razones que justifican la convocatoria, definidas las funciones y los criterios de valoración.
Por otro lado, opone la demandada que el recurrente se limita a invocar genéricamente la falta de motivación de los puestos y sólo en dos de ellos realiza alguna apreciación concreta.
Sobre la impugnación indirecta de la RPT 2018/2019, entiende la demandada que se trata de un acto administrativo y no de una disposición general.
En cuanto a la impugnación indirecta de actos firmes y la alegación del demandante de vulneración del Art. 23.2 (acceso en igualdad de condiciones), señala la demandada que el recurrente ha participado en las convocatorias presentando su candidatura, no impugnando las bases y existiendo informes previos sobre los candidatos que concurren, habiéndose valorado los criterios objetivos y de interés general en cada participante, por lo que no puede considerarse que el recurrente no haya participado en condiciones de igualdad.
Los demás codemandados se opusieron en similares términos a la estimación de la demanda, alegando la aceptación de las Bases de la convocatoria. Considera que tanto las características como la forma de provisión de los puestos de trabajo fueron definidas de forma totalmente motivada y justificada.
Consideran que el recurrente carece de legitimación activa debiendo haber justificado y fundamentado la misma respecto de cada uno de los puestos de trabajo referidos en las convocatorias.
Se opone también la inadmisibilidad del recurso por razón del plazo, ya que no debe ser tenido en cuenta el hecho de que se publicara -con posterioridad a la publicación del acto- una corrección de errores.
Se alega igualmente que no es admisible la impugnación indirecta de las RPT, negando que la falta de publicación de las convocatorias en el BOE sea constitutiva de vicio invalidante.
Se afirma que habiéndose publicado el acto impugnado en fecha 28 de enero, el plazo de interposición del recurso terminaría el 28 de marzo y habiéndose interpuesto el recurso el 7 de abril procede su declarar su inadmisibilidad por haber sobrepasado el plazo indicado.
Ya se ha de anticipar que esta pretensión no puede prosperar, puesto que con independencia del contenido de la rectificación de fecha 7 de febrero de las Resoluciones de 44/210y 45/2019, de 18 de enero; al ser rectificadas en su contenido las susodichas resoluciones, dicha rectificación viene a integrar las mismas y ello implica una variación o complemento que necesariamente conlleva que el plazo de impugnación comience en dicho momento y no antes.
Por lo que se refiere a la primera de las alegaciones del escrito de demanda, el recurrente plantea la nulidad o anulabilidad de los Decretos de Presidencia 44/19 y 45/19, de 18 de enero por no justificar los motivos determinantes para que los puestos convocados deban ser cubiertos a través del sistema de libre designación.
Con carácter previo se ha de señalar que el demandante ha participado en el proceso selectivo, no consta que haya impugnado las Bases de la Convocatoria, por lo que de conformidad con la reiterada Jurisprudencia existente en la materia, las bases de la convocatoria constituyen 'la verdadera Ley' del concurso u oposición (por todas: SSTS de 3 de julio de 1984 , 22 de mayo de 1986 y 12 de junio de 1991) y por ende devienen en firmes e intacables salvo los supuestos en los que sea posible la impugnación indirecta, cuando a través de un acto de aplicación de las mismas se produce una vulneración de un derecho fundamental recogido en la Constitución, dando como resultado un vicio de nulidad radical y absoluta del artículo 62-1 a) de la ley 30/1992 porque lesiona derechos susceptibles de amparo constitucional como son el artículo 14 y artículo 23-2 de la CE que proclaman el principio de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública ( STS 25/04/12).
Sentando lo anterior y siguiendo -por razones de pura sistemática- el orden establecido en el escrito de demanda, el recurrente sostiene que la Administración demandada ha omitido el deber de justificar los motivos para determinar qué puestos deben ser cubiertos mediante el sistema de libre designación.
Resulta de aplicación al caso lo dispuesto en los artículos 51 y 52 del RD 364/1995 de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado, que establecen:
Artículo 51. 'Procedimiento de libre designación.
1. La facultad de proveer los puestos de libre designación corresponde a los Ministros de los Departamentos de los que dependan y a los Secretarios de Estado en el ámbito de sus competencias.
2. Sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector general, Delegados y Directores territoriales, provinciales o Comisionados de los Departamentos ministeriales, de sus Organismos autónomos y de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, Secretarías de Altos Cargos de la Administración y aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo'.
Artículo 52. 'Convocatoria.
La designación se realizará previa convocatoria pública, en la que, además de la descripción del puesto y requisitos para su desempeño contenidos en la relación de puestos de trabajo, podrán recogerse las especificaciones derivadas de la naturaleza de las funciones encomendadas al mismo'.
Se estará también a lo establecido en el artículo 48 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo de la Función Pública de Castilla y León que dispone: '1. Los puestos de trabajo serán desempeñados por el personal que reúna las condiciones y requisitos que se determinen en las Relaciones de Puestos de Trabajo. 2. Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán por los siguientes procedimientos: a) Concurso. Constituye el procedimiento normal de provisión basado en la valoración de los méritos que se determinen para el desempeño de los puestos de trabajo ofertados en cada convocatoria. En todo caso, el concurso valorará el grado personal y la antigüedad de los participantes. Así mismo podrán ser objeto de valoración, entre otros, aquellos méritos adecuados a las características o funciones de cada puesto contenidas en las relaciones de puestos de trabajo y el tiempo de permanencia en el último destino definitivo. b) Libre designación. Constituye el sistema excepcional de provisión de puestos de trabajo, mediante el cual podrán proveerse los puestos iguales o superiores a Jefes de Servicio y los de Secretarías de Altos Cargos, así como aquellos otros que, por la importancia especial de su carácter directivo o la índole de su responsabilidad, y en atención a la naturaleza de las funciones, se determinen en las relaciones de puestos de trabajo'.
Sentando lo anterior, examinado el expediente administrativo se observa que la denunciada falta de motivación no es tal. Así, consta motivación y descripción suficiente de cada puesto convocado, la necesidad de su cobertura, las funciones y la adjudicación definitiva atendiendo a criterios de mérito y capacidad. Por lo que tampoco puede prosperar la pretendida nulidad absoluta de las convocatorias por lesión del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y empleos públicos.
Ello es así, además de por ser adecuado el procedimiento seguido y aplicado por la Administración por haberse guiado por los ya citados criterios de mérito y capacidad de conformidad con las Bases de la Convocatoria
Significándose, que tanto las características de los puestos como la forma de provisión se corresponden con la correspondiente RPT que el demandante impugna ahora de forma indirecta.
En cuanto a la impugnación indirecta de las RPT, que también ha de ser rechazada, señalar que no son disposiciones generales sino actos ordenados mediante los cuales la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal en ella integrado.
En estos términos viene a pronunciarte la STS Sala Tercera de 5 de febrero de 2014, recurso núm. 2986/12 cuando señala: 'Sobre esa base, y en la alternativa conceptual de la caracterización como acto administrativo o como norma, entendemos que lo procedente es la caracterización como acto, y no como norma o disposición general. Tal caracterización como acto, según se ha expuesto antes, es por lo demás la que ha venido proclamándose en la jurisprudencia (por todas reiteramos la cita de las sentencias de 19 de junio de 2006 y la de 4 de julio de 2012 y 10 de julio de 2013 ), aunque lo fuera en referencia al plano sustantivo, al diferenciarlo del procesal.
En la referida Sentencia de 19 de Junio de 2006 (F.D. 3º) ya se afirmaba respecto de las RRPPT la falta 'de la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias'. En esa misma línea argumental de falta 'de la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias se insiste' se insiste en la Sentencia de 4 de julio de 2006 -Recurso de casación 3422/2001 , F.D. 2º-; y en las de 4 de Julio de 2012 -Recurso de casación 1984/2010 , F.D. 5º-; de 10 de julio de 2013 -Recurso de casación nº 2598/2012 , F.D. 4º-, en las que se expone la problemática línea evolutiva de la jurisprudencia.
Es criterio asentado en la doctrina y en la jurisprudencia, para la distinción entre el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto.
Sobre esa base conceptual, y en línea con la doctrina de las sentencias que se acaban de citar, entendemos que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella.
Tal es el sentido que se deriva de lo dispuesto en el Art. 15 de la Ley 30/1984, en cuanto 'instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal'. (Nos referimos al art. 15 de la Ley 30/1984 para contraernos a la normativa vigente en el momento de la RPT sobre la que se debate en el actual proceso, si bien las mismas consideraciones son referibles, y con mayor razón, al art. 74 Ley 7/2007).
No puede encontrarse en dicho precepto legal una especie de habilitación a la RPT para que, como norma, ordene los contenidos del estatuto del funcionario que preste sus servicios en los distintos puestos de la estructura administrativa, sino que el acto de ordenación en que la RPT consiste cierra el efecto de la ordenación y no deja lugar a sucesivas y ulteriores aplicaciones.
Es cierto que la RPT junto con el significado de autoorganización de su estructura, produce significativos efectos en el estatuto de los funcionarios que sirven los distintos puestos, de ahí la posible calificación de los problemas a que da lugar en esa incidencia como cuestiones de personal, según viene apreciándose por constante jurisprudencia. Pero tal incidencia no es razón suficiente para entender que sea la propia de una norma jurídica de regulación del estatuto funcionarial.
Tal estatuto viene integrado por la Ley y por sus distintos Reglamentos de desarrollo, y lo único que hace la RPT al ordenar los distintos puestos, es singularizar dicho estatuto genérico en relación con cada puesto, al establecer para él las exigencias que deben observarse para su cobertura y los deberes y derechos de los genéricamente fijados por las normas reguladores del estatuto de los funcionarios, que corresponden a los funcionarios que sirven el puesto. Pero tales exigencias, deberes y derechos no los regula la RPT, sino que vienen regulados en normas jurídicas externas a ella (categoría profesional, nivel de complemento de destino, complemento específico, en su caso, etc...), siendo la configuración del puesto de trabajo definido en la RPT simplemente la singularización del supuesto de hecho de aplicación de dichas normas externas.
En tal sentido la función jurídica de la RPT no es la de ser norma de ordenación general y abstracta de situaciones futuras, sino la de ser un acto-condición, mediante el que, al establecer de modo presente y definitivo el perfil de cada puesto, este opera como condición y como supuesto de hecho de la aplicación al funcionario que en cada momento lo sirve de la norma rectora de los diversos aspectos del estatuto funcionarial.
A semejanza de como el nombramiento del funcionario opera como acto condición para la aplicación del ordenamiento funcionarial, unilateralmente establecido por el Estado, el hecho de la autoorganización por parte de la Administración de sus distintos puestos de trabajo opera como acto-condición para la aplicación en cada puesto de los distintos aspectos del estatuto funcionarial singularizados en la configuración del puesto.
Pero ese efecto de acto condición o de singularización en el puesto de particulares concernientes al estatuto del que lo sirve, no puede interpretarse en el sentido de que la RPT sea una norma rectora del estatuto funcionarial, que innove o complemente el ordenamiento jurídico, rigiendo de por sí los diferentes contenidos del estatuto funcionarial concernidos en cada puesto de trabajo.
Aunque no se nos oculta que puede ser sutil la línea de separación entre la concepción de la RPT como acto condición de la aplicación en cada puesto de los diversos aspectos del estatuto funcionarial concernidos en él y regidos por normas ajenas a la RPT; y la condición de la RPT como norma directamente rectora de los referidos aspectos del estatuto funcionarial en juego en cada puesto, entendemos que tal concepción solventa en mejor medida las dificultades que suscita la caracterización de las RRPPT entre las categorías jurídicas, que las que se derivan de la concepción como disposición general, a las que nos hemos referido con anterioridad.
El hecho de que la RPT en cuanto acto pueda incidir en situaciones futuras, no es por lo demás algo insólito en el ámbito propio de la eficacia de los actos jurídicos.
Cada acto opera de por sí un cambio en el ámbito de las realidades en que se produce, y sus efectos son susceptibles de subsistir en el tiempo, acotando un ámbito de la realidad circundante, y en ella cada acto puede operar como presupuesto fáctico o jurídico de otros ulteriores, sin que por tal efecto pueda pensarse que dicho acto asuma un contenido normativo o una vocación normativa (expresiones usadas en la jurisprudencia que estamos reconsiderando) respecto a las situaciones jurídicas sobre las que tenga influencia. Pues bien, puede entenderse que tal modo de concatenación jurídica es la que se da cabalmente entre los efectos de la RPT, en cuanto acto de la Administración de autoorganización de su personal, y la incidencia de la misma en determinados contenidos de estatuto funcionarial, por el hecho de situarse los funcionarios que sirven cada puesto en el supuesto de hecho de la aplicación de las normas externas y distintas a la RPT, que rigen la situación estatutaria del funcionario.
Sobre la base de la concepción de la RPT como acto administrativo, será ya esa caracterización jurídica la que determinará la aplicación de la normativa administrativa rectora de los actos administrativos, y la singular del acto de que se trata, la que debe aplicarse en cuanto a la dinámica de su producción, validez y eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación, en vía administrativa y ulterior procesal, etc., y no la que corresponde a la dinámica de las disposiciones generales, a cuyas dificultades ante hicimos referencia.
Hemos así de conducir,
Descendiendo de la categorización de la naturaleza de la RPT como acto administrativo que acabamos de afirmar, con las consecuencias que de tal caracterización se derivan en el caso actual de dicha caracterización, en orden a la apertura o no del recurso de casación, la conclusión no puede ser otra que la del cierre de dicho recurso'.
De modo y manera que de conformidad con la Jurisprudencia precedentemente citada, no cabe admitir el recurso indirecto planteado frente a las RPT de los años 2018/2019.
En cuanto a este extremo, señalar que el objeto del recurso queda circunscrito al contenido de las resoluciones impugnadas, por lo que no formando parte de la convocatoria los puestos indicados ningún pronunciamiento ha de realizarse sobre los mismos ni sobre su cobertura por exceder del objeto de la litis.
Denuncia incongruencia de los Decretos con los actos propios de la Diputación de Salamanca, ya que entiende es un contrasentido que se manifieste por un lado que la actual RPT es ancrónica por lo que se procede a la contratación de una consultora que elabore una RPT y por otro se convoque la cobertura de los puestos de mayor nivel y complemento específico antes de la entrega de los trabajos de consultora y se dejen 93 puestos que están ocupados en comisión de servicios.
La doctrina de los actos propios de la Administración se traduce en que la Administración no puede alzarse contra sus anteriores criterios o decisiones, expresados en actos anteriores, pues queda vinculada por tales actos. Este principio, obvio es señalarlo, emparenta con los de confianza legítima, buena fe y cosa juzgada administrativa.
Ello implicaría que la Administración con un actuar precedente haya creado confianza en una determinada situación aparente y la induce por ello a obrar en un determinado sentido, sobre la base en la que ha confiado, lo que no puede apreciarse en este caso por el hecho de convocar la cobertura de los puestos de mayor nivel y complemento específico antes de la entrega de los trabajos de consultora.
Por lo que se refiere al régimen de publicidad, considera el demandante que al haberse limitado a la publicación en el BOP y no en el BOE limita la posibilidad de acceder a la información a quienes pudieran estar interesados.
Primeramente ha de destacarse, por un lado, que el demandante no puede accionar por quienes no han tomado parte en la convocatoria y, por otro, que el supuesto vicio que se denuncia no es tal por establecerse expresamente en las Bases -no impugnadas- que el anuncio de la convocatoria, sus bases y resolución serán publicadas en el BOP.
Por otro lado, ninguna indefensión se le ha ocasionado al recurrente que ha podido tomar parte en la convocatoria aspirando a diversas plazas de las ofertadas.
Finalmente, y respecto a la omisión de la necesidad de reciprocidad para los puestos abiertos a otras administraciones públicas, precisar que no todos los puestos convocados son susceptibles de ser ofertados a funcionarios de otras Administraciones y, por otro lado, siendo el demandante funcionario de la Excma. Diputación Provincial de Salamanca ninguna indefensión le ocasiona esta supuesta omisión, reiterando que -como en el anterior párrafo se ha indicado- carece de legitimación para accionar por funcionarios de otras administraciones.
Por todo cuanto antecede, el presente recurso ha de ser íntegramente desestimado.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Todo ello con imposición de las costas procesales a la parte actora limitadas a 600 euros.
Notifíquese a las partes.
MODO DE IMPUGNAR ESTA RESOLUCIÓN: mediante RECURSO DE APELACIÓN EN AMBOS EFECTOS, por escrito presentado en este Juzgado en el plazo de QUINCE DÍAS, contados desde el siguiente al de su notificación ( artículo 81.1 de la LJCA) previa constitución del depósito de 50 euros en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este Juzgado, BANCO DE SANTANDER Nº. 3238-0000-94-0154-19 conforme a la Disposición Adicional 15 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, introducida por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo que la parte esté exenta de tal consignación.
Así, por esta mi Sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.