Encabezamiento
T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00197/2021
Recurso Contencioso-Administrativo nº 39/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DE CASTILLA-LA MANCHA.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sección Primera.
Presidenta:
Iltma. Sra. Dª Eulalia Martínez López.
Magistrados:
Iltmo. Sr. Dº Constantino Merino González
Iltmo. Sr. Dº Guillermo B. Palenciano Osa
Iltma. Sra. Dª Inmaculada Donate Valera
Iltma. Sra. Dª. Purificación López Toledo
SENTENCIA Nº 197
En Albacete, a 20 de septiembre de 2021.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo el número 39/2019 del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia de la mercantil 3DMOCIÓN, representada por la Procuradora Dª Ana Isabel Naranjo Torres y dirigida por el Letrado D. Gaspar García Pozo, siendo parte demandada la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, EMPRESAS Y EMPLEO, representada y dirigida por sus Servicios Jurídicos, en materia de subvenciones. Siendo ponente en la Ilma. Sra. Dª Inmaculada Donate Valera.
Antecedentes
PRIMERO. - Por la representación procesal de la mercantil 3DMOCIÓN se presentó recurso contencioso-administrativo contra la resolución que se identifica en el Fundamento de Derecho Primero.
SEGUNDO.- Una vez admitido a trámite el recurso y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte actora para que formalizara la demanda, donde tras exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes terminó suplicando que se dicte sentencia que declare:
'Primero.- Se declare la nulidad de la Resolución de 8 de noviembre de 2018, de la Dirección Provincial de Economía, Empresas y Empleo de Toledo, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida a esta parte para el desarrollo de la acción formativa 'CONFECCIÓN Y PUBLICACIÓN DE PÁGINAS WEB, EXPTE. FPTD/2015/045/181 CCC' en un importe de 21.842,50 euros de principal más 1.083,90 euros de intereses, estimando las pretensiones relativas a la ausencia de previsión expresa de las exigencias planteadas respecto a los contratos de trabajo presentados, en quiebra del principio de seguridad.
Segundo.- Subsidiariamente a lo anterior, se declare la desproporcionalidad de la medida de reintegro pretendida, disponiendo la elaboración de una nueva liquidación que considere dicha proporcionalidad en el reintegro pretendido en atención a la ausencia de culpabilidad imputable a esta parte en las circunstancias producidas con los participantes incidentados.
Tercero.- Subsidiaria y complementariamente, se declare la incorrección de los intereses exigidos, debiendo considerarse para su cálculo, en su caso, la fecha correspondiente a la notificación de la resolución ahora recurrida'.
TERCERO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestará en el plazo de veinte días, lo que realizó en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, suplicando que se desestime la demanda y se declare ajustada a derecho la resolución recurrida.
CUARTO.- Recibido el procedimiento a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló día y hora para votación y fallo, en el que tuvo lugar, quedando los autos vistos para dictar la correspondiente sentencia.
Fundamentos
PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso la Resolución de 8 de noviembre de 2018 de la Dirección Provincial de Economía, Empresas y Empleo de Toledo, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida para el desarrollo de la acción formativa 'Confección y publicación de páginas web', expediente FPTD/2015/045/181 CCC. Todo ello en cuantía de 22.926,40 €, de los que 21.842,50 € corresponden a la subvención a reintegrar y 1083,90 € a intereses de demora.
La resolución de reintegro motivó así la decisión que pronunciaba:
'SEGUNDO.- CAUSAS DE REINTEGRO Y PRECEPTOS INCUMPLIDOS DE LA CONVOCATORIA DE SUBVENCIÓN.
De acuerdo con lo notificado en el Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de Subvenciones:
Concedida la subvención anteriormente reseñada, y justificado el gasto total de la misma, se abonaron en las fechas indicadas los importes de 13.500,08 euros y 23.939,92 euros. Al tratarse de acción formativa con compromiso de contratación, transcurridos seis meses desde el fin del plazo de justificación, se comprueba que no se ha cumplido el compromiso mencionado adquirido.
Así pues, la subvención aprobada no ha quedado debidamente justificada en lo que al compromiso de contratación se refiere, irregularidad que provoca una causa de reintegro contemplada en el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , de 21.842,50 euros, importe a reintegrar, más los intereses de demora desde el momento de pago de la subvención hasta la fecha de la resolución.
CUARTO.- CAUSAS DE REINTEGRO Y PRECEPTOS INCUMPLIDOS DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES.
La causa mencionada en el apartado anterior es uno de los supuestos de reintegro contemplado en el art 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en concreto:
ART. 37 l .C ) INCUMPUMIENTO DE LA OBUGACIÓN DE JUSTIFICACIÓN O LA JUSTIFICACIÓN INSUFICIENTE, EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 30 DE ESTA LEY, Y EN SU CASO , EN LAS NORMAS REGULADORAS DE LA SUBVENCIÓN.
QUINTO.- VALORACIÓN DE LAS ALEGACIONES.
El curso es de CONFECCIÓN Y PUBLICACIÓN DE PAGINAS WEB, el contrato de Ignacio es de ayudante de cocina, el de Íñigo de mozo de almacén, y el de Julián de instalador. Según el art. 18. 3 de la Orden de 15/11/2012, los contratos de trabajo que se celebren como consecuencia del compromiso de contratación serán conformes a la normativa laboral vigente y el convenio del sector de aplicación, extremo incumplido en los casos señalados.
Respecto a Salome, no ha respetado el compromiso de aceptación adquirido según lo previsto en el Artículo 31 de la Orden mencionada, en su apartado 8, en el que indica que las personas que participen en cursos con compromiso de contratación serán informadas, al inicio de la acción formativa, de las condiciones de la contratación y deberán firmar un compromiso de aceptación'.
SEGUNDO.- La parte actora sostiene su pretensión estimatoria de la demanda invocando, en síntesis:
1.- La resolución de la subvención no señala de forma objetiva, automática y legal la exigencia relativa a que los contratos se deben realizar en profesiones relacionadas con el contenido de la acción formativa, exigiéndose únicamente que se realicen en base a la normativa laboral vigente y el convenio colectivo de aplicación. Por tanto, en base al principio de legalidad, entiende que deben considerarse válidos los contratos aportados al no determinar la Administración qué artículo o norma concreta determina la exigencia apelada y base legal del incumplimiento. De acuerdo con la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears que cita en la demanda, sostiene que las deficiencias y la falta de claridad en los términos de la convocatoria suponen una quiebra en el principio de confianza legítima de los beneficiarios de la subvención, que han realizado la actividad formativa al amparo de la interpretación que sostenía la Administración en la fecha en que se convocaron e impartieron los cursos.
Subsidiariamente a lo anterior, alega que no resulta equitativo para la recurrente sufrir el menoscabo económico que supone el reintegro en cuanto dicho reintegro se basa en causas que no guardan relación con su correcto actuar, sino que derivan de la voluntad de los propios participantes, o de su deseo no de efectuar actividad laboral alguna.
La demandante, en calidad de beneficiaria de la subvención, efectuó todas y cada de las actuaciones a las que se comprometió, y en todo caso, aquellas obligaciones cuyo cumplimiento depende de su propia actuación, realizando las inversiones económicas correspondientes, formando a los participantes y desarrollando en términos generales sus actuaciones sin reparo alguno ni de los participantes ni de la Administración, lo que supone que ha empleado efectivamente los costes económicos justificados (F. 484).
Posteriormente a realización de aquellas actuaciones, la recurrente constata, sin posibilidad de intervenir en modo alguno, que los tres participantes inicialmente señalados prefieren voluntaria y profesionalmente aceptar los puestos de trabajo cuyos contratos son aportados, mientras que la cuarta participante ni siquiera desea ejercer actividad laboral alguna.
Estas circunstancias tienen como reflejo la exigencia de un reintegro económico cuya cantidad podría ser equiparada con un incumplimiento total de las obligaciones imputables a esta entidad, o incluso como si de un procedimiento sancionador por la comisión de una infracción dolosa se tratara, convirtiendo tal pretensión, siempre a juicio de esta parte, en una suerte de sanción que, en todo caso, carece de proporción adecuada a las circunstancias del caso concreto, debiendo considerarse que la normativa que se pretende aplicar es redactada por el legislador para prevenir o sancionar incumplimientos reales, es decir, derivados del dolo o la imprudencia de los beneficiarios de la subvención, y no como en este caso, incidentes acaecidos sin la concurrencia de ningún acto, culpable o no culpable, de la entidad beneficiaria.
2.- Sentado lo anterior, considera que el reintegro, en los términos propuestos, no solo debe ser calificado de injusto, sino en todo caso de desproporcionado, teniendo en este contexto un carácter más punitivo o penalizador que el que le corresponde a una medida de ajuste económico propia de este tipo de expedientes, citando a este respecto jurisprudencia que avalaría la tesis que sostiene en la demanda, y concluyendo que el Tribunal Supremo, en sentencia de 6 de junio de 2007 , considera que en casos tan singulares como el de autos, es aplicable el criterio de proporcionalidad, con apelación adicional a la equidad que venga a sancionar las conductas que sean acreedoras de tal sanción, pero no aquellas en las que no se puedan concluir actuación dolosa o negligente alguna, como es el caso.
3.- Cálculo de intereses. Subsidiariamente, alega un incorrecto cálculo de los intereses reclamados, puesto que y como se determina en el apartado segundo de los Fundamentos de Derecho de la Resolución, los mismos se estarían calculando desde el pago efectivo de la subvención, y no desde la comunicación de la obligación de reintegro, tal y como ha hecho ver la reciente sentencia 679/2017, de la Sección 8ª de este Tribunal Superior de Justicia de fecha 21 de diciembre de 2017.
De esta forma, en contra de lo planteado por dicha resolución al considerar el momento del pago como fecha de inicio del cómputo, debe considerarse la de notificación de la resolución ahora recurrida, conforme al planteamiento jurisprudencial señalado.
TERCERO.- El Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se opone a la estimación del recurso, alegando, en síntesis, que el Artículo 18.3 de la Orden 15/11/2012, a la cual se remitía la Resolución de convocatoria (Resolución de 27 de octubre de 2017 DOCM nº 213, de 30 de octubre), así como la resolución de concesión (Resolución de 30 de diciembre de 2015 del Director Provincial de la Consejería de Empleo y Economía de Toledo), venía a señalar que: ' Los contratos de trabajo que se celebren como consecuencia del compromiso serán preferentemente de jornada completa y carácter indefinido o, en otro caso, de una duración no inferior a 6 meses y serán conformes a la normativa laboral vigente y el convenio del sector de aplicación en el momento de su realización, debiendo presentarse a la Administración junto con la justificación de la subvención'.
Las condiciones establecidas en la norma, Orden de 15 de noviembre de 2015, de la Consejería de Empleo y Economía por la que regula el desarrollo de la formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, fueron aceptadas expresamente por la hoy actora mediante la firma de documento que obra al folio 6 del expediente administrativo. Sin embargo transcurridos seis meses del plazo de justificación se comprobó que la mercantil actora no había cumplido el compromiso mencionado. Tal y como consta en el expediente administrativo (hecho no negado de contrario, sino más bien admitido por la mercantil actora en la demanda) el compromiso de inserción laboral de las personas participantes en la actividad formativa 'CONFECCIÓN Y DISEÑO DE PÁGINAS WEB' no fue llevado a efecto por la actora, en la medida que al menos 4 de dichas personas no fueron contratadas en puestos de trabajo correspondientes a sectores productivos y ámbito profesional correspondiente a la confección y publicación de páginas web. Efectivamente una vez iniciado el expediente de reintegro mediante resolución de la Dirección General de Trabajo, Formación y Seguridad Laboral, de 22 de octubre de 2018 (folios 495 y 496), la hoy actora admitió sin ambages, en su escrito de alegaciones (folios 501 y 502 del expediente) que la contratación de D. Ignacio fue como ayudante de cocina; la de D. Íñigo como mozo de almacén; la de D. Julián como instalador. En el caso de D.ª Salome, se admite de contrario, ni siquiera fue contratada incumpliéndose con ello el compromiso adquirido conforme al artículo 31.8 de la Orden de 15 de noviembre de 2015: 'Las personas que participen en cursos con compromiso de contratación serán informados, al inicio de la acción formativa, de las condiciones de la contratación y deberán firmar un compromiso de aceptación'.
A la vista de lo expuesto, resulta evidente que concurre la causa de reintegro prevista por el artículo 37 b) de la Ley 38/2003 , Ley General de Subvenciones: Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención (norma de aplicación conforme a lo dispuesto en el artículo 78.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha ).
CUARTO.- Deben destacarse como hechos relevantes para la resolución del presente pleito que obran en el expediente administrativo y que no han sido discutidos por las partes los siguientes:
1º) Con fecha 29.12.2015 se emite propuesta de resolución de concesión de la subvención para la impartición de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores/as desempeñados/as (modalidad II) a favor de la recurrente, por importe de 37.400,00 € en las condiciones que se indican:
.- Nº de curso: FPTD/2015/045/181
.- Tipo de acción: Acción formativa para la obtención de certificados de profesionalidad.
.- Acción formativa con compromiso de contratación.
.- Módulo de formación práctica en centro de trabajo para las acciones formativas de certificado de profesionalidad.
.- Nº de alumnos: 12
.- Horas totales: 5660 horas (incluyendo las horas de prácticas y formación complementaria).
.- Especialidad: Confección y publicación de páginas web.
En la propuesta de resolución se indica expresamente que ' se concede a la entidad solicitante el plazo único de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a la recepción de la presente propuesta, para manifestar su aceptación o rechazo a la subvención propuesta, expresando las alegaciones que estimen oportunas. En todo caso, si no se presentaran alegaciones en dicho plazo, la presente propuesta de resolución se entenderá aceptada'.
2º) Al Folio 6 del expediente administrativo obra la aceptación de condiciones para la financiación de acciones de formación por parte del representante legal de la mercantil demandante, en el marco de la Orden de 15 de noviembre de 2012, de la Consejería de Empleo y Economía, por la que se regula el desarrollo de la formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación en el ámbito territorial de Castilla-La Mancha y de la Resolución de 27 de octubre de 2015, de la Dirección General de Trabajo, Formación y Seguridad Laboral, por la que se aprueba la convocatoria pública de concesión de subvenciones para la realización de acciones de formación profesional para el empleo, dirigidas prioritariamente a trabajadores/as desempleados/as (Modalidad II), para la anualidad 2015. En dicho documento se hace constar que'la presente aceptación se extiende al cumplimiento de las condiciones que al solicitante se le imponen en la Propuesta de Resolución adjunta y en la Orden de bases reguladoras aplicable a las mencionadas ayudas'.
3º) Por resolución del Director General de Trabajo, Formación y Seguridad Laboral, de fecha 30 de diciembre de 2015, se aprueba la subvención a la entidad 3DMOCIÓN en las condiciones que se indican. Entre estas condiciones se especifica que la acción formativa lo es 'con compromiso de contratación', especificándose a continuación que 'en el caso de que la acción formativa se hubiera solicitado de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 18 de la Orden de 15 de noviembre de 2012, acciones formativas con compromiso de contratación de al menos el 60 por ciento de los alumnos que hayan finalizado la acción formativa, los contratos de trabajo que se celebren como consecuencia del compromiso serán preferentemente a jornada completa y carácter indefinido o, de una duración no inferior a 6 meses y conforme a la normativa laboral vigente, debiendo presentarse a la Administración junto con la justificación de la subvención'. Asimismo se indica que la entidad beneficiaria de la subvención deberá cumplir con las obligaciones establecidas en la Orden de 15 de noviembre de 2012.
4º) Por resolución de 20 de julio de 2017 se estima que los gastos imputables a la subvención total concedida ascienden a un importe de 37.440,00 €, una vez realizadas las funciones de comprobación de la justificación de la imputación del gasto. En consecuencia, se procede a dar por finalizado el procedimiento de liquidación económica del curso FPTD/2015/045/181 CCC.
5º) Al folio 491 obra un correo electrónico remitiendo el texto de la certificación de fin de grupo del curso FPTD/2015/045/181, Confección y publicación de páginas web, que ha impartido 3DMOCIÓN, actualizado con los datos verificados el día 23/5/2018. Según los datos que constan en la solicitud de subvención, se trata de una acción formativa con compromiso de contratación (60 por ciento de los alumnos que hayan finalizado la acción formativa), por lo que, al ser un curso para 12 alumnos, la entidad debe aportar un mínimo de 7.2 contratos en las ocupaciones y puestos de trabajo, sectores productivos y ámbito profesional indicados en el entorno profesional del certificado de profesionalidad.
El entorno profesional del certificado de profesionalidad Confección y Publicación de páginas web establece lo siguiente:
.- Ámbito profesional: desarrolla su actividad profesional tanto por cuenta propia como por cuenta ajena en empresas o entidades públicas o privadas de cualquier tamaño que dispongan intranet, Internet o extranet en el área de desarrollo del departamento de informática.
.- Sectores productivos: se ubica sobre todo en el sector servicios, principalmente en los siguientes tipos de empresas: empresas de desarrollo de software con tecnologías web, empresas que tienen como objetivo de negocio la comercialización de servicios de análisis, diseño y construcción de aplicaciones informáticas para infraestructuras de redes intranet, Internet y extranet y empresas o entidades que utilizan sistemas informáticos para su gestión.
.- Ocupaciones y puestos de trabajo relevantes: desarrollador de páginas web/mantenedor de páginas web.
.- Los contratos y/o documentos que la entidad ha aportado han sido los siguientes:
Luis Antonio: causa baja en el curso el 19/07/2016; porta una copia de un contrato de trabajo en prácticas según la titulación de técnico superior de desarrollo de aplicaciones, en la empresa Webimpacto Consulting SL, en la ocupación de programador Internet, a tiempo completo y con duración según consulta efectuada el 23/05/2018 de la Seguridad Social, desde el 26/10/2016 hasta el 25/10/2017.
Juan Ignacio: causa baja en el curso el 19/07/2016; porta una copia de un contrato de trabajo temporal en la ocupación de técnicos de ingeniería de las telecomunicaciones en la empresa Gestelcom Servicios SL, a tiempo completo, con inicio desde el 16/06/2016. Según base de datos de la Seguridad Social a fecha de 23/05/2018, el contrato sigue alta.
Encarna: causa baja en el curso el 19/07/2016; porta una copia de un contrato de trabajo en prácticas según título de técnico superior de sistemas de telecomunicaciones de sistemas de telecomunicaciones e informáticos, en la empresa Web Impacto Consulting SL, en la ocupación de programador Internet, tiempo completo y con inicio desde el 26/10/2016. Según base de datos de la Seguridad Social, fecha 23/05/2018, el contrato sigue alta.
Ignacio: causa baja en el curso el 19/07/2016; porta un contrato de trabajo temporal como ayudante de cocina, a tiempo parcial con duración desde el 23/05/2016 EN LA EMPRESA Sansimar, empresa en la que ha estado varias veces a lo largo del año 2016. Según base de datos de la Seguridad Social, este contrato causado baja el 24/11/2016. Este dato ha sido comprobado el 23/05/2018.
Íñigo: causa baja en el curso 19/07/2016. De este alumno no aporta copia del contrato de trabajo, motivo por el cual no se puede verificar ocupación en que ha sido contratado. En su defecto, aporta una vida laboral. Según datos verificados en la Seguridad Social, se comprueba que ha estado dado de alta en la empresa Laboratorios Indas desde el 26/10/2016 hasta el 18/11/2016. Al no aportar copia del contrato, no se puede verificar en la ocupación en que ha sido contratado. Con posterioridad, el 9 de diciembre de 2016, la entidad aportó un contrato temporal de este alumno en la empresa CEPEP Comercial Diaz SL., como mozo de almacén, tiempo completo, desde el 26/11/2016. A fecha de 23/05/2018, según base de datos de la Seguridad Social este contrato sigue alta.
Julián: causa baja en el curso 19/07/2016. El 19/01/2017, aporta copia del contrato de duración determinada de Julián en la empresa Cobra Instalaciones y Servicios SA, como instalador, tiempo completo, desde el 02/12/2016 hasta el 01/03/2017.
Salome: causa baja en el curso el 19/07/2016. Aporta un escrito en el que manifiesta que no tiene deseos de trabajar.
6º) Mediante acuerdo de 22 de octubre de 2018 se inició procedimiento de reintegro de la subvención concedida para el desarrollo de la acción formativa FPTD/2015/045/181, al haber comprobado tras el transcurso de seis meses desde el fin del plazo de justificación, que no se ha cumplido el compromiso de contratación adquirido. El mismo fue notificado a la entidad mercantil recurrente que formuló alegaciones que fueron desestimadas en la resolución aquí recurrida, con base en el informe que se adjunta con el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro.
QUINTO.- Situados en este recurso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).
Conforme a lo dispuesto en el Artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.
En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (rec. 3125/2010 ) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación:
'Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:
'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.
Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum''.
En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (rec. 114/2017 ) nos recuerda que:
'... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, 'las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público', añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, 'la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular', de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador'.
En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una resolución que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también decir que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93 ) y 15 de noviembre de 2006 (rec. 2586/2004 ) razonó que
'... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...', estamos ante una figura análoga a la donación modal porque '...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.'
Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar lo declarado por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sentencia de 22 de julio de 2004 , que señala al respecto:
'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997 , 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ''
SEXTO.- La subvención de la que se trata en este recurso fue solicitada y concedida de conformidad con lo dispuesto en la Orden de 15/11/2012 y Resolución de 27 de octubre de 2015, por la que se aprueba la convocatoria pública de concesión de subvenciones para la realización de acciones profesionales para el empleo con compromiso de contratación dirigidas prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas (Modalidad II) para la anualidad 2015.
En el Texto Introductorio de su articulado, la referida Orden señala que el marco legal de partida es el establecido en la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional y las normas que desarrollan la misma relacionadas con la formación de oferta: el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por el que se desarrolla dicho Real Decreto en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvención públicas destinadas a su financiación, la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, que la modifica, y el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que regulan los certificados de profesionalidad. También hay que tener en cuenta las directrices marcadas por el Programa Operativo Plurirregional FSE 2007-2013 de Adaptabilidad y Empleo y el Programa Operativo Regional FSE 2007-2013 de Castilla-La Mancha.
El citado Real Decreto 395/2007, es desarrollado, como se ha dicho, por la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, cuyo artículo 2.1 regula la programación de acciones formativas que incluyan compromisos de contratación dirigidos prioritariamente a desempleados constituye una de las modalidades de formación de oferta. En concreto, dispone el citado precepto en su apartado e) lo siguiente:
'Artículo 2. Modalidades de la formación de oferta subvencionadas.
1. Las modalidades de la formación de oferta financiadas mediante subvenciones públicas, concedidas al amparo de la presente orden, son las siguientes:
(...)
e) La programación de acciones formativas que incluyan compromisos de contratación dirigidos prioritariamente a desempleados, prevista en el artículo 21'.
Por su parte, el artículo 21 citado en el anterior precepto, dispone lo siguiente, que ahora es preciso reproducir:
'Artículo 21. Acciones formativas con compromiso de contratación.
1. Las subvenciones públicas destinadas a financiar las programaciones de acciones formativas que incluyan compromisos de contratación se concederán de forma directa, según el procedimiento establecido en el Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo.
La concesión de subvenciones a empresas, sus asociaciones u otras entidades que adquieran compromisos de contratación dirigidos prioritariamente a trabajadores desempleados, contemplarán el ámbito geográfico y las áreas formativas de la correspondiente programación, así como los procedimientos para las propuestas de programación, selección de trabajadores, gestión y seguimiento de las acciones. En todo caso, figurará el compromiso en términos cuantitativos de los trabajadores a formar e incluirá mecanismos objetivos de control de calidad de la formación impartida.
La entidad beneficiaria podrá subcontratar parcial o totalmente, por una sola vez y en los términos establecidos en esta orden, la realización de la actividad formativa. La contratación de personal docente para la impartición de la formación subvencionada por parte del beneficiario no se considerará subcontratación.
2. El compromiso de contratación se establecerá sobre un porcentaje del total de trabajadores formados, en función de las circunstancias de las empresas y del mercado local de empleo. Tal compromiso no podrá ser inferior al 60 por ciento de trabajadores formados.
Los contratos de trabajo que se celebren como consecuencia del compromiso serán preferentemente de carácter indefinido o, en otro caso, de una duración no inferior a 6 meses y serán conformes a la normativa laboral vigente, debiendo presentarse ante el órgano concedente de la subvención en el momento de su justificación.
El incumplimiento del compromiso de contratación dará lugar a la obligación del reintegro total o parcial de la subvención percibida y del interés de demora correspondiente desde su abono de conformidad con lo establecido en el artículo 37.1 salvo que medien causas o circunstancias que, apreciadas por la Administración pública competente, hayan impedido su cumplimiento'.
Dispone el artículo 18 de la Orden de 15/11/2012, de la Consejería de Empleo y Economía, por la que se regula el desarrollo de la formación profesional para el empleo y en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras, para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, en el ámbito de CLM, lo siguiente:
'1. Las subvenciones públicas destinadas a financiar acciones formativas que incluyan compromisos de contratación no inferiores al 60 por ciento del alumnado, se concederán en régimen de concurrencia competitiva abierta a empresas y entidades que comprometan la realización de los correspondientes contratos, en los términos que se establezcan en las convocatorias, y conforme a la normativa vigente en materia de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.
Los expedientes serán tramitados y resueltos según el orden de entrada de las solicitudes, en tanto se disponga de crédito presupuestario para ello. El plazo de presentación de solicitudes, que se publicará junto al crédito disponible, comenzará al día siguiente de la publicación hasta el final del plazo indicado en la misma o hasta el agotamiento del crédito si es anterior.
2. El compromiso de contratación se establecerá sobre un porcentaje del total de las personas trabajadoras formadas, en función de las circunstancias de las empresas y del mercado local de empleo. Tal compromiso no podrá ser inferior al 60 por ciento del alumnado que hayan finalizado la acción formativa.
3. Los contratos de trabajo que se celebren como consecuencia del compromiso serán preferentemente de jornada completa y carácter indefinido o, en otro caso, de una duración no inferior a 6 meses y serán conformes a la normativa laboral vigente y el convenio del sector de aplicación en el momento de su realización, debiendo presentarse a la Administración junto con la justificación de la subvención.
3. En los contratos que se celebren para el cumplimiento del compromiso de contratación la jornada laboral contemplada será preferentemente a tiempo completo y en el caso de que los contratos sean a tiempo parcial, han de contemplar al menos el 50 por ciento de la jornada laboral. Para acreditar el cumplimiento del compromiso de contratación no podrán utilizarse aquellas contrataciones destinadas a cubrir sustituciones de personal con contrato indefinido ni bajas de personas contratadas debidas a la voluntad del empresario o empleador.
A la hora de la concesión de la subvención, se valorará especialmente la calidad y cantidad del empleo creado, dando prioridad a la contratación indefinida frente a la temporal y a la jornada completa frente a la parcial.
4. El incumplimiento del compromiso de contratación dará lugar a la obligación del reintegro total o parcial de la subvención percibida y del interés de demora correspondiente desde su abono de conformidad con lo establecido en el artículo 40, salvo que medien causas o circunstancias que, apreciadas por la Dirección General competente en materia de formación profesional para el empleo, hayan impedido su cumplimiento.
5. Si existiesen abandonos de los/las alumnos/as contratados la entidad tendrá la obligación de sustituirlos.
6. En los contratos presentados una vez finalizadas las acciones formativas con compromiso de inserción menor descritas en el artículo 14.2.g) y 15.5 se aplicará las mismas condiciones que para las acciones formativas con compromiso de contratación, salvo en lo referente al porcentaje de contratación que en este caso será al menos del 30%.
9. La entidad beneficiaria podrá subcontratar parcial o totalmente, por una sola vez y en los términos establecidos en el artículo 27 de esta Orden, la realización de la actividad formativa con compromiso de contratación si es de al menos el 60% del alumnado que haya finalizado la acción formativa'.
SÉPTIMO.- En este caso, ya se ha dejado apuntado más arriba, la Administración demandada resolvió el expediente de reintegro sobre la base de lo razonado en el Informe relativo al incumplimiento del compromiso de contratación, que se adjunta como Anexo al acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro.
En este Informe se hizo constar que en el curso en cuestión finalizaron la formación 12 alumnos. Con tal número y siendo el compromiso de contratación adquirido en el convenio del 60% del total de los alumnos que finalizaron la formación, el número de alumnos a contratar al término de la acción formativa era de 7,2 contratos en las ocupaciones y puestos de trabajo, sectores productivos y ámbito profesional indicados en el entorno profesional del certificado de profesionalidad (confección y publicación de páginas web). En dicho informe se constata que de los 12 alumnos, 3 alumnos fueron contratados en sectores y ámbitos profesionales que no guardan relación alguna con la confección y publicación de páginas web ( Ignacio contratado como ayudante de cocina; Íñigo contratado como mozo de almacén; y, Julián contratado como instalador), y 1 alumna ( Salome) que ni siquiera fue contratada incumpliéndose con ello el compromiso adquirido conforme al Artículo 31.8 de la Orden de 15 de noviembre de 2015: 'Las personas que participen en cursos con compromiso de contratación serán informados, al inicio de la acción formativa, de las condiciones de la contratación y deberán firmar un compromiso de aceptación'.
Frente a tales razones, la parte actora invoca en su demanda, en primer lugar, que la resolución de la subvención no señala de forma objetiva, automática y legal la exigencia relativa a que los contratos se deben de realizar en profesiones relacionadas con el contenido de la acción formativa, exigiéndose únicamente que deben realizarse en base a la normativa laboral vigente y el convenio colectivo de aplicación. Y, en segundo lugar, sostiene que la recurrente ha efectuado todas y cada de las actuaciones a las que se comprometió, y en todo caso, aquellas obligaciones cuyo cumplimiento depende de su actuación, realizando las inversiones económicas correspondientes, formando a los participantes y desarrollando en términos generales su actuación sin reparo alguno ni de los participantes ni de la propia Administración, obedeciendo el reintegro a causas que no dependen de la voluntad, profesionalidad ni capacidad de la recurrente.
Pues bien, la Sala no comparte la tesis de la parte actora. Como se dice en la resolución recurrida el curso es de Confección y Publicación de Páginas Web, y es un hecho no controvertido y admitido por la recurrente que el contrato de Ignacio es de ayudante cocina, el de Íñigo de mozo de almacén y el de Julián de instalador. Según el Artículo 18.3 de la Orden de 15/11/2012 los contratos de trabajo se celebren como consecuencia del compromiso de contratación serán conformes a la normativa laboral vigente y el convenio del sector de aplicación, extremo incumplido en los casos señalados. Nos dice la parte actora que la resolución de la subvención no señala de forma objetiva, automática y legal la exigencia relativa a que los contratos se deben de realizar en profesiones relacionadas con el contenido de la acción formativa, exigiéndose únicamente que deben realizarse en base a la normativa laboral vigente y el convenio colectivo de aplicación. No estamos de acuerdo con este argumento. El Artículo 18.3 de la Orden establece de forma clara y explícita que los contratos que se celebren como consecuencia del compromiso de contratación serán conformes a la normativa laboral vigente y el convenio del sector de aplicación. En este caso la subvención se concedió para la realización de la siguiente acción formativa:
Nº de curso: FPTD/2015/045/181
Tipo de acción:
-Acción formativa para la obtención de certificados de profesionalidad.
- Acción formativa con compromiso de contratación.
- Módulo de formación práctica en centro de trabajo para las acciones formativas de certificado de profesionalidad.
Las condiciones establecidas en la norma, Orden de 15 de noviembre de 2012, fueron aceptadas expresamente por la hoy actora mediante la firma del documento que obra al folio 6 del expediente administrativo. Y el compromiso de contratación, de acuerdo con la resolución de la subvención lo es para puestos de trabajo correspondientes a sectores productivos y ámbito profesional correspondiente a la confección y publicación de páginas web, sin que pueda tenerse en consideración, por tanto, las contrataciones en sectores productivos y ámbitos profesionales que nada tienen que ver con los indicados en el entorno profesional del certificado de profesionalidad (confección y publicación de páginas web), pues lo contrario supondría dejar sin efecto la finalidad y el objetivo por el que se concedió la subvención, cuyas condiciones, insistimos, fueron aceptadas por la recurrente. En el caso de Dª Salome se admite, de contrario, que ni tan siquiera fue contratada, incumpliéndose con ello el compromiso adquirido conforme al Artículo 31.8 de la Orden de 15 de noviembre de 2012: 'Las personas que participen en cursos con compromiso de contratación serán informados, al inicio de la acción formativa, de las condiciones de contratación y deberán firmar un compromiso de aceptación'.
En definitiva, considerando que el objeto de la subvención era la realización de una acción formativa de 'Confección y diseño de páginas web' dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados, asumiendo la beneficiaria la obligación de contratación de los alumnos en el porcentaje ya indicado, conforme a la normativa laboral vigente y el convenio del sector de aplicación en el momento de su realización, y constando acreditado en el expediente administrativo el incumplimiento de dicho compromiso por parte de la recurrente, entendemos que el reintegro es conforme a derecho de conformidad con lo establecido en el Artículo 37.b) de la Ley General de Subvenciones.
No existe vulneración del principio de proporcionalidad, puesto que la demandada si ha tenido en cuenta el porcentaje de contratación cumplido por la demandante, tal y como puede comprobarse en el informe adjunto como anexo al acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro.
Tampoco, por último, cabe aceptar la tesis de la recurrente al respecto de la imputación de los intereses de demora desde la comunicación de la obligación de reintegro, pues el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención, en los casos de obtención de una subvención sin cumplir las condiciones requeridas, es una exigencia legal que no puede ser desconocida. El Artículo 37.1 de la LGS es taxativo, concreto y claro al respecto al señalar que 'También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro (...)'.
En consecuencia, por lo hasta aquí expuesto y razonado, el rechazo de los motivos impugnatorios vertidos en la demanda hace imposible acoger las pretensiones ejercitadas en el suplico de la misma debiendo por ello desestimarse el presente recurso.
OCTAVO.- De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 139.1 de la L.J.C.A ., la parte actora deberá abonar las costas causadas en este procedimiento limitadas a 1500 euros (IVA excluido) en concepto de honorarios de Letrado de la parte demandada ( Artículo 139.4 de la Ley Jurisdiccional ).
Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación, en la Sala hemos decidido
Fallo
1º) DESESTIMAMOS el recurso.
2º) Se imponen al recurrente las costas con el límite aludido en el FD 8º.
Notifíquese con indicación de que contra la presente sentencia cabe interponer recurso extraordinario y limitado de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo siempre que la infracción del ordenamiento jurídico presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. El recurso habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, mencionando en el escrito de preparación el cumplimiento de los requisitos señalados en el Artículo 89.2 de la L.J.C.A .
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Dª Inmaculada Donate Valera, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.
