Encabezamiento
S E N T E N C I A Nº Desconocido
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADOS,
DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ
D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
En Pamplona a Veintinueve de Enero de Dos Mil Veintiuno.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra,constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto los autos del recurso contencioso-administrativo nº 446/2019 interpuesto contra la Orden Foral 29E/2019 de 27-9-2019 del Consejero de Desarrollo Económico y Empresarial por la que se desestima recurso de alzada interpuesto contra la resolución 152E/2018 de 22 de Noviembre de la Directora del Servicio de I+D+I por la que se ordena el último abono de las ayudas a proyectos de I+D de 2016, en los que han sido partes como demandante la entidad PAVIMENTOS DE TUDELA SL representado por el Procurador Sr. Pablo Epalza Ruiz de Alda y defendido por el Abogado Sra. Patricia Moracho Jiménez, y como demandados el Gobierno de Navarra representado y defendido por su Asesor Jurídico y viene en resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.
Antecedentes
PRIMERO.-Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase sentencia estimatoria de sus pretensiones.
SEGUNDO.-El Abogado de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia desestimatoria por la que se confirmase el acto recurrido.
TERCERO.-Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos.
CUARTO.-Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera así se verificó, como obra en autos, teniendo lugar el día 14-12-2020. Por providencia de 22-12-2020 se dio traslado a las partes para formular alegaciones sobre la posible inadmisibilidad de la pretensión subsidiaria articulada en demanda. Una vez evacuado el traslado quedó pendiente de Sentencia.
Es ponente el Ilmo. Sr. Presidente de esta Sala D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA, Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- Del acto impugnado.
A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna la Orden Foral 29E/2019 de 27-9-2019 del Consejero de Desarrollo Económico y Empresarial por la que se desestima recurso de alzada interpuesto contra la resolución 152E/2018 de 22 de Noviembre de la Directora del Servicio de I+D+I por la que se ordena el último abono de las ayudas a proyectos de I+D de 2016.
Articula el demandante 2 pretensiones:
1.- Una pretensión principal: La nulidad de la Orden Foral impugnada donde se declara la pérdida de la cantidad de 49.742`13 € por los fundamentos que expone.
2.-Una pretensión subsidiaria: Se condene al pago del 10% de los gastos cuya modificación no requiere autorización previa y que asciende, según el suplico a 4.974 €. Todo ello con base en lo recogido escuetamente en la página 17 in fine y 18 de la demanda.
SEGUNDO.- Sobre la pretensión principal articulada en la demanda.
Debe desestimarse esta pretensión por las siguientes razones:
1.-El demandante sostiene, en apretada síntesis, que no ha habido incumplimiento por su parte de lo previsto en la convocatoria (en concreto del artículo 13 de la Orden Foral 91/2016 que exige autorización previa a la modificación de las condiciones esenciales de la ayuda), concurriendo en todo caso fuerza mayor o caso fortuito. La demanda sostiene que no era necesaria esa autorización previa bastando la mera comunicación por no suponen alteración de las condiciones esenciales de la ayuda.
2.-El núcleo, en síntesis, de la resolución administrativa que combate la demanda se basa en el incumplimiento del citado artículo 13 de las bases de la convocatoria de ayuda.
3.-El aspecto principal a resolver, y sobre el que ahora gira la demanda y la resolución administrativa, es si ha existido incumpliendo de, en concreto, el artículo 13 que exige '.. la autorización previa a la modificación... cuando esta suponga la alteración de las condiciones técnicas o económicas esenciales tenidas en cuenta para la concesión de la ayuda'.
4.-Descendiendo a los distintos aspectos excluidos de la liquidación final señalaremos, para desestimar la pretensión, lo siguiente:
a) Respecto a los cambios de personal (y la partida de gastos correspondiente), el hecho de que causaran baja en la empresa 4 personas, debiéndose modificar la estructura de personas aprobada en la resolución de concesión de la ayuda teniendo en cuanta el número de personas a que alcanzaba la ayuda y el carácter y naturaleza del proyecto subvencionado (I+D) en el que la consideración de la estructura personal de la empresa es esencial, determina que esta Sala considerar en efecto que existe una alteración esencial que no fue autorizada previamente por la Administración.
* Deben rechazarse las consideraciones que hace el demandante sobre el carácter de fuerza mayor o caso fortuito de tales bajas. No es esa la cuestión, que también a mayor abundamiento debemos rechazar pues no integran los hechos acaecidos tales figuras jurídicas como reiteradamente ha establecido la Jurisprudencia. La cuestión nuclear es que no solicitóla autorización previaexigida en las bases, como es propia de un procedimiento administrativo de concurrencia competitiva de concesión de ayudas públicas, en el que el control del dinero público debe ser vigilado en todo momento cuando se den las circunstancias previstas en las bases. No basta la comunicación posterior y de cualquier modo, se exige la autorización y además previa.
* Tampoco se discute aquí la capacidad profesional de las personas que sustituyeron a los trabajadores tenidos en cuenta en la concesión de la ayuda. No es esa la cuestión. Vuelve a enmarañar la cuestión el demandante porque lo relevante en el objeto del proceso es si era necesario o no conforme a las bases la autorización previa y esta Sala atendida las circunstancias concurrentes en el caso estima que sí eran necesaria tal autorización.
b) Respecto a la partida de materiales debemos reiterar el argumento ya expuesto. Dada la naturaleza del proyecto subvencionado la alteración de los materiales se estima que debió ser objeto de autorización previa. La cuestión no es, como de nuevo desenfoca el demandante, si el cambio de los materiales era necesario o no, o si es imposible en un proyecto como el que tratamos '.... .saber antes de llevar a cabo el proyecto cuales van a ser los materiales a emplear..'. Siendo cierto loa anterior, lo relevante para la denegación es que es una modificación que entra dentro del citado artículo 13 que exige autorización administrativa previa para su modificación. Y esto no se verificó oportunamente.
c) Respecto a las colaboraciones externas. Debemos reiterar lo ya dicho. Se estima que es una alteración esencial y que exigía autorización previa. La naturaleza del proyecto y la valoración que en la concesión tuvieron las concretas colaboraciones externas proyectadas (amén del grado de ejecución de estas definitivamente verificado).
* De nuevo alega el demandante fuerza mayor por el hecho de que la colaboración proyectada con CTAP no pudo continuarse por entrar en concurso de acreedores. Tal hecho en ningún caso es fuerza mayor pue como ha señalado la Jurisprudencia del Tribunal Supremo entendiéndose por fuerza mayor aquellos acontecimientos realmente insólitos y absolutamente extraños, extraordinario, excepcional al ámbito normal de previsiones típicas de cada actividad o servicio según su naturaleza. Y un concurso de una empresa no lo es. Pero es que en cualquier caso de nuevo, esa no es la cuestión. La cuestión es que conforme a lo reseñado tal modificación se considera esencial y no fue autorizada con carácter previo.
* También debe rechazarse la alegación, genérica, del principio de confianza legítima que parece sugerir el demandante, pues no basta con que el hoy demandante introdujera el cambio en las comunicaciones posteriores que tuvo con la Administración y su gestión sino que era necesaria la Autorización previa.
* Y lo mismo cabe decir de la capacidad técnica y buenos resultados de CADEIN (que sustituyó a CTAP). La cuestión es que tratándose de una ayuda pública y constituyendo una alteración esencial debió recabarse y obtenerse con carácter previo la autorización de la Administración. Es la Administración la que debe controlar con carácter previo estas alteraciones y no el propio demandante a su libre criterio
TERCERO.- Sobre la pretensión subsidiaria articulada en la demanda.
Debe inadmitirse esta pretensión subsidiaria por ser cuestión nueva no articulada en sede administrativa por las siguientes razones:
1.-El demandante articula una nueva pretensión como subsidiaria en la demanda, pretensión que no fue articulada en vía administrativa por lo que al constituir una cuestión nueva, determina la inadmisibilidad de la misma.
2.-Sobre la existencia de cuestión nueva y la consiguiente desviación procesal e inadmisibilidad de la pretensión así articulada esta Sala, siguiendo la Jurisprudencia ha señalado reiteradamente, por todas STSJNavarra 22-9-2009 (Rc 250/2009)-26-11-2018 Ap 292/2018....):
'..Como ha señalado esta Sala en, entre otras, STJNavarra 16-10-2001, siguiendo la doctrina del TS sobre este aspecto: 'Así se incurre pues, en el vicio conocido como ' desviación procesal ', respecto del cual, la jurisprudencia señala que el proceso contencioso-administrativo no permite la 'desviación procesal', que se produce, en lo que aquí interesa, cuando se plantean en sede jurisdiccional pretensiones o cuestiones (que no motivos) nuevas, respecto de las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, como en el caso presente, y por tanto, no procede hacer pronunciamiento alguno sobre la cuestión objeto de estudio, por ser una petición o pretensión que no fue objeto de las resoluciones administrativas impugnadas y no alterar la función revisora (entendida esta rectamente y en sus justos términos y no como en muchas ocasiones se hace) de la Jurisdicción respecto de la actuación administrativa, sin que a ello se oponga lo preceptuado en los arts. 43,1 y 69,1 de la LJCA1956 ), al determinar respectivamente que: 'esta Jurisdicción juzgará dentro del límite de las pretensiones de las partes y de las alegaciones para fundamentar el recurso y la oposición' y que 'en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan aunque no se hubieran expuesto en el previo (debe entenderse en la vía administrativa previa tras la Ley30/1992) recurso de reposición o con anterioridad a éste' y en el mismo sentido los artículos 33.1 y 56.1 de la LJCA1998 , pues si dichos preceptos autorizan nuevas alegaciones o motivos nuevos, en manera alguna permiten pueda alterarse sustancialmente ni menos adicionarse a la pretensión o petición, peticiones que no se discutieron en vía administrativa y que ni siquiera se formularon en ella, ya que si la Ley Jurisdiccional permite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante la Administración, de tal suerte que el escrito de demanda, dejando intacta la cuestión suscitada ante dicha vía previa, puede albergar razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo antecedente de la litis, no cabe se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido, pretendido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional, como en el supuesto debatido acaece, al formular con carácter subsidiario una pretensión (cuestión) nueva. Así STS así STS de 30-1-1980 , 31-10-1983 , 20-7-1989 , 4-1-1990 , 30-1-1991 , 12 y 14 de marzo de 1992 , 11-7-1994 , 29-4-1998 , 7-3-1998 , entre otras muchas.
b) El artículo 56.1 de la LJCA establece que en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante a la Administración. Este precepto legal contiene una importante precisión al poner de manifiesto que, en fundamento de las pretensiones, pueden alegarse cuantos motivos procedan. Añadiendo, para mayor claridad, que los motivos que se aleguen no han de ser necesariamente los mismos que se plantearan en la vía administrativa. Es decir, parte de la diferenciación entre los conceptos 'pretensiones' y 'motivos', tal como hacía también el artículo 69.1 de la antigua Ley de la Jurisdicción Contenciosa de 1956 - redactado en términos prácticamente idénticos-, que vino a superar viejas concepciones según las cuales no se podía atacar un acto sino en virtud de argumentos que ya hubieran sido articulados en vía administrativa.
En cualquier caso y conforme a la actual regulación, se deduce claramente que, a efectos de no incurrir en desviación procesal, lo que deben coincidir son las pretensiones, no así los motivos, por lo que se hace preciso interpretar esos dos conceptos, labor que la jurisprudencia se ha encargado de realizar. Y en este sentido, la STS de 24 de febrero de 1998 , con cita de la de 24 de enero de 1997 , identifica el concepto de pretensiones con el de cuestiones, y el de motivos con el de argumentos.
Más específica es la STS de 18 de febrero de 1999 que sostiene que lo único permitido, sin ruptura del equilibrio procesal de las partes, es aducir nuevos motivos, razones o meras alegaciones, en el sentido propio de simples argumentaciones de las peticiones. Continúa señalando esta sentencia que no cabe confundir la cuestión litigiosa que determina objetivamente el ámbito del proceso, y los motivos o razones jurídicas que se alegan como soporte de lo pretendido, cuya variación o ampliación puede realizarse en cualquier momento o hito procedimental, porque una cosa es el factor diferencial de lo que constituye la esencia identificadora del objeto controvertido -entendiendo por objeto lo que sirve de base y configura la petición- y otra cosa distinta es el argumento, motivo o razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con la materia discutida. Finaliza su discurso la citada resolución judicial indicando que el concepto de pretensiones puede enmarcarse en el ámbito propio de los hechos, en tanto que el concepto de motivos se inscribe en el de la dialéctica, la lógica y el Derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación de las primeras, y la elasticidad y ductilidad permitida en el campo de los segundos.
En definitiva y a la vista de la citada sentencia, el elemento básico diferenciador es que el concepto de pretensiones -cuya modificación es lo que determina la desviación procesal- va asociado a los hechos, criterio que aplican sentencias posteriores como la STS de 16 de junio de 2004 , señalando que la distinción entre cuestiones y motivos corresponde a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que las justifican. El propio Tribunal Constitucional ( STC de 5 de julio de 2001 ) ha recalcado que lo relevante para que no exista desviación procesal es que no se alteren los hechos que individualizan la causa de pedir (doctrina tiene su base en el hecho de que la Administración haya tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto).'
3.-Desde el punto de vista no cabe sino afirmar la existencia de cuestión nueva en esta pretensión subsidiaria.
a) La cuestión acogida en esta pretensión subsidiaria se basa en unos hechos no alegados en la vía administrativa (que las cantidades presentadas por el demandante que refiere no supera el 10% de los gastos subvencionados), sobre una base jurídica no articulada tampoco en sede administrativa (que no es precisa la autorización previa en estos casos conforme al artículo 13. 2 b) párrafo tercero) y correlativamente, con un petitum finalmente tampoco articulado en sede administrativa.
b) La alegación en sede judicial de hechos nuevos, con nueva fundamentación y nuevo petitum determina la inadmisibilidad de la pretensión (aunque, además, la genérica alegación de los hechos --sin ningún desarrollo ni explicación, ni mucho menos justificación como indica el artículo13--, la nula explicación jurídica anudada a esos hechos más allá de una apodíctica afirmación en la demanda, y la correlativa pretensión carente de motivación determinaría en todo caso la desestimación de fondo).
c) Debemos rechazar las alegaciones que hace el demandante al evacuar el traslado para alegaciones efectuado por Providencia de esta Sala de 22-12-2020.
* Señala que la Administración se pronuncia en varias ocasiones en la resolución recurrida sobre la pretensión subsidiaria por lo que entiende no puede haber cuestión nueva.
* Las menciones que señala el demandante no son tales; por un lado 'la limitación al 10% sobre lo aprobado por estar técnicamente justificado en el concepto de 'cementos y áridos' no se refiere a la fundamentación que ahora alega el demandante basada en que' ....no será precisa autorización previa para los incrementos que no superen el 10% de los gastos subvencionados'.Lo que solicita ahora no se refiere a tal limitación ni con dicha fundamentación fáctica ni jurídica, ni siquiera se refiere la pretensión aquí debatida al concepto 'cementos y áridos'.
* Y la segunda mención que refiere ahora el demandante sobre la 'ampliación horaria'tampoco tiene la repercusión jurídica que alega el demandante. Tal alegación se trata de una coletilla, una mera mención formal, una cláusula de cierre a mayor abundamiento ante la total falta de alegación fáctica y jurídica del recurso de alzada (basta ver el contenido del recurso de alzada para llegar a esta conclusión fáctica): señala la resolución recurrida en el extremo referido por el demandante '..... no han considerado suficientes....siquiera el 10% de los gastos subvencionados que permite sin autorización previa el artículo 13, en apartado 2 letra b)'. Esta expresión no es sino una coletilla final ante la TOTAL falta de alegaciones fácticas y jurídicas realizadas en el recurso de alzada a este respecto. Y claro está, ante la absoluta falta de acreditación ni alegación en sede administrativa, la Administración también declina esta posibilidad.
* El acogimiento de esta causa de inadmisibilidad no atenta, como señala el demandante ni al principio de tutela judicial efectiva ni al principio de economía procesal. Entiende la parte que la apreciación como cuestión nueva de esta pretensión podría motivar una nueva reclamación por lo que por economía procesal y tutela judicial efectiva debiera entrarse al fondo. Desconoce esta alegación el alcance de la cosa juzgada, de la litispendencia procesal ( artículo 400 LEC) y en definitiva de la articulación jurídico procesal en sede contencioso-administrativa (y sus plazos) y el instituto de la desviación procesal, por lo que difícilmente el acogimiento de una causa de inadmibsilidad como la aquí acogida puede dar lugar a lo pretendido a futuro por el demandante ni atenta por ello al principio de tutela judicial efectiva ni al principio de economía procesal, no existiendo indefensión material alguna por el acogimiento de resta causa de inadamibsilidad cuando el defecto de articulación de la pretensión en sede administrativa y judicial solo es imputable al demandante.
CUARTO.- Conclusión.
En consecuencia, y en base a los fundamentos expuestos, se debe declarar que el acto impugnado se estima ajustado a Derecho en los términos expuestos y recogidos en el fallo.
QUINTO.- Costas.
En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que ' 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'.
Así en el presente caso dada la desestimación de la pretensión principal y inadmisibilidad de la pretensión subsidiaria, sin que en el caso concurran'serias dudas de hecho o de derecho', deben imponerse las costas causadas a la parte demandante en este proceso.
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
Fallo
1.-Desestimamos la pretensión principalarticulada en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad PAVIMENTOS DE TUDELA SL representado por el Procurador Sr. Pablo Epalza Ruiz de Alda y defendido por el Abogado Sra. Patricia Moracho Jiménez contra la Orden Foral 29E/2019 de 27-9- 2019 del Consejero de Desarrollo Económico y Empresarial por la que se desestima recurso de alzada interpuesto contra la resolución 152E/2018 de 22 de Noviembre de la Directora del Servicio de I+D+I por la que se ordena el último abono de las ayudas a proyectos de I+D de 2016, y en su consecuencia debemos declarar y declaramos la mencionada resolución ajustada a Derecho.
2.-Inadmitimos la pretensión subsidiariaarticulada en la demanda.
3.-Hacemos expresa condena en costasa la parte actora.
Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.
Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.
Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.
Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.
Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
