Sentencia Administrativo Nº 20243/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 156/2007 de 25 de Febrero de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 20243/2009

Recurso Núm. 156/07

Ponente: Sr. Francisco Javier Sancho Cuesta

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE ACTUACIÓN POR OBJETIVOS EN APOYO DE LA SECCIÓN 3ª

SENTENCIA Núm. 20243

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Magistrados:

D. Francisco Javier Sancho Cuesta

Dª. María Luaces Díaz de Noriega

En la Villa de Madrid, a 25 de febrero de dos mil nueve.

Visto el presente recurso contencioso-administrativo núm. 156/07 promovido por Dª. Palmira , Dª. Raquel , D. Luis Andrés , D. Jesús Manuel y D. Juan Manuel , contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de reconocimiento del derecho a percibir los complementos de nivel y específico en idéntica cuantía que la fijada para los Directores de Oficina de nivel 23, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando lo que en el mismo consta.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se desestime el recurso.

TERCERO.- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 24 de febrero de 2.009 , teniendo así lugar.

Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Sancho Cuesta, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de que se les reconozca el derecho a percibir los complementos de nivel y específico en idéntica cuantía que la fijada para los Directores de Oficina de nivel 23.

Pretenden los recurrentes se revoque la resolución recurrida y se declare su derecho a percibir unas retribuciones complementarias en idéntica cuantía a la fijada para los Directores de Oficina, nivel 23 condenando a la Administración a estar y pasar por estas declaraciones y por sus consecuencias económicas y administrativas con todas las demás consecuencias inherentes a dicha estimación y con abono de intereses legales desde la fecha de su solicitud, alegando infracción del artículo 23.3, apartado b) de la Ley 30/1984 de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en relación con el artículo 14 de la Constitución, ya que a igualdad de funciones no cabe diferenciar en los complementos del puesto de trabajo, toda vez que el del destino retribuye las funciones del puesto mientras que el específico compensa por las circunstancias en que se desempeña.

SEGUNDO.- En materia retributiva cabe aclarar que según el artículo 23 , de carácter básico (artículo 1-3 ), de la Ley 30/1984 , los conceptos retributivos se distribuyen en retribuciones básicas y complementarias, aquellas constituidas por el sueldo, trienios y pagas extraordinarias, las otras por los complementos de destino, específico y de productividad, además de las gratificaciones por servicios extraordinarios.

Debe significarse que las retribuciones básicas son exactamente iguales en todas las Administraciones públicas para cada uno de los grupos de titulación de los funcionarios (artículo 24.1 ). Vienen a retribuir la pertenencia a la función pública, diferenciándose en virtud del grupo de titulación al que pertenezca el cuerpo y la mera antigüedad. Mientras que las retribuciones complementarias están ligadas al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe (o al del grado personal del funcionario si es superior), a las características de dicho puesto y a la productividad del funcionario. Conviene hacer referencia a que el complemento de destino es de igual cuantía para cada nivel, pero no tiene por qué serlo para todos los puestos a desempeñar por funcionarios de un mismo cuerpo o escala o titulación (SSTS de 17-3-1986, 28-1 y 29-11-1988 , entre otras). Es un concepto retributivo objetivo y singular que no cabe conectarlo directamente con la titulación, ni atribuirlo indiscriminadamente a toda una categoría de puestos. Depende de la valoración que se haga de cada puesto, valoración que debe determinarse en las relaciones de puestos de trabajo. También ha añadido el TS que el carácter de la función, que es elemento determinante de la retribución complementaria, no cambia en razón del modo de acceso a ella o de la teórica distinta capacitación del funcionario, circunstancias éstas no reconducibles al marco de este expreso elemento de la ley (sentencias de 22-11-1994, 3-2 y 10-3 y 10-5-1995 ).

Indican las SSTS de 17-3-1986 , dictada en recurso en interés de Ley, y 5-10-1987 , que: "el complemento de destino es, pues, un concepto retributivo objetivo y singular relacionado con el puesto de trabajo desempeñado y por ello ni cabe conectarlo con la titulación y capacitación técnica exigida para el ingreso en Cuerpos determinados, ni todos los puestos desempeñados por funcionarios de aquellos, cualesquiera sea su nivel técnico o funcionarial, han de llevar forzosamente implícita esa remuneración que sólo se reconoce a aquellos encomendados al respectivo colectivo en los que concurra alguna de las dos circunstancias alternativas inexcusablemente exigidas. La titulación y capacidad técnica tienen su reflejo económico en las retribuciones básicas, en tanto que, mediante el complemento de destino se prima o la especial preparación añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o la especial responsabilidad que lleva aneja la adscripción a un servicio determinado".

El complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad (artículo 23.3.b de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ). De todo ello puede deducirse que el complemento específico es una retribución discrecional y referenciada al puesto de trabajo realmente desempeñado, cuyas características determinan la decisión de la Administración para su atribución, cuantificándose en función de aquéllas y de los conceptos que éste implica en su contenido normado.

Ahora bien, sin perjuicio del reconocimiento de la potestad de la Administración para establecer la valoración de cada puesto de trabajo y su consiguiente efecto sobre su nivel y la cuantía del complemento específico, sin embargo esto no quiere decir que goce de un apoderamiento totalmente discrecional, desligado de los conceptos legales que justifican las distinciones que puedan introducir, con independencia del Cuerpo de procedencia del funcionario, ya que los dos complementos mencionados están vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo al que se le asignan.

TERCERO.- En el presente caso los recurrentes alegan que sus cometidos como Director de Oficina de Prestaciones, nivel 22 son los mismos que los desarrollados por los Directores de Oficina de Prestaciones, nivel 23, lo que entiende justifica la percepción de las retribuciones complementarias (complemento de destino y específico) inherentes a éste último puesto de trabajo.

El criterio aplicable en orden al control jurisdiccional respecto de la potestad administrativa de asignación de retribuciones complementarias desde el punto de vista de la igualdad en la aplicación de la Ley "es el de la plena identidad de las circunstancias concurrentes en los puestos de trabajo comparados" (STS de 15 de Noviembre de 1.994 ).

En este sentido, la doctrina jurisprudencial, de la que es fiel exponente la STS de 18 de Noviembre de 2.003 con remisión a otras, ha venido a declarar como doctrina legal respecto de las retribuciones complementarias a que se refiere el art. 23.3. a) y b) de la Ley 30/1.984 , cuya inclusión en las relaciones de puestos de trabajo se establece en el artículo 15.1 de la misma Ley , que "la inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la misma denominación, pero con diferente nivel y complemento de destino específico, no implica necesariamente que no puedan existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares que legalmente permiten el reconocimiento del complemento en cuestión".

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparadas, la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, reflejada en sus Sentencias 68/1.989 de 19 de Abril y 161/1.991 de 18 de Julio , sólo si existe una justificación objetiva y razonable pueden tratarse desigualmente situaciones aparentemente iguales, de modo que, una vez acreditada la identidad de funciones y cometidos realizados por unos y otros funcionarios, la diferenciación de complementos retributivos es discriminatoria por establecer un trato retributivo distinto y sin justificación objetiva alguna.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de Diciembre de 1.994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional en la asignación de los complementos retributivos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones. La Jurisprudencia se ha pronunciado profusamente sobre esta materia (así STS de 14.12.90, 19.11.94, 11.4.97, 19.5.98, 12.6.98 , entre otras muchas) condicionando el problema de equiparación retributiva a una cuestión de prueba en función de que se acredite la igualdad o desigualdad de las funciones desempeñadas, de modo que cuando se produce la identidad funcional la equiparación retributiva debe tener lugar.

Como pronunciamientos exponentes de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo cabe reseñar las Sentencias de 24 de Enero, 22 de Febrero y 7 de Abril de 2.006 que manifiestan que no es objetivo ni razonable diferenciar a través de complementos retributivos de destino y específicos unos puestos de trabajo que tienen exactamente el mismo cometido, sin que tal situación pueda reducirse a una mera irregularidad administrativa compatible con las exigencias del art. 14 de la Constitución y con el derecho fundamental que reconoce el acceso y la permanencia a la función pública en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes; la Sentencia de 8 de Marzo de 2.005 que remite el problema de la equiparación retributiva a una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que se desempeñen en los distintos puestos de la Administración; y la Sentencia de 7 de Febrero de 2.005 que declara la infracción del principio de igualdad en la aplicación de un catálogo de puestos de trabajo que asigna niveles retributivos diferentes a funcionarios sin correspondencia con el desempeño de cometidos distintos.

En el supuesto enjuiciado, los recurrentes D. Luis Andrés y D. Juan Manuel han acreditado mediante certificados emitidos por la Directora Provincial Accidental del Servicio Público de Empleo Estatal en Cáceres que no existe diferencia en cuanto a funciones, complejidad o carga de trabajo entre el puesto de trabajo desempeñados (Director de Oficina de Prestaciones, nivel 22 en Coria y Miajadas) y el puesto con el que pretende la equiparación de las retribuciones complementarias, Director de Oficina de Prestaciones, nivel 23. Dª Palmira ha acreditado mediante certificado emitido por la Directora Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Pontevedra en Vigo que no existe diferencia en cuanto a funciones, complejidad del trabajo o circunstancias de su desempeño entre el puesto de trabajo desempeñado (Directora de Oficina de Prestaciones, nivel 22 de Vigo- Calvario) y el puesto con el que pretende la equiparación de las retribuciones complementarias, Director de Oficina de Prestaciones, nivel 23. Dª Raquel ha acreditado mediante certificado emitido por la Directora Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Alicante que no existe diferencia en cuanto a funciones, complejidad del trabajo o tipo de gestión entre el puesto de trabajo desempeñado (Directora de Oficina de Prestaciones, nivel 22 de Alicante-San Juan Bosco) y el puesto con el que pretende la equiparación de las retribuciones complementarias, Director de Oficina de Prestaciones, nivel 23, si bien señala que el volumen de trabajo no es idéntico en todas las oficinas de prestaciones, si bien debido a factores diferentes. Finalmente en el caso de D. Jesús Manuel el Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Jaén expresa que el recurrente tomó posesión como Director de Oficina de Prestaciones de Cazorla, nivel 22 el 15-4-2005 y con fecha 21-3-07 el puesto fue modificado pasando a tener nivel 23, y respecto al resto de preguntas se remite a la certificación del Subdirector General de Gestión, que señala las funciones del puesto de trabajo de Director Oficina Prestaciones 2 y las circunstancias que constan en el RPT de tal puesto , grupo de adscripción, nivel, complemento, observaciones, etc. No se da por tanto contestación expresa a las preguntas remitidas si bien del certificado se infiere que las funciones del Director Oficina Prestaciones 2 son las mismas para ambos niveles a lo que se ha de añadir que en casos similares al presente la Sección Tercera de esta Sala tiene declarado que "partiendo del incuestionable principio procesal de que el resultado de un enjuiciamiento no puede quedar en manos del arbitrio de una de las partes a la hora de practicar las pruebas que la han sido requeridas jurisdiccionalmente, queda patente y manifiesto en el caso de autos que la Administración demandada no ha cumplimentado la citada prueba en los términos propuestos por la parte recurrente, como afirman estos en su escrito de conclusiones, ya que pudiendo perfectamente certificar los concretos extremos requeridos (identidad de funciones, volumen de trabajo, responsabilidad y complejidad en la gestión de ambos puestos de trabajo (Director de nivel 22 o 23) al disponer de los datos correspondientes, no respondió a los distintos extremos de la prueba acordada, dejando en clara indefensión a la parte recurrente al depender su pretensión de la respuesta probatoria administrativa. En definitiva, la reticente actitud procesal de la Administración demandada, al no certificar de forma expresa y taxativa a lo solicitado, denota un implícito reconocimiento de lo alegado por el recurrente, a lo que hay que añadir que dichos extremos están debidamente probados por las certificaciones emitidas en otros recursos similares al planteado". En consideración por tanto a todo ello y aplicando el mismo criterio se ha de tener por acreditado también en este caso la identidad funcional.

No obstante lo expuesto, esta Sala tiene dicho, resolviendo supuestos idénticos al planteado que "La diferencia en el complemento específico y el complemento de destino entre los puestos de trabajo, Director de Oficina de Prestaciones, nivel 22 y nivel 23 estriba en el acuerdo de la CECIR de 23 de Noviembre del 2005, que aprueba la RPT de la Red de Oficinas de Prestaciones del Organismo con efectos de 1 de enero del 2005 y que mejora los niveles de complemento de destino de dichos funcionarios, pasando los de nivel de complemento de destino 22 al 23, si bien, dicho acuerdo no se aplica a los puestos de nivel 22 que estén ocupados por funcionarios de Cuerpos o Escalas del Grupo C) (si para los funcionarios del Grupo A o B)), que se les pone la clave de observaciones A.R. (a regularizar) hasta que queden vacantes, momento en que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales propondrá su aplicación, y ello deriva del imperativo legal establecido en el artículo 71 del RD 364/1995, de 10 de Marzo , por el que se aprueba el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado y que establece los intervalos de niveles de puesto de trabajo que corresponden a cada Cuerpo o Escala, de acuerdo con el Grupo en el que figuren clasificados, y que señala como niveles mínimos y máximos del Grupo C (al que pertenecen los recurrentes) el 11 y el 22, respectivamente, añadiendo el apartado segundo del citado artículo que en ningún caso, los funcionarios podrán obtener puestos de trabajo no incluidos en los niveles de intervalo correspondientes al Grupo en el que figure clasificado su Cuerpo o Escala. Consiguientemente, dado que los recurrentes pertenece al Grupo C) el nivel máximo del puesto de trabajo a desempeñar es el 22, por lo que su puesto de trabajo no puede ser clasificado en nivel 23, como pretenden los actores, ya que están en el nivel máximo del intervalo de su grupo". Lo expuesto consta, asimismo, en el certificado emitido en periodo probatorio por el Subdirector General de Gestión de Recursos del Servicio Público de Empleo Estatal, obrante en autos, donde se dice que "Por acuerdo de la CECIR de 23 de Noviembre del 2005 y con efectos de 1 de enero del 2005, en la RPT de la Red de Oficinas de Prestaciones del organismo, los puestos de Director de Prestaciones 2 poseen las siguientes características: Unos, están adscritos al Grupo A/B, nivel 23 y complemento específico 4.440,44 y otros, al Grupo B/C, nivel 22 y complemento específico 4.073,48 euros y en observaciones se hace constar que son a regularizar cuando lo deje vacante el funcionario del Grupo C que lo ocupa. El citado acuerdo no es de aplicación a los puestos de trabajo (Nivel 22 a regularizar) por estar ocupados por funcionarios de Cuerpos o Escalas del Grupo C. Ello se deriva del imperativo legal establecido en el artículo 71 del RD 364/1995 ".

En consecuencia, procede desestimar la pretensión de los recurrentes de que se le asigne el complemento de destino correspondiente al nivel 23, al no afectarle dicho incremento por los motivos expuestos, sin que altere lo anterior el hecho de que exista identidad de funciones entre ambos puestos de trabajo, por cuanto que la Administración viene vinculada por el precepto mencionado que le impide asignar a un Cuerpo o Escala un nivel superior al tope máximo establecido.

En lo relativo al complemento específico, acreditado que las funciones desempeñadas por la parte recurrente en sus puestos de trabajo no difieren de las de Director de Oficina Prestaciones, nivel 23, así como la responsabilidad en su desempeño procede estimar la demanda en este punto declarando el derecho a percibir la diferencia de complemento específico entre el asignado a su puesto de trabajo y el correspondiente a Director de Oficina Prestaciones, nivel 23.

CUARTO.- Que al no observarse temeridad o mala fe en la conducta procesal de las partes, resulta innecesario realizar pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la sustanciación del procedimiento.

Vistos los preceptos legales citados y los demás relacionados con ellos de aplicación general.

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido por Dª. Palmira , Dª. Raquel , D. Luis Andrés , D. Jesús Manuel y D. Juan Manuel , anulando en parte la resolución impugnada, y declarando el derecho de los recurrentes a percibir la diferencia de complemento específico entre el asignado a su puesto de trabajo y el correspondiente al puesto de Director de Oficina de Prestaciones nivel 23, por los periodos de tiempo de desempeño efectivo en cada caso del puesto de trabajo objeto del proceso a partir de la solicitud en vía administrativa, más intereses legales, desestimando el recurso en lo demás; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma no cabe preparar recurso de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el/la Iltmo/a. Sr/a. Magistrado Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública en esta Sala, de lo que yo el Secretario, doy fe.