Sentencia Administrativo Nº 203/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 370/2013 de 21 de Mayo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

En la ciudad de Valencia, a veintiuno de mayo de 2014.

Vistos por la Sección Cuartade la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres.

Presidente:

D. JOSE MARTINEZ ARENAS SANTOS

Magistrados:

D. MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO

D. LAURA ALABAU MARTÍ

ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A Nº 203/14

En el recurso contencioso-administrativo número 370/2013interpuesto por D. Santiago Gea Fernández, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de D. Rocío , en representación de su hija menor Carolina

Es Administración demandada la Generalitat Valencianarepresentada y defendida por la Sra. Letrado de la Generalitat Valenciana D. Concepción Marín Tejerina.

Constituye el objeto del recurso la inactividad de la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia respecto a la solicitud de fecha 28-2-13 en expediente NUM000 con el fin de que procediera a aprobar y notificar urgentemente el Programa Individual de Atención.

Ha sido magistrado ponente la Sra. Dña. LAURA ALABAU MARTÍ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Se interpuso recurso contencioso-administrativo por la representación de D. Rocío en fecha 23-7-13, acompañando poder de representación procesal y copia del escrito interpuesto en vía administrativa, siendo admitido su recurso por Decreto de fecha 18-9-13.

SEGUNDO.- Admitido el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara Sentencia en la que estimando la demanda, se condene a la Administración demandada a aprobar y notificar urgentemente la aprobación del Programa Individual de Atención de Carolina , con expresa imposición de costas a la demandada.

TERCERO.- El letrado de la Generalidad contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma fundada en los hechos y razonamientos referidos en su escrito y que se dan por reproducidos.

No se recibió el proceso a prueba, pero se tuvo por unida la documental aportada a los autos y el expediente y se emplazó a los litigantes para que evacuaran el trámite previsto en el art. 64 de la Ley Reguladora , cumplido el cual quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 21 de mayo de 2.014, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del recurso la inactividad de la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia respecto a la solicitud de fecha 28-2-13 en expediente NUM000 con el fin de que dictara resolución concretando el Programa Individual de Atención.

Sostiene la actora que en fecha 5 de mayo de 2011 (con registro de entrada de 17 de mayo) presentó solicitud de reconocimiento de situación de dependencia de su hija menor, con carácter de urgencia procediéndose a su valoración por el Equipo técnico, y aportación de cuanta documentación fue requerida, en fecha 9 de enero de 2013 se dictó por el Secretario Autonómico resolución de reconocimiento de situación de dependencia grado III notificada en fecha 4-2-13 sin que hasta la fecha haya sido aprobado el Programa Individual de Atención, habiendo transcurrido con creces el plazo de seis meses previsto para ello.

Cita la parte en sus fundamentos el art 42 LRJPAC, 10 y 11 del Decreto 18/2011 de 25 de febrero en cuanto al plazo para aprobar el Programa Individual de Atención.

Por la Administración demandada se opuso al considerar que no se dan los requisitos legales y jurisprudenciales de apreciación de inactividad administrativa, por considerar que la propuesta efectuada por los Servicios Sociales municipales no constituye la propuesta de resolución del Programa Individual de Atención, la cual corresponde a la vista de la documentación aportada por el Servicio municipal, al Área de coordinación de la Consellería de Bienestar Social, quien la ha de elevar a la Secretaría Autonómica para su aprobación, por lo que no concurre propiamente inactividad, sino dilación en la resolución del Programa y sin que el art. 29.1 LRJCA dé cobertura a la pretensión sostenida.

Opone asimismo a la concreción de prestaciones (que no se ha solicitado), manifestando que 'solo cuando se determine la modalidad de intervención más adecuada, podrá dictarse la resolución aprobatoria del Programa Individual de Atención.

En cuanto a la solicitud de reconocimiento de nivel, tal y como consta en la resolución por la que se inadmitió el recurso de alzada promovido, no existe ya dicha distinción, sino solo la de grado.

SEGUNDO.Son relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes preceptos:

El art. 29 LRJCA , en cuanto establece los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación a la actuación administrativa a que se refiere el art. 25.2 inciso primero: se considera inactividad la falta de prestación a que esté obligada la Administración en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, siempre que requerida, no hubiera dado cumplimiento en el plazo de tres meses.

Los arts. 28 y 29 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en cuanto prevén respectivamente, el procedimiento por el que se resuelve el reconocimiento de situación de dependencia, y por otra parte el establecimiento de un programa individual de atención en el que se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades.

La DA 13ª de la Ley 39/06 , en cuanto especifica la protección de dependientes menores de tres años de edad.

El Decreto 18/2011, de 25 de febrero, del Consell, por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas en situación de dependencia en particular en sus arts. 7 iniciación y requisitos de la solicitud, 9 instrucción comprendiendo informe social de los Servicios Sociales municipales, y dictamen técnico de la Comisión; finalmente art. 10 resolución expresa de la Secretaría Autonómica de Bienestar Social sobre el reconocimiento de la situación de dependencia, con los servicios o prestaciones que correspondan al solicitante según el grado de dependencia reconocido, que deberá resolverse en el plazo máximo de de seis meses, computándose a partir de la fecha de la recepción de la solicitud. El reconocimiento se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio.

TERCERO.Plantea como primer motivo de oposición la Abogacía de la Generalitat Valenciana, faltar los requisitos legales y jurisprudenciales de apreciación de inactividad administrativa, puesto que se interpone el recurso al amparo del art. 29.1 LRJCA , contra la inactividad de la Administración.

Esta tesis se ampara en considerar en relación al procedimiento de aprobación del Programa Individual de Atención y en alusión a los requisitos prevenidos en el art. 29.1 LRJCA , que tratándose de una disposición general requerida de actos de aplicación y consistiendo éstos en concreto en un minucioso procedimiento, en el curso del cual no ha recaído propuesta de resolución, sino informe de los Servicios Sociales municipales, correspondiendo dicha propuesta a órganos propios de la Consellería -Área de Coordinación de la Consellería de Bienestar Social-, faltan los elementos necesarios para integrar el concreto contenido del derecho prevenido en la disposición general.

Pues bien, tomando en consideración la doctrina fijada por esta Sala en Pleno, en sentencia de fecha 15/4/14 en cuanto declara contraria a derecho la dilación injustificada por parte de la la Secretaría Autonómica de Bienestar Social a la hora de resolver el establecimiento de un Programa Individual de Atención, tal tesis no puede prosperar pues una vez recaída resolución por la que se reconoce situación de dependencia, no existiendo obstáculo o impedimento alguno a la resolución, el retraso o dilación es incardinable en la noción inactividad que se imputa a la Administración.

El argumento decae por sí mismo: si el retraso o dilación que impide el dictado de la resolución por parte de un Órgano, obedece a la falta de emisión de informe o propuesta por otro órgano integrante no solo de la propia Administración competente para resolver, Generalitat Valenciana, sino de la misma Consellería de Bienestar Social que detenta la atribución, en todo caso se trata de un retraso imputable a la Administración demandada, Generalitat Valenciana, siendo de aplicación el art. 83.3 LRJPAC en materia de informes, sin que sea admisible que oponga la inactividad de sus propios órganos para justificar la ausencia de resolución expresa cuyo dictado le incumbe.

Por otra parte, cuál sea la interpretación del ámbito del art. 29.1 LRJCA cuando establece como requisito de exigibilidad del derecho reconocido por una disposición general, que no requiera actos de aplicación, viene facilitada por la interpretación auténtica realizada por el legislador en la Exposición de Motivos de la Ley 29/98 de 13 de julio: Los escasos preceptos incluidos en los dos primeros capítulos del Título III contienen algunas de las innovaciones más importantes que la Ley introduce en nuestro sistema de control judicial de la Administración. Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración. Pero al mismo tiempo, es necesario diferenciar las pretensiones que pueden deducirse en cada caso...Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas.El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Esta interpretación nos permite concretar que cuando el art. 29.1 LRJCA menciona los 'actos de aplicación' viene a referirse a aquellas resoluciones que han de prefigurar el contenido del derecho, en el caso de que la disposición general no establezca los elementos necesarios para su concreción (bases de un concurso, p.ej.); en modo alguno a la ausencia de actos de trámite preceptivos para la adopción de resolución del expediente, omitidos por la propia Administración responsable de resolver; en otro caso, bastaría tal omisión para excluir la aplicabilidad del art. 29.1 LRJCA e impedir a los ciudadanos la reclamación, conclusión de todo punto inadmisible.

En el caso que nos ocupa, habiendo recaído resolución por la que se reconoce la situación de dependencia, existiendo un plazo legal para la adopción de prestaciones concretas -tres meses- y constando al expediente los informes y propuestas precisos para determinar el contenido de las prestaciones concretas, sin que concurra elemento alguno que permita o indique que la propuesta sea susceptible de impugnación o no aprobación -nada se alega en este sentido por la demandada, salvo que 'la Secretaria Autonomica decidirá lo que considere oportuno', con implícita referencia a una inexistente discrecionalidad en la concesión- concurren todos los requisitos de procedibilidad del art. 29.1 LRJCA , procediendo desestimar el motivo de oposición, correspondiendo al Tribunal completar la inactividad de la Administración, al darse los requisitos para ello.

CUARTO.Se opone a continuación la 'falta de determinación de la modalidad de intervención más adecuada', falta que como se exponía en el fundamento anterior no obedece sino a la propia inactividad administrativa, cuya finalidad última no es otra que dilatar el pago de la prestación correspondiente.

Como se expuso en el fundamento anterior, resultando haber solicitado la dependiente por medio de su representación en fecha 17 de mayo de 2011 ( folio 1 del expediente) solicitud de reconocimiento de situación de dependencia y habiendo recaído en fecha 9 de enero de 2013 resolución de reconocimiento de situación de dependencia grado III de carácter temporal, por el Secretario Autonómico haciendo depender la efectividad del derecho a las prestaciones y servicios de la aprobación del Programa Individual de Atención, folio 46 del expediente.

No consta iniciado el expediente de aprobación del Programa Individual de Atención todo ello pese a que como indica la parte actora, por la Consellería de Bienestar Social ya se había rebasado con creces el plazo de resolución de la solicitud de reconocimiento de situación de dependencia, a que se refiere el art. 10 D. 18/2011:

1. La persona titular de la Dirección General con competencias en materia de dependencia, dictará resolución expresa y por escrito sobre el reconocimiento de la situación de dependencia. En la misma se determinará los servicios o prestaciones que corresponden al solicitante según su grado y nivel de dependencia. Dicha resolución se notificará al interesado y se comunicará, de manera simultánea, a los Servicios Municipales de Atención a la Dependencia.

2. El plazo máximo para dictar y notificar dicha resolución es de seis meses, computándose desde la fecha de registro de entrada de la solicituden el registro del órgano competente para su tramitación y resolución. Transcurrido dicho plazo sin que haya sido dictada y notificada resolución expresa, podrá entenderse desestimada la solicitud de la persona interesada por silencio administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79 de la Ley 16/2008, de 22 de diciembre, de la Generalitat , de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat.

3. Dicha resolución sólo surtirá efectos desde la fecha de aprobación del correspondiente Programa Individual de Atención.

Y asimismo pese a que la resolución referida, recaída en fecha 9 de enero de 2013 con más de un año de demora, remite para su efectividad a la futura aprobación del Programa Individualizado de Atención, sin que ordene incoar el expediente a tal fin ni acuerde notificarse la misma a los Servicios Sociales municipales, como le incumbe, qué duda cabe que tal obligación se desprende de las disposiciones del propio Decreto citado, en desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

Art. 11 Decreto 18/2011, de 25 de febrero, del Consell , por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas en situación de dependencia:

1. En base a la documentación aportada, en particular la referenciada en los arts. 7.3.f) y 7.3 g), y del grado y nivel de dependencia reconocido, será elaborada la propuesta del Programa Individual de Atención. El resultado de dicha propuesta será notificado al interesado junto con la resolución del grado y nivel, para que en el plazo de quince días formule, en su caso, las alegaciones que estime pertinentes.

2. Caso de que dicha propuesta sea coincidente con la preferencia expuesta por la persona interesada, transcurrido aquel plazo sin haber sido formuladas alegaciones, se emitirá la resolución aprobando el Programa Individual de Atención.

3. En caso de no coincidencia de la propuesta de Programa Individual de Atención (PIA) con la preferencia expuesta por la persona interesada, ésta dispondrá igualmente del plazo de quince días desde su notificación para formular las alegaciones que estime oportunas, las cuales serán estudiadas con carácter previo a dictar la correspondiente resolución. Transcurrido dicho plazo sin haberse formulado alegaciones, con carácter previo a resolver, se recabará informe del Servicio Municipal de Atención a la Dependencia correspondiente o, en su caso, de los servicios sociales designados por la Conselleria de Bienestar Social, tras lo cual se resolverá de forma motivada.

4. La resolución de PIA deberá dictarse y notificarse en el plazo máximo de seis meses desde la fecha de registro de entrada de la solicitud de reconocimiento de situación de dependencia en el registro del órgano competente para su tramitación y resolución.Transcurrido este plazo sin que haya sido dictada y notificada resolución expresa, podrá entenderse desestimada la pretensión de la persona interesada por silencio administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79 de la antes citada Ley 16/2008, de 22 de diciembre .

5. En todo caso, se dictará resolución expresa. La resolución de aprobación del Programa Individual de Atención se comunicará de manera simultánea a los correspondientes Servicios Municipales de Atención a la Dependencia.

6. Si transcurrido el plazo indicado en el apartado 4 no se hubiera resuelto en cuanto al servicio o prestación, el derecho se generará desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo de seis meses indicado para resolver.

Como se expuso en el fundamento anterior, la falta no ya de resolución del Programa Individualizado de Atención, sino incluso del inicio del expediente o pieza para su aprobación, es completamente imputable a la Consellería la cual al resolver estimando el reconocimiento de situación de dependencia, debió de oficio comunicar a los Servicios Sociales municipales la resolución e incoar el expediente, y en todo caso, haber dictado resolución expresa en seis meses a contar desde el día 17 de mayo de 2011.

Asimismo previene la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia un tratamiento específico para los menores de tres años de edad en situación de dependencia:

1. Sin perjuicio de los servicios establecidos en los ámbitos educativo y sanitario, el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia atenderá las necesidades de ayuda a domicilio y, en su caso, prestaciones económicas vinculadas y para cuidados en el entorno familiar a favor de los menores de 3 años acreditados en situación de dependencia. El instrumento de valoración previsto en el art. 27 de esta Ley incorporará a estos efectos una escala de valoración específica.

2. La atención a los menores de 3 años, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado anterior, se integrará en los diversos niveles de protección establecidos en el art. 7 de esta Ley y sus formas de financiación.

3. En el seno del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia se promoverá la adopción de un plan integral de atención para estos menores de 3 años en situación de dependencia, en el que se contemplen las medidas a adoptar por las Administraciones Públicas, sin perjuicio de sus competencias, para facilitar atención temprana y rehabilitación de sus capacidades físicas, mentales e intelectuales

Procede por tanto la estimación del recurso.

QUINTO.Conforme al art. 139 LRJCA en su nueva redacción, 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

3. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

En el caso que nos ocupa, resulta aplicable la teoría del vencimiento, con imposición de costas a la demandada; sin embargo, por aplicación de éste último inciso en relación con los criterios orientativos sobre honorarios profesionales, publicados por el Colegio, en relación con los criterios de la LEC, sobre asuntos de cuantía inestimable (por considerar que la cuantía no ha incidido en la dificultad del asunto) se minora fijándolos en un máximo de 1200 euros por todos los conceptos, con adición del importe de la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional, si hubiere lugar.

Fallo

QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto interpuesto por D. Santiago Gea Fernández, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de D. Rocío , en representación de su hija menor Carolina contra la Consellería de Bienestar de Generalitat Valencianarepresentada y defendida por la Sra. Letrado de la Generalitat Valenciana D. D. Concepción Marín Tejerina contra la inactividad a que se refiere en encabezamiento, CONDENANDO a la Administración demandada a la tramitación y aprobación inmediata del Programa Individualizado de Atención, con fecha de efectos de la prestación 18 de noviembre de 2011, en el plazo establecido por la Ley.

Se imponen las costas procesales a la Administración demandada, con el límite prevenido en el Fundamento Jurídico anterior.

Esta Sentencia es firme y contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.