Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 211/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1151/2014 de 08 de Febrero de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA

En Madrid, a 8 de febrero de 2017

Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercerapor los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1151/2014, interpuesto por el Ayuntamiento de Pasaia, representado por la procuradora D.ª Ana Lobera Argüelles y bajo la dirección letrada de D. Iker Rocandio Etxebarria, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 20 de enero de 2014 en el recurso contencioso-administrativo número 990/2011 . Es parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 20 de enero de 2014 , desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Pasaia contra la Orden del Ministerio de Fomento de 23 de mayo de 2011, por la que se desafectan del dominio público portuario estatal terrenos situados en el área de Donibane, dentro de la zona de servicio del puerto de Pasaia, término municipal de Pasaia (Guipúzcoa).

SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala de instancia de fecha 19 de marzo de 2014, acordando emplazar a las partes para comparecer ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Pasaia ha comparecido en forma en fecha 26 de marzo de 2014, mediante el que interpone el recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción del artículo 48 de la Ley 58/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general;

- 2º, por infracción de los artículos 48 y 97 de la Ley 58/2003 , en relación con el artículo 58.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , y

- 3º, por infracción del artículo 18 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida, estimando el recurso contencioso-administrativo y anulando la resolución administrativa impugnada.

El recurso de casación ha sido admitido por auto de la Sala de fecha 20 de noviembre de 2014.

CUARTO.- Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se rechace y, en su caso, se inadmita el motivo, y el recurso, confirmando la sentencia recurrida, con costas.

QUINTO.- Por providencia de fecha 21 de noviembre de 2016 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 24 de enero de 2017, en que han tenido lugar dichos actos.

SEXTO.- En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales, excepto la del plazo para dictar sentencia, a causa de la complejidad jurídica del asunto.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso.

El Ayuntamiento de Pasaia impugna en casación la Sentencia de 20 de enero de 2014 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional. La Sentencia desestimó el recurso contencioso administrativo que la citada corporación municipal había entablado contra la Orden del Ministerio de Fomento de 23 de mayo de 2011, por la que se desafectaba del dominio público portuario estatal unos terrenos situados en el área de Donibane, dentro de la zona de servicio del puerto de Pasaia.

El recurso de casación se articula mediante tres motivos, todos ellos amparados en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.

El primer motivo se funda en la infracción del artículo 48 de la Ley de Régimen Económico y de Prestación de servicios de los Puertos de Interés General (Ley 48/2003, de 26 de noviembre), por haber aplicado el procedimiento de desafección del citado precepto a terrenos que no constituían un bien concreto.

El segundo motivo se basa en la infracción de los artículos 48 y 97 de la citada Ley de Puertos de Interés General , en relación con el artículo 58.2 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, 2 de abril ). La infracción se funda en no haber dado ocasión a informar al Ayuntamiento de Pasaia en la tramitación del procedimiento de desafectación.

El tercer y último motivo se funda en la infracción del artículo 18 de la Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28 de julio). La infracción se debe asimismo por tramitado el procedimiento de desafectación sin participación del Ayuntamiento afectado.

La Sentencia recurrida basa parte de la respuesta dada a la demanda contencioso-administrativa de instancia en una anterior Sentencia de la propia Sala juzgadora, la dictada el 20 de diciembre de 2011, que desestimó el recurso 734/2010 interpuesto por el propio Ayuntamiento de Pasaia. Dicha Sentencia fue impugnada en casación ante esta Sala, recurso que fue desestimado en Sentencia de 6 de marzo de 2015 . La semejanza al menos parcial entre ambos litigios explica que la Sentencia ahora impugnada recoja parte de las consideraciones efectuadas en la anterior Sentencia de 2011; asimismo, los dos primeros motivos de casación formulados en el presente recurso son análogos a los motivos segundo y tercero del recurso de casación formulado contra aquella Sentencia, por lo que en lo que toca a dichos motivos nuestra respuesta habrá de ser igualmente coincidente con la dictada el 6 de marzo de 2015 .

SEGUNDO.- Sobre los motivos primero y segundo, relativos al procedimiento de desafectación establecido en el artículo 48 de la Ley de Puertos de Interés General .

En el primer motivo, la parte recurrente aduce que se ha infringido el artículo 48 de la Ley de Puertos de Interés General (Ley 48/2003) por haber utilizado el procedimiento de desafectación simplificado previsto en dicho precepto, que no contempla la intervención municipal, cuando la desafectación no era sobre bien concebido como elemento singular, sino sobre un espacio libre carente de edificaciones. Entiende que la desafectación debía haberse llevado a cabo por el procedimiento ordinario contemplado en los artículos 96 y 97 de la misma Ley , que si prevé la intervención del municipio.

El segundo motivo está estrechamente ligado al anterior, pues en él se plantea que la desafectación realizada conlleva necesariamente una modificación del plan de utilización de espacios portuarios, por lo que debe aplicarse el procedimiento de modificación de dicho plan, contemplado en el artículo 97 de la citada Ley 48/2003 . Señala, además, que la desafectación constituía una 'alteración significativa' del citado plan al afectar a usos vinculados a la interacción Puerto-ciudad, por lo que era preceptivo el procedimiento previsto en el citado artículo 97.

Ambos motivos coinciden plenamente, como se ha indicado antes, con los motivos segundo y tercero formulados por el Ayuntamiento recurrente en el recurso de casación 1081/2012, y entonces dimos la siguiente respuesta:

' Segundo.-Comenzaremos el análisis de los tres motivos de casación deducidos por el Ayuntamiento de Pasajes, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d de la Ley Jurisdiccional , por el segundo y el tercero que resolveremos de modo conjunto dada su intima conexión.

En su segundo motivo la Corporación Local denuncia la infracción del artículo 48 'de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPMM)'. El desarrollo del motivo permite apreciar, ya a primera vista, que es errónea la referencia pues el artículo 48 de la Ley 27/1992 no trata de la desafectación de los bienes pertenecientes al dominio público portuario. Entenderemos, pues, que la recurrente ha querido referirse al artículo 48 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, artículo que, por otra parte, es el que aplica la Orden impugnada y sobre el que se funda la sentencia de instancia.

La premisa de la que parte el Ayuntamiento de Pasajes es que, en este caso, no se trataba de desafectar un 'bien concebido como elemento singular con entidad propia' sino un 'espacio libre de 2.226 metros cuadrados'. De tal premisa deduce que no es aplicable al caso el 'procedimiento simple' contemplado en el artículo 48 de la Ley 48/2003 y que, por el contrario, debió ser utilizado el establecido en el artículo 97 de dicha Ley , que incluye la participación de los Ayuntamientos afectados en las modificaciones de las delimitaciones de los espacios portuarios.

Este mismo planteamiento rige en el tercer motivo, mediante el cual la Corporación Local reprocha a la Sala de instancia la infracción de los dos artículos (48 y 97) de la Ley 48/2003 que, a su juicio, 'han de ser interpretados y aplicados a la luz de lo establecido en el art. 58.2 LBRL y doctrina jurisprudencial sobre la preceptividad del informe municipal'. A lo largo de su exposición desarrolla los argumentos avanzados en el segundo motivo para justificar el uso del procedimiento establecido en el artículo 97 de la Ley 48/2003 . Sostiene, a estos mismos efectos, que la desafectación implica una modificación del plan de utilización de los espacios portuarios; que tal modificación era, en el presente caso, 'significativa o sustancial' y, en fin, que afectaba a las competencias urbanísticas municipales, lo que exigía la emisión del informe preceptivo del Ayuntamiento.

Tercero.- El apartado primero del artículo 48 de la Ley 48/2003 regula la desafectación de bienes de dominio público adscritos a las Autoridades Portuarias. Dichos bienes, cuando resulten innecesarios para el cumplimiento de fines de este carácter, podrán ser desafectados por el Ministro de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado, previa declaración de innecesariedad por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria e informe de la Dirección General de Costas sobre sus características físicas a efectos de la protección y defensa del dominio público marítimo-terrestre.

La desafectación realizada conforme al procedimiento contemplado en el artículo 48 de la Ley 48/2003 no requiere otros trámites adicionales: su validez, desde el punto de vista formal, exige tan sólo la propuesta y la declaración de innecesariedad de Puertos del Estado y de las autoridades portuarias, respectivamente, así como el informe de la Dirección General de Costas. Cumplidos estos pasos, el Ministro de Fomento puede, si concurren las circunstancias materiales (la innecesariedad sobrevenida para el cumplimiento de sus fines, lo que aquí no se discute), desafectar los bienes de dominio público portuario que hasta entonces estaban adscritos a las Autoridades Portuarias. Esta decisión, como bien subraya la Sala de instancia, se mueve tan sólo en el ámbito de la titularidad dominical de los terrenos y no en el de su calificación y régimen urbanístico, que es el que podría afectar a los intereses municipales.

El efecto propio de la decisión es, en efecto, la alteración de la titularidad: los terrenos desafectados dejan de tener la consideración de bienes de dominio público portuario y se transforman en bienes patrimoniales o, más propiamente, se incorporan al patrimonio de la Autoridad Portuaria. Esta última puede proceder, desde entonces, a su enajenación, permuta o, en su caso, cesión gratuita, al igual que ocurre con otros bienes de esta misma naturaleza.

Cuarto.-El inciso final del apartado primero del artículo 48 de la Ley 48/2003 dispone que la orden del Ministro de Fomento que acuerde la desafectación conllevará la 'rectificación' de la delimitación de la zona de servicio del puerto contenida en el plan de utilización de los espacios portuarios. Tal previsión legislativa es coherente con el designio de la decisión, según los términos del propio artículo 48, pues desde el momento en que los bienes, hasta entonces de dominio público portuario, dejan de ser necesarios para el cumplimiento de sus fines, es lógico que no figuren como tales en la delimitación de la zona de servicio del puerto. Si la delimitación de los espacios portuarios ha de incluir la definición exterior e interior del dominio público portuario ( artículo 96.3 de la Ley 48/2003 ), esto es, ha de fijar los límites del perímetro del puerto, naturalmente ha de tener reflejo en ella una medida que acuerda desafectar parte del hasta entonces dominio público destinado a servir las necesidades portuarias.

No cabe equiparar sin más el régimen de la 'rectificación' de los límites de la zona de servicio ( artículo 48) con el de las 'modificaciones de la delimitación de los espacios y usos portuarios' contempladas en el artículo 97, ambos de la Ley 48/2003 . La interpretación propugnada por el Ayuntamiento de Pasajes implica, en realidad, que cualquier desafectación supondría una modificación sustancial de la delimitación de los espacios y usos portuarios y exigiría, por lo tanto, el sometimiento al procedimiento de aprobación indicado en el artículo 47. La conclusión no es compatible con la específica previsión legal de que las desafectaciones tienen su propio procedimiento y régimen jurídico, el que se detalla en el artículo 48 tan citado. Este último quedaría privado de sentido, y devendría inaplicable, de acceder a la tesis de la demanda.

La relación entre los dos preceptos ha de entenderse, pues, en términos de genericidad y especificidad. Frente a la previsión general ( artículo 97) de que las modificaciones, sustanciales o no sustanciales, de la delimitación de los espacios y usos portuarios se han de atener a los procedimientos previstos en aquel precepto, la misma Ley instaura (artículo 48) un régimen específico, singular, mediante el cual regula las desafectaciones del dominio público y su inmediato traslado, por la vía de la rectificación, al plano de delimitación de la zona de servicio del puerto. Tanto valor jurídico tiene un artículo como el otro y debe entenderse que no existe antinomia entre ellos, siendo posible la aplicación propia de ambos para cada uno de los supuestos que regulan.

La desafectación no afecta, en fin, a las competencias propias de las que es titular el Ayuntamiento recurrente pues se limita al mero cambio de la condición jurídica de los terrenos que, de ser demaniales, se convierten en patrimoniales sin que ello determine una nueva calificación o régimen urbanístico. El Ayuntamiento sostiene que se produce la incidencia en las 'competencias urbanísticas municipales' pero incluso el propio desarrollo argumental de esta parte del motivo revela que no es así: reconoce en él cómo la Autoridad Portuaria, tras la desafectación, 'ya ha solicitado al Ayuntamiento un régimen jurídico a los terrenos desafectados', lo que pone de manifiesto que se mantiene el régimen precedente y que cualquier modificación en este sentido requerirá la previa decisión municipal en el ejercicio de las competencias que ostenta. Y no cabe olvidar, por último, que en otra parte de su recurso dicha Corporación Local ha admitido que 'la ordenación urbanística del espacio desafectado fue realizada consensuadamente entre el Ayuntamiento y la Autoridad Portuaria de Pasajes [...] en cumplimiento del convenio urbanístico de colaboración con la APP previamente suscrito entre las partes el 27 de febrero de 2006'.

De todo lo dicho se deduce igualmente el rechazo de la parte del tercer motivo casacional que apela al artículo 58.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local, para sostener que en el procedimiento previo a la aprobación de la Orden impugnada debió intervenir el Ayuntamiento de Pasajes. Sin duda se le pudo haber dado traslado, pero no se trataba de una obligación legal cuyo incumplimiento determine la nulidad de la propia Orden.

Aquel precepto de la Ley 7/1985, tras disponer que las Administraciones a las que se atribuye la formulación y aprobación de instrumentos de planificación deberán otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos afectados, se refiere específicamente a la participación, por vía de informe, de los municipios 'en la formación de los planes generales de obras públicas' (lo que no es el caso) o 'en la determinación de usos y en la adopción de resoluciones por parte de otras Administraciones públicas en materia de concesiones o autorizaciones relativa al dominio público de su competencia', hipótesis que tampoco es la de autos. De cualquier modo, esta previsión general -a tenor de la cual en aquellos supuestos se requiere el informe previo de los municipios en cuyo territorio se encuentre el dominio público- debería ceder, si pudiera entenderse aplicable, ante la regulación singular que el artículo 48 de la Ley 48/2003 introduce para las desafectaciones del dominio público -meros actos carentes de la naturaleza de instrumentos de planificación- en él contempladas.' (fundamentos de derecho segundo a cuarto)

Debemos pues reiterar dicha respuesta y afirmar que en este supuesto y en relación con la desafectación del dominio público portuario del terreno afectado era conforme a derecho la utilización del procedimiento establecido en el artículo 48 de la Ley de Puertos de Interés General , pues la desafectación implica la rectificación de los límites de la zona de servicio ( artículo 48), pero no supone la modificación de la delimitación de los espacios y usos portuarios contempladas en el artículo 97 de la referida Ley . En los fundamentos reproducidos se da una detallada respuesta a esta alegación que ahora asumimos.

TERCERO.- Sobre el tercer motivo, referido al artículo 18 de la Ley de Costas .

En el tercer motivo, la corporación recurrente aduce que se ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Costas que requiere el informe preceptivo del Ayuntamiento para la desafectación del terreno, que lo es no sólo del dominio público portuario, sino también del dominio público marítimo terrestre. Así, señala la parte, la propia resolución administrativa establece que se trata de una zona que pertenece al dominio público marítimo-terrestre en virtud de deslinde efectuado mediante Orden Ministerial de 20 de noviembre de 1990. Afirma también que el terreno desafectado había sido previamente ganado al mar, lo que determinó su pertenencia al dominio público marítimo terrestre en cumplimiento de lo previsto por el artículo 4.5 de la Ley de Costas . Pues bien, según el artículo 18.1 de dicha Ley , para desafectar del dominio público marítimo-terrestre terrenos que han perdido sus características naturales, como es el caso, es preceptiva la intervención del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma.

La Sentencia recurrida no se refiere en ningún momento al artículo 18.1 de la Ley de Costas , aunque sí a la alegación de que el terreno no puede ser desafectado por haber sido ganado al mar, tanto en el fundamento jurídico segundo al recoger los motivos de impugnación como al rechazar dicha alegación en el fundamento jurídico tercero.

' SEGUNDO -.Los motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden resumirse como sigue:

1º el espacio desafectado continúa siendo dominio público marítimo-terrestre por ser imposible desafectar espacios ganados al mar.

2º La intervención municipal es preceptiva antes de la desafectación según lo dispuesto en el art. 4.1 de la ley 30/1992 en relación con los arts. 10.1 , 55 y 58.2 de la ley 7/1985 .

3º No se está desafectando un bien singular por lo que no es aplicable el procedimiento simplificado regulado en el art. 48 de la ley 48/2003 .

4º El procedimiento de desafectación está inescindiblemente ligado al procedimiento de modificación del Plan de Utilización de Espacios Portuarios. El art. 48 y el 97 de la ley 48/2003 deben ser interpretados y aplicados de acuerdo con lo previsto en el art. 58.2 de la ley de bases de Régimen Local.

Por su parte el Abogado del Estado alega:

1º ni el art. 48.1 de la ley 48/2003 ni los arts. 4.1 de la ley 30/1992 y 10 , 55 , y 58 de la ley 7/1985 establecen la intervención preceptiva del Ayuntamiento en la desafectación de parte de los terrenos de la Autoridad Portuaria de Pasajes.

2º En relación con el procedimiento establecido por la ley 48/2003 esta contempla un procedimiento general consistente en la desafectación por la aprobación del PUEP y otro especial a través de la desafectación singular de bienes por el Ministerio de Fomento, arts. 96 , 97 y 48 de la ley.

Y es este régimen de desafectación el que se aplica a los bienes de dominio público portuario que no son necesarios para el cumplimiento de los fines portuarios, siendo conforme a derecho utilizar el especial puesto que se trata de una desafectación de 5.643,40 metros cuadrados en el área de Donibane.

3º En el supuesto de autos se han dado cumplimiento a todas las exigencias del art. 48.1 de la ley 48/2003 .

TERCERO -.La Orden Ministerial de 19 de julio de 2006 aprueba el Plan de utilización de los espacios portuarios del puerto de Pasajes.

En su exposición de motivos declara:

'La Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, establece en su artículo 96 que el Ministerio de Fomento delimitará en los puertos de titularidad estatal una Zona de Servicio que incluirá los espacios de tierra y agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios, definidos en el artículo 94.1 de dicha ley, los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria y aquéllos que puedan destinarse a usos no portuarios, mencionados en dicho artículo. Esta delimitación se efectuará a través del plan de utilización de los espacios portuarios que incluirá los usos previstos para las diferentes Zonas del puerto, así como la justificación de la necesidad o conveniencia de tales usos, y su aprobación corresponde al Ministerio de Fomento.

Previa a dicha aprobación, la Autoridad Portuaria solicitará informe de las Administraciones con competencia en materias sobre las que pueda incidir el plan de utilización de los espacios portuarios, que deberán informar en los aspectos relativos a sus propias competencias. Cumplimentada dicha tramitación, se remitirá la propuesta a Puertos del Estado, quien recabará informe de la Dirección General de Costas. También informarán los Ministerios de Defensa e Interior.

Recibidos los informes o transcurrido el plazo para su emisión, Puertos del Estado emitirá informe que lo elevará, junto con el expediente, al Ministerio de Fomento para su aprobación.

El Plan de utilización de los espacios portuarios del puerto de Pasajes comenzó a tramitarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante . La Ley 48/2003, ha modificado algunos de los aspectos relativos a los planes de utilización de los espacios portuarios, lo que motivó la necesidad de revisar el documento según lo establecido en dicha Ley.

El documento del Plan de Utilización de los espacios portuarios del puerto de Pasajes consta de una Memoria, Planos, y el Anejo n.º 1, que se adapta a la Ley 48/2003, de 26 de noviembre. Dicho Anejo n.º 1 no supone una modificación de la propuesta inicial, sino su adaptación formal a la nueva ley.

La nueva delimitación de la Zona de Servicio terrestre altera la Zona de Servicio vigente, basada en la aprobada por Orden Ministerial de 23 de septiembre de 1991, con las desafectaciones indicadas en el apartado cuarto de la presente disposición.

La delimitación de la Zona I o interior de las aguas portuarias que lleva a cabo el Plan de Utilización de los espacios portuarios coincide fundamentalmente con la delimitación vigente. A esta Zona I se añade la Zona II o exterior de las aguas portuarias que no se había definido anteriormente.'

La actora considera que el espacio objeto de la desafectación, fue en su día mar, y por tanto continúa siendo dominio público marítimo-terrestre ex lege, según lo dispuesto en el art.3.1 de la ley 22/1988 de Costas en relación con los arts. 5.2 y 6.2 del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la ley citada, aprobado por Real Decreto 1471/l.989. Considera que es irrelevante que la Autoridad Portuaria de Pasajes considere que dicho espacio ya no es necesario, porque es un espacio ganado al mar y por lo tanto no puede ser desafectado.

El artículo 3 de la ley 22/1988 contiene lo que la propia ley denomina 'clasificación y definiciones', y el artículo 5 pfo. 2 del Real Decreto 1471/1989 establece que pertenecen al dominio público marítimo-terrestre estatal los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera. Del informe del Ministerio de Medio Ambiente resulta que 'los terrenos objeto de informe, situados en la zona de servicio del Puerto de Pasajes, no conservan las características naturales de bienes de dominio público marítimo-terrestre y se consideran innecesarios para la protección y defensa del dominio público marítimo-terrestre, por lo que no procede su incorporación al dominio público marítimo-terrestre'.' (fundamentos jurídicos segundo y tercero)

Pero donde la parte recurrente invoca de forma expresa el citado precepto de la Ley de Costas es en el fundamento jurídico II de la demanda contencioso administrativa, en el que se defiende la necesidad de la intervención municipal con anterioridad a la desafectación. Y si bien en dicho fundamento se apoya sobre todo en los artículos 4.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) y 10.1 , 55 y 58.2 de la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985. De 2 de abril), también aduce como conclusión lo siguiente:

'Por último, téngase en cuenta que la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, dispone en su art. 18.1 . que los terrenos ganados al mar (o artificialmente transformados en la zona marítimo-terrestre) no pueden desafectarse sin 'informe preceptivo del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma afectados'.

Por lo expuesto, y sin perjuicio de lo afirmado en el fundamento de derecho I, es en todo caso preceptiva la intervención del Ayuntamiento de Pasaia en el expediente de desafectación del espacio objeto del presente litigio. Sin embargo, el Ayuntamiento ha sido ninguneado y obviadas sus competencias, lo cual vicia de nulidad el acto impugnado.'

La Sentencia de instancia da respuesta a la alegación relativa a la necesaria intervención del Ayuntamiento en el fundamento de derecho cuarto, en los siguientes términos:

' CUARTO -.El Ayuntamiento recurrente alega en segundo lugar que su intervención era preceptiva antes de la desafectación según lo dispuesto en el art. 4.1 de la ley 30/1992 en relación con los arts. 10.1 , 55 y 58.2 de la ley 7/1985 .

El primer precepto que la actora cita en apoyo de su tesis recoge el principio general de lealtad institucional entre las Administraciones Públicas.

Por su parte el art. 10.1 de la ley de Bases de Régimen Local igualmente establece los principios que han de regir la relación entre la Administración Local y las restantes Administraciones Públicas: deber de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos.

Ninguno de estos preceptos ha sido infringido por la Administración del Estado al adoptar el acto administrativo objeto de este recurso, ni así lo razona la actora, en una alegación que no se aleja del análisis de dichos principios generales sin concretar, ni desde luego acreditar, por qué tal pretendida violación se ha producido.

Precisamente el art. 55 de la Ley de Bases de Régimen Local , citado por la recurrente, avala la conformidad a derecho de la actuación administrativa: para la efectiva coordinación y eficacia administrativa, la Administración General del Estado, así como las Administraciones autonómica y local, de acuerdo con el principio de lealtad institucional, deberán en sus relaciones recíprocas:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.'

Y el artículo 58 de la repetidamente mencionada ley 7/1985 contempla la participación del Ayuntamiento en la aprobación de instrumentos de planificación, en los planes generales de obras públicas, concesiones o autorizaciones relativas al dominio público, pero no en este caso.

La sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 2011, dictada en el recurso 734/2010 señalaba :

'Sobre ello también hay que puntualizar que el acto recurrido no es determinante de una posterior y necesaria afectación al dominio público municipal.

La decisión impugnada no establece exigencia alguna al respecto. En uno de sus fundamentos lo dice muy claro:

'Procede significar que el acto de desafectación del dominio público portuario de un tramo del vial de Lezo-Bide no está vinculado, en términos jurídicos, con su posterior destino. Esto es, la consecuencia inmediata de toda desafectación es que los bienes desafectados pasan a formar parte del patrimonio de la Autoridad Portuaria correspondiente, quien podrá proceder a su enajenación, permuta o cesión gratuita, previo cumplimiento de los requisitos legales establecidos.'

No se está obligando al ente Local a ejecutar una determinada cesión para un fin establecido por el titular del bien. Y en contrapartida no acoge el Tribunal la tesis del Ayuntamiento relativa a que nos encontramos ante una auténtica modificación del Plan de Utilización de los Espacios Portuarios.

La desafectación no supone una modificación del planeamiento urbanístico. El régimen de usos, previsto en el planeamiento, no resulta afectado por las modificaciones y afectaciones patrimoniales, sin perjuicio de que el Estado debe ajustar su actuación, desde el punto de vista urbanístico, a lo que disponga el planeamiento municipal.

Y por tanto no se admite por el Tribunal que el procedimiento de desafectación deba ser tramitado según las pautas establecidas para el procedimiento de modificación del planeamiento municipal o del régimen establecido para la modificación del Plan de Utilización del Puerto.

El artículo 48 de la Ley 48/2003 no permite alcanzar esta conclusión.

Dice textualmente lo que sigue:

1.- Los bienes de dominio portuario que resulten innecesarios para el cumplimiento de fines de este carácter podrán ser desafectados por el Ministro de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado, previa declaración de innecesariedad por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria e informe de la Dirección General de Costas sobre las características físicas de dichos bienes a efectos de la protección y defensa del dominio público marítimo terrestre'.

Y el artículo 97 de la Ley indicada se refiere- a la 'modificación del Plan de Utilización de los Espacios Portuarios'; lo que no es el caso pues la desafectación no supone por si misma una modificación ex lege del Plan de Utilización, y, por tanto, no está sometida al mismo procedimiento que ésta.

La aprobación del Plan de Usos Portuarios tiene un alcance general, con relación a las futuras actuaciones concretas en el Puerto o que emprenda la Administración y se tramita según lo establecido en los artículo 96 y 97 de la Ley 48/2003 mientras que la desafectación puntual de un determinado espacio temporal del Puerto carece de esta virtualidad general y tiene los efectos meramente patrimoniales en el artículo 48 de la Ley 48/2003 . Cierto es que la Orden del Ministerio de Fomento que dispone la desafectación ha de tener reflejo en el Plan de Utilización del Puerto de forma que éste ha de quedar rectificado por imperativo legal (48.1 in fine) pero este modo de rectificación no supone que deba ser observado el procedimiento previsto por la Ley para la modificación del Plan de Utilización. El artículo 97 de la Ley sobre Modificación del Plan de Utilización de los Espacios portuarios solamente exige la participación municipal cuando se trate de una modificación sustancial, lo que no es el caso. La patrimonialización del bien, al dejar de tener la consideración de bien de dominio público no impide que, como bien patrimonial, quede sujeto al régimen de usos urbanísticos previsto en el planeamiento municipal'

Estos razonamientos son plenamente de aplicación al supuesto enjuiciado, y se suman a las consideraciones anteriormente expuestas para justificar la desestimación de este motivo de recurso.' (fundamento jurídico cuarto)

En definitiva, nos encontramos con que la institución recurrente había reclamado la exigencia legal de que el Ayuntamiento fuese oído antes de proceder a una desafectación de terrenos pertenecientes al dominio público marítimo terrestre y que la Sala había rechazado tal alegación tanto en lo que respecta a que no pudieran ser desafectados de dicho dominio público (fundamento tercero) como en lo que se refiere a la intervención municipal (fundamento cuarto). Por consiguiente, no es posible considerar como una cuestión nueva la alegación del artículo 18.1 de la Ley de Costas en relación con la preceptiva intervención del Ayuntamiento, pese a que dicho artículo no haya sido mencionado expresamente en la Sentencia. Es, por el contrario, legítima la invocación de infracción por inaplicación del citado precepto al dar la Sala respuesta a la alegación relativa a la intervención del Ayuntamiento en la desafectación de los terrenos litigiosos exclusivamente con base en la Ley 30/1992.

Una vez sentado lo anterior, es preciso clarificar que confluyen en el presente litigio dos cuestiones que si bien están estrechamente relacionadas, deben ser distinguidas y es la pertenencia y desafectación al dominio público portuario y al dominio público marítimo terrestre. Mientras que lo visto en torno a la aplicación del procedimiento de desafectación previsto en el artículo 48 de la Ley de Puertos se refiere a la desafectación del dominio público portuario, el 18 de la Ley de Costas invocado en este motivo tercero, hace referencia a la desafectación del dominio público marítimo terrestre.

Lo que se ha expuesto y hemos asumido de la doctrina sentada en la Sentencia de 6 de marzo de 2015 se refiere a la correcta aplicación del citado procedimiento simplificado de desafectación del dominio público portuario, sin que entonces se plantease nada en relación con el dominio público marítimo terrestre. En efecto, ni en la Sentencia de instancia de 20 de diciembre de 2011 (recurso contencioso-administrativo 734/2010 ) ni en la citada de casación (recurso 1081/2012) hay la menor referencia a que los espacios afectados en aquélla ocasión hubiesen sido ganados al mar como consecuencia de obras o que pertenecieran al dominio público marítimo terrestre por deslinde. Tales cuestiones tampoco fueron planteadas en el recurso de casación en el que recayó la Sentencia de esta Sala de 6 de marzo de 2015 ni en el mismo se invocó el artículo 18.2 de la Ley de Costas .

Pues bien, de acuerdo con la interpretación efectuada en la Sentencia de 6 de marzo de 2015 , aquí tampoco se ha producido infracción del artículo 48 de la Ley de Puertos . Sin embargo, en relación con la desafectación del dominio público marítimo terrestre, tiene razón el Ayuntamiento recurrente al reclamar que de acuerdo con el artículo 18.1 de la Ley de Costas, en relación con el 4.5 del mismo cuerpo legal , la intervención del Ayuntamiento era preceptiva.

Los citados artículos de la Ley de Costas establecen lo siguiente:

'Artículo 4.

Pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal:

[...]

2. Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera.

[...]

5. Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18.

[...]

'Artículo 18

1. Sólo podrá procederse a la desafectación de terrenos en el supuesto de los apartados 5 y 10 del artículo 4, previo informe preceptivo del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma afectados y previa declaración de innecesariedad a los efectos previstos en el artículo anterior.

2. La desafectación deberá ser expresa y antes de proceder a ella habrán de practicarse los correspondientes deslindes.'

La Ley de costas enumera los bienes pertenecientes por antonomasia al dominio público marítimo terrestre estatal en el artículo 3 (el dominio público marítimo-terrestre natural), y en el artículo siguiente añade algunos otros bienes a dicho dominio público, entre ellos los que se describen en los dos apartados que hemos reproducido. Pues bien, los terrenos objeto del litigio, según declara la Sentencia de instancia, son de los comprendidos en el apartado 5 del artículo 4, pues 'se trata de una zona que pertenece al dominio público marítimo-terrestre en virtud de deslinde efectuado mediante Orden Ministerial de 20 de noviembre de 1.990' (fundamento jurídico primero, párrafo segundo), y así consta en el informe del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, obrante en el expediente (folio 5). A ello la parte añade que se trata de terrenos en su momento ganados al mar, lo que podría suponer que estuvieran también comprendidos en el apartado 2 del mismo precepto.

Y, en tales supuestos, el precepto citado de la Ley de Costas es taxativo al requerir la doble intervención en el expediente del Ayuntamiento, tal como solicitaba la parte demandante, y de la Comunidad Autónoma.

Señalemos por último, que el propio artículo 48.1 de la Ley de Puertos señala en su párrafo tercero lo siguiente:

'En el caso de que los bienes declarados innecesarios conserven las características naturales de bienes de dominio público marítimo-terrestre, de los definidos en el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , se declarará por el Ministro de Fomento su incorporación automática al uso propio del dominio público marítimo-terrestre regulado por dicha ley.'

Según el referido informe del Ministerio de Medio Ambiente, los terrenos litigiosos no conservaban las características naturales del dominio público marítimo-terrestre (el comprendido en el artículo 3 de la Ley de Costas ), por lo que no quedaban afectados por la referida previsión. Pero ello no evita que, tal como se ha explicado y debido a su pertenencia al dominio público marítimo terrestre en virtud de deslinde, estuviesen sometidos a las exigencias de los citados artículos 18.1 y 4.5 de la Ley de Costas .

CUARTO.- Conclusión y costas.

En razón de las consideraciones expuestas en el anterior fundamento de derecho, ha lugar al recurso de casación y por ello, casamos y anulamos al Sentencia de 20 de enero de 2014 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional.

Y, en cuanto al litigio de fondo, tal como viene planteado y por las mismas consideraciones del fundamento jurídico anterior, hemos de estimar el recurso contencioso administrativo entablado por el Ayuntamiento de Pasajes, anulando la Orden del Ministerio de Fomento de 23 de mayo de 2011 al objeto de que, en caso de proceder a la desafectación de los terrenos afectados, se requieran los informes preceptivos que contempla el artículo 18.1 de la Ley de Costas .

De acuerdo con lo prevenido en el artículo 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas ni en la instancia, por las dudas de derecho que concurrían en el supuesto litigioso, ni en la casación.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1. Declarar que ha lugar y, por lo tanto, estimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Pasaia contra la sentencia de 20 de enero de 2014 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 990/2011 . 2. Casar y anular la sentencia impugnada. 3. Estimar el recurso contencioso- administrativo mencionado, interpuesto por el Ayuntamiento de Pasaia contra la Orden del Ministerio de Fomento de 23 de mayo de 2011, por la que se desafectan del dominio público portuario estatal terrenos situados en el área de Donibane, dentro de la zona de servicio del puerto de Pasaia. 4. Anular dicha Orden ministerial. 5- No hacer imposición de las costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Pedro Jose Yague Gil.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Jose Maria del Riego Valledor.-Angel Ramon Arozamena Laso.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-