Sentencia Administrativo Nº 2122/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 424/2012 de 05 de Diciembre de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 02122/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N56820

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G: 47186 33 3 2012 0101260

Procedimiento: RECURSO DE APELACION 0000424 /2012- ML, dimanante del PA 501/10 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Valladolid

Sobre: FUNCION PUBLICA

De D./ña. CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS CSI-F

Representación D./Dª. SONIA BLANCO PEREZ

Contra D./Dª. AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID

Representación D./Dª.

SENTENCIA Nº 2122

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESUS B. REINO MARTINEZ

DON SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a cinco de diciembre de dos mil trece.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, el presente rollo de apelación registrado con el número 424/2012, en el que son partes:

Como apelante: CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS CSI-F ,representada por la Procuradora Sra. Blanco Pérez y defendida por el Letrado Sr. García Ruiz.

Como apelado: el AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Siendo la resolución impugnada la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Valladolid, en el Procedimiento Abreviado nº 501/2010.

Antecedentes

PRIMERO.-El expresado Juzgado dictó sentencia de fecha 28 de febrero de 2012 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: 'QUE DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Blanco Pérez Letrado en nombre y representación de CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-F) frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición presentado el 16 de febrero de 2010 en el que solicitaba la convocatoria de concurso general abierto y permanente para la provisión de puestos de funcionarios de la Administración General y especial del Ayuntamiento y los concursos específicos de méritos para los puestos para los que la Relación de Puestos de Trabajo contempla su provisión por concurso específico, por proceder la INADMISIÓN DEL RECURSO por EXTEMPORANEIDAD EN LA FORMULACIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Todo ello, sin que proceda establecer una especial condena en costas'.

SEGUNDO.-Contra esa resolución interpuso recurso de apelación la parte actora, CSI-F, recurso del que, una vez admitido, se dio traslado a la parte demandada, que presentó escrito de oposición. Emplazadas las partes, el Juzgado elevó los autos y el expediente a esta Sala.

TERCERO.-Formado rollo, acusado recibo al Juzgado remitente y personadas las partes, se designó ponente al Magistrado D. SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA.

Al no practicarse prueba ni haberse celebrado vista o conclusiones, el pleito quedó concluso para sentencia, señalándose para votación y fallo del mismo el día veintinueve de noviembre del año en curso.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia de instancia, que ahora es objeto de impugnación en esta alzada, y aún cuando comienza en su fallo expresando que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto ' por CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-F) frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición presentado el 16 de febrero de 2010 en el que solicitaba la convocatoria de concurso general abierto y permanente para la provisión de puestos de funcionarios de la Administración General y especial del Ayuntamiento y los concursos específicos de méritos para los puestos para los que la Relación de Puestos de Trabajo contempla su provisión por concurso específico, por proceder la INADMISIÓN DEL RECURSO por EXTEMPORANEIDAD EN LA FORMULACIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO'; lo cierto es que en realidad contiene un pronunciamiento de inadmisión, ya que final señala textualmente que procede ' la inadmisión del recurso por extemporaneidad en la formulación del recurso contencioso administrativo'.

Y el razonamiento que se esgrime en la sentencia para sustentar ese pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso se encuentra en el fundamento de derecho tercero, que reza así:

' Así en el presente supuesto partimos de la solicitud de convocatoria de concurso efectuada en fecha 7 de octubre de 2009, ante la falta de resolución expresa se interpone recurso de Reposición en fecha 16 de febrero de 2010.

Este recurso de reposición ha de considerarse interpuesto fuera de plazo ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 29, ya que en el mejor de los supuestos, y admitiendo incluso la posibilidad de interponer recurso potestativo de reposición habría de ser interpuesto en el plazo de un mes desde que debería haberse dictado resolución, esto es cuatro meses desde el 7 de octubre de 2009, contados de fecha a fecha, por lo que el plazo finalizaría el 7 de febrero de 2010 (transcurridos tanto los tres meses desde la solicitud más el plazo de un mes para interponer el recurso potestativo de reposición).

También ha de considerarse extemporáneo el recurso contencioso administrativo presentado en fecha 21 de julio de 2010, ya que considerando el plazo establecido en el artículo 29.1 anteriormente citado, el plazo para interponer el recurso contencioso finalizaría en fecha 7 de marzo de 2010 (esto es, tres meses para la resolución de la solicitud y dos meses para formular el recurso contencioso)'.

SEGUNDO.- En el primero de los motivos del recurso de apelación que interpone la Central Sindical Independiente de Funcionarios se combate precisamente esa declaración de inadmisibilidad por causa de extemporaneidad, cuestionándose concretamente que fuera de aplicación al caso enjuiciado el artículo 29.1 de la LJCA , referido a los recursos interpuestos contra la 'inactividad' de la Administración, señalándose al respecto que la convocatoria de un concurso de traslados, cuya petición se la que se postula en el escrito de demanda, no tiene propiamente el carácter de prestación material concreta de contenido positivo, entendiendo por tal una obligación de dar o hacer a favor de unas personas determinadas a que estuviera obligada la Administración. Se aduce, en este sentido, y con un abundante acopo jurisprudencial, que de lo que se trata en el caso es de la omisión por dicha demandada del dictado de varios actos jurídicos, sin que quepa la vía del recurso contra la inactividad administrativa en aquellos supuestos en que la obligación establecida en la norma no está determinada, o también si está pendiente establecerse el 'quid' de la prestación, su 'quantum' o el 'quando' ha de hacerse efectiva. Y por ello estima el sindicato apelante que debe quedar excluido del ámbito de aplicación del citado artículo 29.1 de la LJCA aquellas peticiones que están basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración pero cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo y, en su caso, de un procedimiento declarativo expreso de los Tribunales del orden jurisdiccional Contencioso-administrativo, como acontece en el presente caso en que lo que se postula en el escrito rector es que se proceda por la misma a la inmediata convocatoria del concurso de traslados a que estaría obligada en Derecho, que por tanto no puede merecer, a los efectos del mencionado artículo 29 de la LJCA , el calificativo de prestación, pues carece de la concreción y delimitación que la Ley exige.

Pues bien, esta la Sala, aún reparando en que la exposición sobre este motivo del recurso no es todo lo precisa que debiera, considera que el mismo debe ser acogido y en consecuencia revocará el referido pronunciamiento de inadmisión que contiene la sentencia apelada. Bastaría para ello, y esta es la primera razón de nuestro pronunciamiento, tener en cuenta la identificación del concreto acto objeto del recurso contencioso administrativo que hizo el sindicato demandante en su escrito de demanda, según ha sido recogido en los propios antecedentes de hecho de la sentencia de instancia, habiendo manifestado ya entonces el mismo que dirigía su recurso contra la desestimación por silencio de su petición de convocatoria de concurso, que efectuó en un primer escrito presentado el 7 de octubre de 2009, contra cuya falta de respuesta articuló después en el de 16 de febrero de 2010 un recurso de reposición. De este modo, incluso admitiendo a meros efectos dialécticos la viabilidad de aplicar para casos como el presente el reiterado artículo 29 de la LJCA , si resulta que fue aquella la opción escogida por la parte recurrente -acudir a la vía contenciosa impugnando una resolución desestimatoria presunta-, era, pues, claro que la opción escogida, aún cuando la recurrente no fuera todo lo precisa que debiera en la vía administrativa, no fue la de entablar un recurso cuyo objeto fuera la inactividad en alguno de los supuestos que se contemplan en ese precepto, estando por lo tanto fuera de lugar invocar ese precepto para después justificar su inaplicación, como aquí ha hecho la Administración demandada. Y en este orden de cosas deberemos recordar que en el sistema de la Jurisdicción Contencioso- administrativa con carácter general el control ha de efectuarse en relación a os actos administrativos y disposiciones generales, siendo el recurso contra la inactividad administrativa un supuesto más beneficiosos para los administrados incorporado en la Ley 29/1998, pero que sólo cabe cuando se trata de de hacer efectivas prestaciones concretas y determinadas que no precisen de actos de aplicación, que además es una posibilidad que tiene el beneficiario de tales actos, que desde luego no impide que articule el recurso conforme al mecanismo del silencio administrativo negativo, que como decimos es el sistema normal que tiene previsto la Ley para cuando existe una falta de respuesta de la Administración.

En segundo lugar, señalar que esta Sala también comparte en lo sustancial aquellas alegaciones del recurso de apelación dirigidas a sustentar la inaplicación a supuestos como el que ahora nos ocupa referidos a la petición de convocatorias del artículo 29 de la LJCA (recurso contra la inactivad), debiendo a este respecto significarse que esta tesis se mantuvo por esta Sala, entre otras, en la sentencia de fecha 25 de septiembre del 2012 dictada en el recurso 272/2012 , en cuanto en ella, contemplando un supuesto referido a una petición consistente en que se confeccionara la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento demandado en ese proceso, conforme a lo que constaba acordado en un acuerdo marco; haciéndose en la misma una amplia recopilación jurisprudencial acerca de la interpretación que el Tribunal Supremo mantiene respecto al artículo 29 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, señalándose en ella lo siguiente:

'Respecto al campo jurídico una referencia de partida es el apartado 1 del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional de 1998 . Esta norma ha sido interpretada por la Sala 3ª del Tribunal Supremo en varias ocasiones, citando la sentencia de la Sección 7ª de 18 de noviembre de 2008 que en el fundamento de derecho 4º efectúa las siguientes consideraciones:

'En efecto, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, siguiendo una reiterada doctrina jurisprudencial, considera que la Sala de instancia no podía estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, con el amparo procesal del artículo 29 .1 de la Ley jurisdiccional , contra la supuesta inactividad de la Dirección General de Transportes de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, consistente en no dar respuesta a la reclamación formulada el 11 de diciembre de 2002, en relación con la concesión de la explotación de líneas de transporte de servicio urbano otorgada por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, y en no adoptar las medidas de coordinación y armonización de los tráficos urbanos e interurbanos coincidentes, porque no se da el supuesto previsto en la citada disposición legal, que establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se encuentra delimitado a aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye los procedimientos iniciados a instancia de particulares en que juega el mecanismo del silencio administrativo.

La inviabilidad de proseguir el cauce procesal seleccionado por la entidad mercantil recurrente en el proceso de instancia se evidencia porque la decisión judicial que reconociera la pretensión deducida en el suplico del escrito de demanda no es incardinable, por su carácter genérico e indeterminado, en el concepto de una sentencia condenatoria de prestaciones, a que alude el artículo 71.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa art.71.1, en relación con lo dispuesto en los artículos 29 .1 y 32.1 de LJCA art. 29.1.

Asimismo, consideramos que la estimación de la pretensión contradiría los criterios jurisprudenciales sentados en la sentencia de esta Sala de 22 de junio de 1999 , en la medida en que se rechaza la pretensión formulada por la Junta de Andalucía de coordinar servicios de transporte de viajeros urbano e interurbano de competencia de la Administración local y de la Administración de la Comunidad Autónoma, por no contener la normativa aplicable directrices específicas que permitan desarrollar una actuación coordinada entre ambas Administraciones.

Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos: 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad'.

La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 , dijimos: 'Así, a tenor del artículo 29 .1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'.

Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 hicimos las siguientes consideraciones jurídicas:

'A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 , para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005 , el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley. (...)

La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2007 , excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración.

Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.

Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.

Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 ,'para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general' En la misma línea de tratamiento interpretativo del artículo expresado se encuentra la más reciente sentencia de la Sección 6ª de 21 de diciembre de 2011 (fundamento jurídico 2º).

Como resultado de esa jurisprudencia no todos los casos de inactividad podrán ser reconducidos al artículo 29 citado siendo determinante la existencia de la categoría jurídico-procesal de actividad, mejor dicho y con mayor precisión, de prestación concreta; es decir, una conducta administrativa suficientemente configurada tanto en sus aspectos subjetivos como objetivos y con carácter previo por una norma legal, una paccionada, un contrato, convenio o un acto administrativo. Y ese condicionante el Tribunal Supremo considera que no existe cuando concurra 'un cierto margen de actuación o de apreciación por la Administración' lo que comprende tanto los supuestos de oportunidad temporal como aquellos en los que se ejercitan potestades discrecionales.'

Y tras lo cual concluyó entonces esta Sala que la pretensión que se deducía por la vía del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional no podía ser atendida, y ello 'habida cuenta de que la relación de puestos de trabajo es fruto del ejercicio de una potestad administrativa de autoorganización con discrecionalidad... que pugna con la categoría de prestación concreta que y como antes quedó dicho implica una predeterminación normativa en su contenido subjetivo y objetivo'.

Y por último, partiendo ya de que el acto objeto de recurso es una resolución desestimatoria presunta producida por el silencio administrativo negativo, no estará de más recordar que la Jurisprudencia ha señalado reiteradamente que la figura del silencio es una ficción creada en beneficio del administrado, para posibilitar la impugnación cuando la Administración no dicta la resolución en plazo evitando que tenga que estar sine die a la espera de un pronunciamiento administrativo, que por lo tanto no puede perjudicar al recurrente a la hora de computar los plazos establecidos para la interposición del recurso, siguiendo además la obligación de resolver de forma expresa que tiene la Administración. A este respecto señala la STS de 21-6-99 , relacionando el silencio administrativo negativo y derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE , que la Administración tiene, en todo caso, el deber de resolver expresamente, ya que el silencio administrativo es una ficción que la Ley establece en beneficio del que incoó un procedimiento para que pueda entender desestimada su petición, reclamación o recurso y deducir frente a esta denegación presunta la impugnación que en cada caso proceda, o esperar confiadamente a que la Administración cumpla su deber dictando una resolución expresa, siquiera sea tardía, sin que sea viable que pretenda obtener un beneficio con la apreciación de extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo a consecuencia de su propia violación de la norma, y es aún menos admisible que para ello se invoque una doctrina, la del silencio administrativo, que está concebida precisamente en beneficio del administrado ( Sentencias de 28 de noviembre de 1989 y de 29 de noviembre de 1988 ).

También el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el cómputo de los plazos para recurrir en los supuestos de silencio negativo de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ( Sentencias 6/86 , 204/87 , 63/95 y 86/98 ), recordando asimismo que el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; de aquí que si bien en estos casos puede entenderse que el particular, para poder optar por utilizar la vía de recurso, ha de conocer el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimación presunta, no puede, en cambio, calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales.

TERCERO.- En el segundo motivo de la apelación se entra ya en lo que constituye propiamente el fondo del asunto, cuestión ésta en la que evidentemente habrá de entrar la Sala una vez enervado, en el anterior fundamento de derecho, el óbice procesal que lo impedía, el cual como se ha visto ya lleva a la revocación de la declaración de inadmisión del recurso que se hace en la sentencia apelada. En el mismo se aduce que la obligación por parte del Ayuntamiento de Valladolid de efectuar convocatorias de concursos de traslados para la provisión de puestos de funcionarios de la Administración General y Especial deriva de las siguientes normas: 1ª) el artículo 48.2 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León , que considera de aplicación en base principalmente a lo establecido en su artículo 2.6.

2ª) Pero particularmente de las siguientes normas paccionadas:

- El Acuerdo para el Personal Funcionario del Ayuntamiento de Valladolid, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Valladolid el 10 de febrero de 2010, en cuyo artículo 18 se acordó lo siguiente: ' Los concursos para provisión de puestos se regirán por las Bases aprobadas por la Junta de Gobierno, previa negociación con las Secciones Sindicales. Cuando en razón a la naturaleza del puesto, que se jusitificará en la memoria explicativa, resulte preciso, se utilizará el procedimiento de concurso específico. Deberá tratarse, en todo caso, de puestos de nivel 24 o superior y, antes de ser aprobadas las bases específicas, se dará participación a la Junta de Personal y a las Secciones Sindicales.

Los concursos anuales de provisión de puestos y los traslados se convocarán una vez aprobada la Oferta de Empleo Público y con anterioridad a los procedimientos de ingreso '.

- El Acta Adicional de la Relación de Puestos de Trabajo del Personal al Servicio del Ayuntamiento de Valladolid y Fundaciones Municipales, aprobada por Acuerdo del Pleno en sesión de fecha 7 de marzo de 2003, que ha sido modificada en acuerdos posteriores pero no en el punto que ahora interesa.

Precisamente en base a dichos acuerdos, en cuanto los mismos gozan de contenido normativo, es por lo que considera existe la obligación indicada de efectuar los correspondientes concursos de traslados, mencionado, en este sentido, el artículo 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público .

Pues bien, la Sala deberá también acoger este segundo motivo del recurso, ya que si son esas las normas que resultan de aplicación, y si no se pone en duda por la Administración demandada lo que se afirma por la demandante-apelante respecto a que no se han efectuado convocatorias desde el año desde el año 2003, la conclusión no puede ser otra que la reputar que tal actuación por parte de la Administración no es ajustada a Derecho.

En efecto, la obligación de efectuar los concursos de traslados con cierta periodicidad (anual) resulta, en primer lugar, de los acuerdos mencionados -particularmente del Acta Adicional de la Relación de Puestos de Trabajo del Personal al Servicio del Ayuntamiento de Valladolid y Fundaciones Municipales-, sin que pueda cuestionarse el valor vinculante de dicho acuerdo conforme a lo que establece el artículo 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público . En este sentido esta Sala, en la sentencia de 9 de junio de 2011 pronunciada en el recurso 1216/2010 , ha analizado la eficacia de estos acuerdos señalando: ' Sobre la naturaleza y la eficacia subjetiva de los acuerdos y pactos adoptados al amparo de lo previsto en el artículo 38 de la Ley estatal 7/2007 o de la precedente Ley 9/1987 esta Sección ya se pronunció en su sentencia de 29 del mes de junio de 2010 decisoria del Recurso 1115/2009 , siendo el fundamento de derecho 2º del siguiente tenor: 'En atención a lo previsto, principalmente, en los apartados 7 y 8 del artículo 38 de la Ley 7/2007 que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público y teniendo presente las diversas opiniones doctrinales existentes sobre la naturaleza de los acuerdos de la índole del antes mencionado, esta Sala se inclina por considerar a los mismos como contrato colectivo- reglamento siendo constitutivos de una nueva fuente del Derecho en el ámbito de la Función Pública y que dan lugar a unas normas denominadas 'negociadas o paccionadas' cuyo rango jerárquico se equipara a las que dictó el órgano administrativo que aprobó o ratificó el mencionado acuerdo; pudiendo así derogar, modificar o sustituir a los reglamentos (en este caso los municipales) que se venían ocupando de regular las materias abordadas por el acuerdo y teniendo una eficacia normativa mediata o inmediata sobre las condiciones de trabajo según el tipo de regulación que contengan (mero establecimiento de principios básicos o tratamiento detallado sobre ciertas materias).

De conformidad con esa configuración, en tanto que contrato colectivo está sometido a la cláusula llamada rebus sic standibus, debido a que el texto del acuerdo es resultado de un equilibrio entre los intereses y posiciones de las partes que se consigue en un determinado momento y en un concreto marco de circunstancias, por lo que al cambiar esto último sustancialmente se produce una ruptura del citado equilibrio. Pero, además y al mismo tiempo, el acuerdo es una norma jurídica y como tal no tiene carácter inderogable siquiera por el principio general sancionado en el artículo 2.2 del Código Civil , o alternativamente, es susceptible de alteración por normas posteriores que contienen una regulación adaptada o motivada por sucesos acaecidos después de la aprobación y publicación del acuerdo...'.

En segundo lugar, y cara a justificar esa obligación de efectuar concursos de traslados, la Sala considera asimismo totalmente adecuada la cita que se hace del artículo 48.2 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León , según el cual: ' Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán por los siguientes procedimientos: a) Concurso. Constituye el sistema normal de provisión. La periodicidad de su convocatoria será anual... '.

A este respecto significaremos que sobre la aplicación de las normas de la mencionada Ley autonómica en el ámbito de las Corporaciones locales nos hemos pronunciado en la sentencia de fecha 10 de mayo de 2011 resolutoria del Recurso 467/2010 , en la que se decía:

'La cuestión relativa a cuál es la normativa aplicable con carácter supletorio a los procesos de selección de personal funcionario de las Corporaciones Locales, en función de la remisión que contiene el artículo 134 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , ha de ser resuelta a favor de la normativa autonómica pues ese el sistema de fuentes previsto en ese precepto ('Serán aplicables las normas de la presente Ley, y las que dicte el Estado en uso de las autorizaciones contenidas en los artículos 98.1 y 100.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril en lo no previsto en ellas, la reglamentación que para el ingreso en la función pública establezca la respectiva Comunidad Autónoma, y supletoriamente, el Real Decreto 2223/1984, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración del Estado') y, además, se ajusta a lo que dice el artículo 109 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de Función Pública de Castilla y León , que establece que 'La selección de los funcionarios de Administración Local se regirá por lo dispuesto en la presente Ley en lo no previsto por la legislación estatal en materia de régimen local'. Así pues, ante la ausencia de previsión en la regulación de régimen local, cual es el caso pues no se encuentra previsión expresa en la Ley 7/1985, en el Real Decreto Legislativo 781/1986 ni en el real decreto 896/1991, de 7 de junio, deberá acudirse a la normativa de función pública autonómica y solo en defecto de ésta a la normativa estatal de función pública.'

Por último, también tiene razón el sindicato recurrente cuanto argumenta que la falta de convocatorias de concursos de traslados afecta al derecho a la promoción y a la progresión de los funcionarios de carrera que prestan sus servicios en el Ayuntamiento de Valladolid. En definitiva se afecta el derecho a la movilidad de los funcionarios, como una de las manifestaciones del derecho al cargo, que ya se contemplaba en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, que encuentra su protección constitucional en el artículo 23.2 de nuestra Carta Magna . Esto es, quienes ya son funcionarios tienen reconocido un derecho de movilidad funcional y de promoción en relación con el de carrera administrativa, derecho a la movilidad que incluso es también geográfica si la Administración de que se trate tuviere diferentes sedes geográficas, y el cual se articula a través de los mecanismos de provisión de puestos de trabajo; y hoy, como decimos, tiene incluso un engarce constitucional a través del derecho al acceso a funciones y cargos públicos, que también afecta a la provisión del puesto de trabajo en la forma que deriva del artículo 23.2 de la Constitución Española , en la interpretación jurisprudencial efectuada en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2007 , y ello en cuanto compromete el mencionado derecho a la movilidad de los funcionarios públicos.

Y resulta claro, en el caso que nos ocupa, que la citada Corporación demandada ha dejado transcurrir un excesivamente dilatado lapso temporal sin haber efectuado concursos de traslados, habiéndose impedido a los funcionarios de carrera que prestan sus servicios en el Ayuntamiento de Valladolid en las escalas General y Especial el ejercicio del mencionado derecho a la movilidad, el cual además, como principio general, y conforme se deriva de la sentencia del Tribunal Supremo que se acaba de mencionar, deberá ser preservado frente a los procedimientos de nuevo ingreso, cuyas excepciones requerirán de la correspondiente motivación.

En este sentido esta Sala en la reciente sentencia de fecha 4 de noviembre de 2013 dictada en el recurso nº 1215/2010 ha señalado, enjuiciando de un supuesto referido al personal estatutario, lo siguiente:

' Ha de entenderse que el derecho a la movilidad horizontal de los funcionarios estatutarios se ha de hacer efectivo a través de la posibilidad de su participación en los concursos para la provisión de puestos de trabajo. Este derecho que no es absoluto, puede ser objeto de matizaciones... - En tanto que no se vea negada la posibilidad 'in genere' de participar en los procesos de provisión, como establece la norma antes citada, podrán ofertarse puestos de trabajo vacantes a dichos funcionarios de nuevo ingreso. Mas en todo caso debe siempre ser reconocible el derecho a la movilidad de los funcionarios preexistentes. De esta forma, la oferta de puestos de trabajo a funcionarios de nuevo ingreso, no puede efectuarse en una forma tal que haga ilusoria la posibilidad de participar en los puestos vacantes por parte de quienes ya ostentasen previamente la condición de funcionarios...'.

En este sentido no puede desconocerse que a través de las convocatorias regulares de concursos de traslados se logra poner fin a la cobertura de puestos de trabajo mediante sistemas precarios, en sí mismos de carácter temporal, cubriéndose de forma definitiva mediante personal funcionario fijo, siendo de significar que en este tipo de decisiones la Administración, y como esta Sala expresó en la sentencia de fecha 4 de octubre de 2012 dictada en el Rollo de Apelación 79/2011 , no actúa con libertad de criterio sino guiada por unas pautas que resultan o se infieren de las disposiciones ya mencionadas, como es en este caso la de garantizar de forma real y efectiva del derecho a la movilidad y eliminar la temporalidad y provisionalidad en la cobertura de las plazas.

A lo anterior no puede obstar el hecho de que antes de la convocatoria tengan que efectuarse determinados trámites y dictarse algunos actos administrativos -recuérdese que precisamente por ello se ha excluido la vía del artículo 29.1 de la LJCA -, o también que fuera necesario someter algunos aspectos a la previa negociación, ya que en todo caso la responsabilidad de llevar a cabo tales actividades compete a la propia Administración demandada; de modo que si resulta que la misma ha mantenido una actitud pasiva, no podrá entonces escudarse en la falta de algunos de esos trámites cuando sólo a ella corresponde impulsarlos y llevarlos a cabo.

De este modo, siendo así las cosas, esta Sala, con el fin de preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, y de evitar en definitiva que el contenido del fallo de la presente sentencia resulte ilusorio, considera que ante la situación actual la solución más apropiada es conceder a la Corporación demandada el plazo de seis meses para que efectúe la correspondiente convocatoria o convocatorias de concursos de traslados, plazo éste en que podrá llevar a cabo y ultimar los procedimientos que resultan precisos.

CUARTO.- A tenor de cuanto se ha razonado en los anteriores fundamentos de derecho, en fin, deberá ser estimada parcialmente la presente apelación, en el sentido de que procederá revocar la sentencia de instancia que inadmitió el recurso por causa de extemporaneidad; para y en su lugar, y con rechazo de las causas de inadmisibilidad que fueron aducidas por la Administración demandada, estimar también parcialmente la pretensión deducida por la Central Sindical Independiente de Funcionarios (CSI-F), anulando la resolución presunta recurrida y a la vez, en la vertiente de de plena jurisdicción, ordenar al Ayuntamiento de Valladolid que efectué, dentro del plazo de seis meses a contar desde la notificación de esta sentencia, las convocatorias para la provisión de puestos de funcionarios en las escalas de Administración General y Especial.

QUINTO.- El pronunciamiento sobre las costas causadas en este recurso de apelación resultará de aplicar los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley 29/1998 ; sin que a los efectos previstos en la segunda de esas disposiciones este Tribunal aprecie mala fe o temeridad en la conducta procesal de alguna de las partes litigantes.

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que estimando parcialmente el Recurso de Apelación registrado con el nº 424/2012, ejercitado por la la Central Sindical Independiente de Funcionarios (CSI-F) contra la sentencia de fecha 28 de febrero de 2012 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Valladolid en el Procedimiento Abreviado 501/2010, debemos revocar y revocamos la misma.

En su lugar, y con rechazo de las causas de inadmisibilidad aducidas por el Ayuntamiento de Valladolid, estimamos parcialmente la pretensión deducida por dicho sindicato contra la desestimación presunta de la solicitud de convocatoria de concurso para la provisión de puestos de funcionarios de la Administración General y Especial, ordenando a dicha Corporación que efectúe, dentro del plazo de seis meses a contar desde la notificación de esta sentencia, las pertinentes convocatorias a tales fines.

No se hace condena especial en cuanto a las costas causadas en la segunda instancia, debiendo devolverse al mencionado sindicato el depósito que constituyó para recurrir.

Con testimonio de la presente resolución y atento oficio se devolverán las actuaciones originales a su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, la cual no puede ser impugnada mediante recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.