Sentencia Administrativo Nº 213/2010, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 179/2009 de 01 de Abril de 2010

Encabezamiento

Nº 179/09

RECURSO NÚMERO 179/09

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 213/10

En la ciudad de Valencia, a 1 de abril de 2010.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don José Bellmont Mora, Presidente, doña Rosario Vidal Más y don Fernando Nieto Martín, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 179/09, interpuesto por el Procurador DON JORGE CASTELLO NAVARRO, en nombre y representación de SIGNUS ECOVALOR S.L. y asistido por el Letrado DON PEDRO POVEDA GOMEZ, contra la Resolución de 19.11.08 de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 31 de julio de 08 de la Dirección General para el cambio climático que autoriza a Signus como sistema de gestión de neumáticos fuera de uso en la Comunidad Valenciana, en el que ha sido parte la Administración de la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, siendo Ponente la Magistrada Doña Rosario Vidal Más y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 9.3.10.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso Contencioso-Administrativo contra contra la Resolución de 19.11.08 de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 31 de julio de 08 de la Dirección General para el cambio climático que autoriza a Signus como sistema de gestión de neumáticos fuera de uso en la Comunidad Valenciana sobre la base de que la solicitud formulada en su día -19.7.06- fue estimada por silencio Administrativo positivo, por tanto, no puede la Administración, cuando estima dicho solicitud de forma tardía, establecer condiciones y requisitos más allá de los términos de la solicitud que ya ha sido estimada.

En cuanto a las concretas condiciones que se le imponen, en primer lugar y respecto a la información que se solicita relativa al número de neumáticos puestos en el mercado de la Comunidad Valenciana , unidades y peso con expresión de su categoría, señala que es una exigencia arbitraria y de imposible cumplimiento en la medida en que la puesta en el mercado se realiza a través de distribuidores que operan a nivel nacional, siendo imposible determinar el itinerario y destino de los mismos, salvo por criterios generales estimativos (población, parque móvil de vehículos etc) Esta exigencia es contraria a lo dispuesto al efecto en el art. 10.1.a) del RD 1619/05 y la imposibilidad de su cumplimiento convierte la Resolución en nula de pleno Derecho del art. 62 de la Ley 30/1992 .

Por lo que se refiere a la exigencia, en cuanto a esta información , de establecerla por categorías, lo que tiene un sentido en los neumáticos puestos en el mercado , carece de ella en los fuera de uso porque en este caso, ni se distinguen ni tiene trascendencia alguna la diferenciación, por lo que exigirla supone una laboriosidad y un coste sin finalidad alguna, como lo demuestra que esta alegación en la alzada, fue informada favorablemente, si bien no fue estimada sino en forma parcial.

En segundo lugar, respecto a las condiciones de los puntos de generación y adquisición de contenedores de almacenamiento, imponiendo a la recurrente el coste de adquisición de los mismos, señala que los puntos de generación son entidades ajenas a la demandante que se limita a su recogida y carece de apoyo legal la exigencia de costear el almacenaje de los NFU , ya que la norma regula estas labores referidas siempre a los generadores, no a los SIG.

En tercer lugar, impugna la demanda la exigencia de priorizar la gestión de los NFU en instalaciones disponibles en la Comunidad Valenciana, si tienen capacidad suficiente, de acuerdo con los principios de proximidad y autosuficiencia establecidos en el Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana. Fundamenta su impugnación en que dichos principios, según el TJUE -S 25.6.98 ASUNTO C-203/96 y la Ley de Residuos de 1988 -art. 16 - sólo son aplicables en cuanto a neumáticos destinados a la eliminación, no a la valorización, como es el caso de la demandante. A mayor abundamiento, llevar a la práctica esta obligación vulneraria las normas de la libre competencia. La Directiva 2008/98/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo , zanjan la cuestión tanto en cuanto a la exclusiva aplicación en los traslados para la eliminación como en que su aplicación es de nivel europeo al estimar que no todos los Estados tienen que tener la gama completa de valorización final en su territorio, por tanto, menos todavía puede ser exigible a nivel territorial inferior, como el de la Comunidad Autónoma.

En cuarto lugar, en torno a la constitución de una fianza de 60.000 euros revisable anualmente en un 8% del presupuesto estimado del gasto en la comunidad Valenciana, considera que carece de base jurídica alguna ya que no lleva a cabo ningún tipo de gestión sobre el residuo y quienes sí lo hacen, constituyen las fianzas correspondientes.

En quinto y último lugar, respecto a la obligación de financiar campañas de comunicación y sensibilización , financiación que además impone en cuanto a la cuantía, un 2% del presupuesto de gasto en la Comunidad Autónoma, estima que no puede ser encuadrada dentro de las obligaciones de recogida y gestión que son las que lleva a cabo una SIG, por lo que esta obligación no puede ser introducida en el condicionado de una autorización administrativa. Respecto a la cuantía, ha de tenerse además en cuenta que si aplicamos dicho porcentaje al presupuesto nacional de la entidad, supone más de un millón de euros anuales.

La Administración demandada se opone en base a la corrección del expediente Administrativo y Resolución en él recaída.

SEGUNDO.- En primer lugar , dado el planteamiento del recurso, debemos resolver la cuestión relativa al silencio Administrativo y en este sentido, debemos destacar que a la vista del Expediente Administrativo se desprende lo siguiente:

La parte actora , con fecha 19.7.06 solicita autorización como sistema integrado de gestión de neumáticos fuera de uso.

El 11.8.06 -notificación el 28-, se le comunica que el expediente se inicia el 19.7.06, que el plazo máximo para resolver es de 6 meses y que pasados los mismos, se producirá el silencio positivo.

Con esa misma fecha y notificación se le requiere para que aporte documentación, que se cumplimenta parcialmente el 14.9.06

A consecuencia de conversaciones entre las partes y sin mediar requerimiento previo, la actora aportó más documentación en el período comprendido entre el 21.6.07 y 25.2.08.

El 19.5.08 se le notifica propuesta de Resolución por la que se le otorga autorización, formulando alegaciones.

El 8.8.08 se notifica la Resolución concediendo autorización.

El 8.9.08 se presenta recurso de alzada , que es desestimado por Resolución de 19 de noviembre de 2008.

13.3.09 se formula el presente recurso contencioso-administrativo.

A la vista de estos plazos, forzoso es señalar que, como señala la parte actora, al folio 241 del expediente Administrativo consta la comunicación de la Administración en el sentido de que el mismo comenzó con la solicitud -19.7.06- y que el plazo máximo de Resolución será de seis meses pero es fundamental destacar que ya en dicha comunicación se establece que "sin perjuicio de la posible suspensión o ampliación del plazo máximo de Resolución y notificación en los términos previstos en el mencionado art. 42" Y que, de conformidad con ello y en esa misma fecha, al folio 242 del expediente Administrativo, en el requerimiento de subsanación que se le hace, se suspende expresamente dicho plazo que medie entre la notificación del mismo y su efectivo cumplimiento, como también contenía la mención de tenerle por desistido si no se llevaba a cabo el cumplimiento del requerimiento y aunque se cumplió el plazo , no fue en la forma debida lo que dio lugar a sucesivas aportaciones, extremo este que ha sido aceptado por ambas partes. Ahora bien, si tenemos en cuenta que según la propia Resolución suspensiva de la Administración, la suspensión concluirá en el momento en que se cumpla el requerimiento y que este hay que situarlo en la fecha del 25 de febrero de 2008 en que consta la última aportación de documentos por la recurrente, es evidente que a fecha 8 de agosto de 2008 en que se notifica la concesión de la autorización, la misma ya se ha obtenido por silencio Administrativo positivo , tal y como afirma la parte recurrente.

TERCERO.- Sentado esto, la cuestión se centra en determinar si la Resolución expresa posterior, hoy recurrida, es o no conforme a Derecho en la medida en que, como señala la Administración, no contraviene la obtenida por silencio al conceder la autorización, con lo que sería conforme a lo dispuesto en el art. 43.4.a) de la Ley 30/1992, pero como señala la parte recurrente, establece una serie de condiciones que no estaban en la Resolución presunta.

Esta cuestión no ha sido pacífica y así , vemos que esta Sala ha mantenido con carácter previo la posición invocada en este caso por la recurrente, y así, a título de ejemplo, en sentencia de 14-10-2005, nº 1814/2005, recaida en recurso Contencioso-Administrativo 1467/2004 la sección Tercera establecía, con referencia a la doctrina establecida para "unificación de doctrina" en las Sentencias 1487/2002 de 4 de noviembre (Rec. Casa. Unif. Doctri. 1/2002), de 29.04.2005 (rec. Casa. Unif. Doctri 01/01/05 ) y que ha sido seguido por otras Sentencias de esta Sala y Sección Tercera 14.01.2004 (AP-694/2003), 1.12.2004 (AP-613/2003) y 2.12.2004 (Rec. 1773/2000 y 389/2001 E.D.J. 2004/252854 ) se establecía en resumen que

Por todo ello , el silencio Administrativo positivo producirá un verdadero acto Administrativo eficaz, que la Administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley...." y, en consonancia con la exposición de motivos el art. 43.4 .a) sólo permite a la Administración resolver confirmando el silencio Administrativo positivo, caso contrario, cuando la Administración se percate que han pasado los plazos y que el ciudadano ha obtenido autorización o cualquier otro derecho por silencio administrativo positivo debe acudir a los procedimientos de revisión previstos en la Ley, nunca se le permite dictar Resolución expresa contraria al silencio Administrativo positivo (el procedimiento ha finalizado- art.43.3 )."

No obstante, este criterio, que se mantiene en cuanto a lo que es la concesión de la licencia , debe ser matizado en la medida en que la licencia o autorización que se obtiene no tiene una naturaleza absoluta ni se agota con su otorgamiento, como puede ocurrir con otros actos Administrativos respecto a los que el silencio , una vez que ha operado, no puede ser alterado. En el caso de licencias, tanto más en la medida en que afectan a actividades dotadas de características especiales -por su posible afectación al medio ambiente, a la salud etc- nos encontramos ante actividades en las que la intervención administrativa no cesa con la concesión de la misma sino que la ley les otorga -y les impone- unas facultades de control y posible modificación en el desarrollo mismo de la actividad para la que ha sido otorgada. Y es en este marco en el que nos hallamos.

En primer lugar, el acto Administrativo no contraviene el silencio Administrativo positivo, va más allá de él y confirmándolo -la concesión expresa contenida en la resolución impugnada es innecesaria por reiterativa- aborda la cuestión posterior a la obtención de la licencia: en qué condiciones ha de desarrollarse la misma.

Por tanto, no estamos ante una cuestión relativa a la oposición al silencio ganado sino de conformidad a Derecho de las condiciones impuestas: si estas lo son, vienen impuestas por la norma en cuestión , reguladora sectorialmente de la actividad y de ineludible cumplimiento, si no lo son , deben ser anuladas, no porque vayan contra el acto presunto , sino porque carecen de apoyo legal.

CUARTO.- Entrando por ello en el análisis de las concretas impugnaciones vemos que, en primer lugar y respecto a la información que se solicita , invoca como hemos visto el art. 10.1.a) del R.D. 1619/2005, de 30 de diciembre , sobre la gestión de neumáticos fuera de uso, ahora bien , dicho precepto , dedicado a la " Información a las Administraciones Públicas" distingue entre los distintos intervinientes en el proceso y así, señala en el apartado 1 que "Los agentes económicos que se señalan a continuación informarán de acuerdo con las siguientes normas:..." y a continuación dedica su apartado a) a los productores de neumáticos que no participen en un sistema integrado de gestión, por lo que, como señala la Administración, no le es de aplicación al recurrente cuya previsión normativa se contiene en el apartado e) que remite a su vez al b) y así vemos cómo señala el primero de ellos que "e) Las entidades gestoras de los sistemas integrados de gestión remitirán, antes del 1 de mayo, a los órganos competentes de las Comunidades autónomas que hayan autorizado el sistema integrado de gestión la información recibida de los productores a la que se refiere el apartado b) de este artículo." Y en este último que "b) Los productores de neumáticos que participen en un sistema integrado de gestión, remitirán a la entidad gestora del sistema, antes del 1 de marzo del año siguiente al que estén referidos los datos , las cantidades de neumáticos que cada uno de ellos ha puesto en el mercado en el año anterior."

Por tanto, la exigencia a que nos estamos refiriendo no implica la complejidad que invoca la demandante en la medida en que son los productores de neumáticos los que participan los datos a la gestora que actúa de esta forma de intermediaria de una información necesaria en la Comunidad Autónoma que, a su vez, debe cumplir con dicha obligación informativa a la Comisión Europea, a través del organismo estatal correspondiente, por tanto, no podemos estimar ni la forma del cómputo que pretende la parte ni tampoco la exoneración de la obligación impuesta , al ser conforme a las previsiones normativas analizadas, sin perjuicio de las exigencias informativas que, a su vez , convenga con los productores. Sí debe ser acogida no obstante la alegación relativa a la información por categorías en la medida en que no se desprende la exigencia de los preceptos analizados y en la Resolución del recurso de alzada , formulada esta alegación, ninguna motivación mereció por parte de la Administración demandada.

En segundo lugar, respecto a las condiciones de los puntos de generación y adquisición de contenedores de almacenamiento, imponiendo a la recurrente el coste de adquisición de los mismos, la Administración se opone porque no se trata de imponer obligaciones de control sobre las condiciones de los puntos de generación , sino de imponer la obligación de que estos estén inscritos en el Registro de Productores de Residuos de la Comunidad Valenciana, supuesto de habilitación para contratar con la recurrente cuya impugnación en este extremo carece de sentido puesto que se trata de garantizar el cumplimiento de la legalidad en el comercio de este tipo de operaciones. Cuestión distinta es la relativa a la imposición del coste de los contenedores en que la Administración señala que como gestora tiene que garantizar la correcta gestión por lo que estima que la forma de conseguirlo es mediante esta imposición de un coste que puede derivarla a sus gestores en la forma que estime más adecuada, pero esta exigencia no sólo carece de fundamento sino que además resulta incoherente con la que acabamos de analizar puesto que si se le está exigiendo a la empresa que sólo contrate con productores inscritos, la garantía del estricto cumplimiento de la legalidad viene determinada por dicha inscripción, por tanto, sí debemos estimar la demanda en este punto al carecer de apoyo normativo y carecer de fundamento el criterio determinante de su imposición.

En tercer lugar, respecto a la exigencia de priorizar la gestión de los NFU en instalaciones disponibles en la Comunidad Valenciana, si tienen capacidad suficiente, señala la Administración que no es una exigencia de gestión exclusiva sino que expresan un orden de prioridad y en la medida de que exista disponibilidad. En torno a esta exigencia no sólo se considera que carece de apoyo legal y contraviene el principio de libre competencia sino que además , en los términos en que viene establecida (y tanto más, tras el razonamiento realizado en autos) no puede ser más que fuente de conflictos futuros debido a la inseguridad jurídica que puede producir en términos de un condicionado de la autorización el establecimiento de unas no obligaciones pero sí principios de actuación que suponen un imposible control previo por la parte -para conocer su grado de cumplimiento- y posterior por la Administración. Prioridad y disponibilidad son términos tan amplios e interpretables que establecerlos como condicionantes de una autorización contraviene la seguridad jurídica, estimamos por tanto que también este extremo debe ser anulado.

Idéntico pronunciamiento estimatorio merece la imposición de fianza que la propia administración reconoce que carece de apoyo normativo, fundamentándolo en los principios de precaución y cautela, si bien , estimamos que se trata de una actividad completamente reglada, que dichos principios han de hallar su completa satisfacción mediante el control previo a la autorización y posterior a través del seguimiento que, a través de los mecanismos normativos se establece, sin que a todo ello añada nada una fianza cuya cuantía además, es inadecuada a la finalidad que dice perseguir.

Y también debemos estimar la demanda en cuanto a la obligación de financiar campañas de comunicación y sensibilización, ya que se fundamenta, según la Administración, en que al exigirse en el RD 1619/05 , DA Cuarta la información al consumidor sobre la repercusión en el precio de los neumáticos de reposición de los costes de gestión del residuo cuando se conviertan en neumáticos fuera de uso, mediante la especificación en su factura, exige una labor de concienciación y comprensión de todo el sistema en el que es, dice, primer agente en el retorno del neumático y último eslabón en la financiación de los costes de gestión, pero estos argumentos no justifican en modo alguno la exigencia a la empresa de gestión de una cantidad porcentual para financiar dichas campañas , cuya necesidad y/o conveniencia no se discute.

QUINTO.- El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador DON JORGE CASTELLO NAVARRO, en nombre y representación de SIGNUS ECOVALOR S.L. y asistido por el letrado DON PEDRO POVEDA GOMEZ, contra la Resolución de 19.11.08 de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 31 de julio de 08 de la Dirección General para el cambio climático que autoriza a Signus como sistema de gestión de neumáticos fuera de uso en la comunidad Valenciana, que se anula en cuanto a la exigencia de que la información requerida en el apartado 6.1 de las condiciones de la autorización se lleve a cabo por categorías, se anula igualmente la exigencia contenida en el punto 6.2 del condicionado relativa a sufragar el coste de los contenedores e infraestructuras necesarias , se anula también la obligación de dar prioridad a las instalaciones disponibles en la Comunidad Valenciana del apartado 6.4, la obligación de constituir fianza del apartado 6.7 y la obligación de financiar las campañas de comunicación ambientar del apartado 6.8, manteniéndose en cuanto al resto.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada ponente que ha sido para la Resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.