Sentencia Administrativo Nº 221/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1693/2014 de 02 de Marzo de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0001693 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02129/2014

Demandante:FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE COMISIONES OBRERAS

Procurador:DѪ. MARÍA JESÚS RUIZ ESTEBAN

Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a dos de marzo de dos mil dieciséis.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número1693/14,se tramita a instancia de la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de Comisiones Obreras, representada por la Procuradora Dñª. María Jesús Ruiz Esteban contra la resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por delegación de la Secretaría de Estado del departamento, de 11 de marzo de 2014, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 16 de diciembre de 2013 de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que, en ejecución de sentencia, se distribuyen cantidades en relación a la resolución de 14 de marzo de 2011, sobre ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada, y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Educación Cultura y Deporte y es la Resolución de fecha 11 de marzo de 2014.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo contencioso administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda, se dió traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Mediante Auto de 26 de noviembre de 2014 se acordó el recibimiento del recurso a prueba, llevándose a cabo las pruebas propuestas por la parte actora declaradas pertinentes quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 1 de marzo de 2.016 en el que, efectivamente, se votó y falló.

QUINTO.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna la resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por delegación de la Secretaría de Estado del departamento, de 11 de marzo de 2014, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 16 de diciembre de 2013 de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que, en ejecución de sentencia, se distribuyen cantidades en relación a la resolución de 14 de marzo de 2011, por la que se convocaron ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenidas total o parcialmente con fondos públicos, resuelta mediante resolución de 7 de mayo de 2010.

SEGUNDO.- Alega, en síntesis, la parte recurrente que mediante resolución de 3 de marzo de 2010 se convocaron ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenidas total o parcialmente con fondos públicos para el año 2010, que concurrió a dicha convocatoria, le fueron adjudicadas las ayudas que empleo y las gastó en su totalidad para los fines especificados en la convocatoria, justificándolo debidamente en el plazo señalado al efecto. Que por sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de junio de 2012 se ordenó una nueva adjudicación de tales ayudas y por resolución de 16 de diciembre de 2013 de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades se procedió a realizar un nuevo reparto de las mismas, en ejecución de referida sentencia, concluyendo que la hoy recurrente debe proceder a la devolución de parte de las cantidades percibidas y gastadas. Entiende la parte recurrente que dicha actuación administrativa es nula de pleno derecho por no existir causa legal de reintegro según lo previsto en el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , general de subvenciones, porque no existiría incumplimiento total o parcial del objetivo o la no adopción de las conductas que determinan la concesión de la ayuda. Considera que ha sido vulnerado el principio de seguridad jurídica. Invoca el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en lo relativo a los límites de la revisión de los actos administrativos. Manifiesta la recurrente que los artículos 57 y 67. 2 de la Ley 30/1992 , impedirían en este caso dar eficacia retroactiva a determinados actos. Invoca el artículo 9. 3 de la constitución en lo relativo a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Considera también que la actuación administrativa que impugna en el presente recurso no es conforme al ordenamiento jurídico por no ajustarse los datos de representatividad utilizados por la administración a la realidad de los porcentajes de representatividad de cada organización sindical a la fecha en que debieron acreditarse, el 30 de mayo de 2011, careciendo de motivación. Considera que la resolución recurrida afecta al derecho fundamental del sindicato, cual es el de acción sindical, vulnerando el artículo 28 de la Constitución española . Así mismo invoca los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y el principio de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas alegando que deben ser indemnizadas en el supuesto de no prosperar el presente recurso. Considera también que es de apreciar enriquecimiento injusto por parte de la administración demandada e incompetencia de la misma. Invoca los principios de legalidad y seguridad jurídica de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución .

TERCERO.-Mediante sentencias de la Audiencia Nacional de 19 de junio de 2012 se ordenó una nueva adjudicación de ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenidas total o parcialmente con fondos públicos, resuelta mediante resolución de 7 de mayo de 2010 y por resolución de 16 de diciembre de 2013 de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, confirmada por resolución de 11 de marzo de 2014, se procedió a realizar un nuevo reparto de las mismas, en ejecución de referida sentencia, concluyendo que la hoy recurrente debe proceder a la devolución de parte de las cantidades percibidas y gastadas.

La resolución de 16 de diciembre de 2013 estableció la cuantía que debía asignarse a cada una de las organizaciones sindicales beneficiarias. A la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de Comisiones Obreras resultó corresponderle un total de 197.470,75 €, resultando de este modo una diferencia a ingresar en el tesoro público de 92.236,37 €, habida cuenta de que en virtud de la resolución de 7 de mayo de 2010 se le concedió una ayuda total acumulada de 289.707,12 €.

No estamos ante un supuesto de reintegro en el que concurra alguna de las causas que regula el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , general de subvenciones.

Nos encontramos ante un supuesto específico de invalidez de la resolución administrativa de concesión de la subvención por una de las causas previstas en el artículo 36 de referido texto legal , en cuanto en su apartado 4 la prevé cuando dispone que ' la declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas'. Y ha sido la ejecución de la sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de junio de 2012 la que ha determinado la actuación administrativa aquí recurrida, consistente en un nuevo reparto de los fondos destinados al objeto de la subvención.

Precisamente por ello, no es de acoger la alegación de la parte recurrente en cuanto considera que la actuación administrativa impugnada en el presente recurso incurre en causa de nulidad de pleno derecho por haber revocado un acto declarativo de derechos al margen del procedimiento legalmente establecido para su revisión, pues el caso litigioso hace referencia a una ejecución de sentencia según lo previsto en el apartado 4 del artículo 36 citado, y no nos encontramos ante una de las situaciones previstas en el apartado 3 de dicho artículo 36, que regula el supuesto en que es la propia Administración, el órgano concedente, el que procede a la revisión de oficio o de declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pues habiendo sido anulada judicialmente la resolución de concesión de la subvención ya no era preciso ni procedía acudir a la revisión de oficio ni a la declaración de lesividad, sino sencillamente ejecutar la sentencia en sus propios términos, según lo previsto en el artículo 103 y concordantes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , artículo 17.2 de la ley Orgánica del Poder Judicial y así, en definitiva, ajustar su actuación a lo previsto en el artículo 118 de la Constitución española de 1978 .

La actuación administrativa recurrida, en cuanto estableció la obligación para la parte recurrente de devolver las cantidades percibidas de más, es ajustada a lo previsto en los artículos 36.4 y 39.1 de la Ley General de Subvenciones y a lo previsto en el artículo 46 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , sin que en modo alguno quepa apreciar un supuesto enriquecimiento injusto para la administración, porque lo que se ha acordado por la misma es imponer una obligación de devolución parcial de la ayuda en su día percibida para poder proceder a una nueva distribución de las ayudas entre los diversos sindicatos, lo que implica el deber de la demandante de devolver una cantidad de dinero que la sentencia, ejecutada por la Administración demandada, ha venido a imponer para así hacer posible la nueva distribución de los fondos públicos para las ayudas, sin vulnerar, como pretende la parte recurrente, el derecho fundamental del sindicato a la acción sindical - artículo 28 de la Constitución española de 1978 - ni los principios de legalidad y seguridad jurídica.

Se desprende de la STS, Sala 3ª, Sección 2ª, de 20 de junio de 2014, REC. 1806/2012 , y de la Sentencia del TJUE de 15 de diciembre de 2005 (Sala 2 ª, rec.148- 2004) que no puede mantenerse la ayuda ilegal so pretexto del principio de confianza legítima; la devolución es la consecuencia de la ilegalidad. ' La apelación a aquellos de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica frente a la obligación de reembolsar ayudas de Estado ilegalmente percibidas está llamada al fracaso en casos como el de autos, donde no concurren circunstancias excepcionales sino la mera aplicación de disposiciones nacionales reguladoras de la ayuda acordada... Para supuestos en que concurren estas circunstancias la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (por todas, véanse las sentencias de 15 de diciembre de 2005, asunto C-148/04 , Unicredito Italiano (a esta sentencia se remite el Fundamento de Derecho Tercero de la hoy recurrida,) y de 18 de junio de 2007, asunto Convenio Colectivo de Empresa de GRAN HOTEL ARONA, S.A./05 , Lucchini) es contraria a la tesis sostenida por los recurrentes(...) Cabe añadir, analizando la proyección de esta doctrina sobre la situación individual de la recurrente, esto es, la confianza legítima que invoca respecto de su concreta situación, y centrándonos en este exclusivo aspecto, ha de convenirse, que en todo caso la confianza legítima nace del dictado de una norma que establece unos determinados beneficios fiscales. Lo que no es poco, desde luego, puesto que al destinatario de la norma, no puede por menos que crearle el firme convencimiento de su licitud(...) ; pero ya hemos comprobado los categóricos pronunciamientos de los Tribunales tanto nacionales como de la Unión Europea, cuando se trata de la devolución de ayudas de Estado como la que nos ocupa, pues como se dice expresamente, la devolución por aquellos que se beneficiaron de la ayuda ilegal, no es más que 'la consecuencia lógica de su ilegalidad' (Asunto C-183/91, Comisión contra Grecia [1993] REC I-3131, párrafo 16), y dado los fines perseguidos 'el restablecimiento de la situación anterior se logra una vez que el beneficiario devuelve la ayuda ilegal e incompatible, quien pierde así la ventaja de que había disfrutado sobre sus competidores en el mercado, y queda restablecida la situación anterior a la concesión de la ayuda» (Asunto C-348/93, Comisión contra Italia [1995] REC I-673, párrafo 27)'.

La Administración demandada, en el ejercicio de su competencia, a fin de ejecutar las sentencias que anularon aquella concesión cumpliendo lo dispuesto en el fallo en sus propios términos, hubo de proceder a una nueva distribución de las ayudas incluyendo a la Confederación de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza y eliminando la parte de distribución en función del número de representantes del Convenio Colectivo General nº 9900985 de Centros y Servicios de Atención de Personas con discapacidad.

La resolución de 16 de diciembre de 2013 y sus anexos I a IV (boletín oficial del Estado de 9 de enero de 2014), así como el informe de 20 de mayo de 2013 emitido a solicitud de la Subdirección General de Cooperación Territorial (folios 27 y siguientes del expediente administrativo remitido a este tribunal), constituyen fundamento fáctico y jurídico que legitiman la redistribución de fondos ordenada por la sentencia. No cabe hablar, por tanto, de falta competencia, arbitrariedad y ausencia de motivación. Las alegaciones de la parte recurrente no ponen de manifiesto que los criterios de reparto tenidos en cuenta por la Administración demandada dejen de aparecer debidamente motivados. Y tales criterios se ajustan al ordenamiento jurídico, pues es lo cierto y averiguado que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte comparó el listado de todas las actas afectadas por el convenio 990985, emitido por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con otro listado generado en el Registro estatal de centros docentes no universitarios en el que sólo aparecen relacionados los centros de educación especial, a fin de señalar las concordancias entre los dos listados y de ese modo poder desagregar los datos de los centros educativos respecto de los que no lo son, habiéndose hecho la comparación con los datos del año 2009 dada la complejidad de la comparación, ya que no fue posible extraer los datos correspondientes al número de delegados sindicales que los centros educativos tenían el convenio colectivo de centros y servicios de atención a personas con discapacidad, por comunidades autónomas, que se había solicitado el 18 de diciembre de 2012 a la Subdirección General de Programación y Actuación Administrativa del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que no pudo extraer porque la aplicación informática de elecciones sindicales no permitía separar los distintos tipos de centros a los que puedan ser de aplicación los distintos convenios colectivos.

En cuanto a la alegada responsabilidad patrimonial de la administración para fundamentar la recurrente, acumulando a su acción de nulidad de la actuación administrativa impugnada en el presente recurso otra indemnizatoria basada en aquel título por un supuesto daño que cuantifica al menos en la misma cantidad reclamada por la administración demandada, debe recordarse que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de los servicios públicos proclamada por el artículo 106.2 de la Constitución , venía regulada al tiempo de formalizarse la demanda en el presente recurso en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial (en la actualidad deberá tenerse en cuenta la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Pero tales normas exigen formular ante la administración una previa reclamación por responsabilidad patrimonial y sería la correspondiente resolución administrativa que resolviera aquella reclamación contra la que procedería formular el correspondiente recurso contencioso-administrativo, no resultando admisible - artículo 25.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -, sin haber agotado la previa vía administrativa, acumular esta acción indemnizatoria frente a la Administración, cuando lo que aquí se recurre es una actuación administrativa por la que, en ejecución de sentencia, se distribuyen cantidades en relación a la resolución de 14 de marzo de 2011, por la que se convocaron ayudas destinadas a fomentar la acción sindical en el ámbito de la enseñanza privada sostenidas total o parcialmente con fondos públicos, resuelta mediante resolución de 7 de mayo de 2010.

Todo ello sin perjuicio de que, en su caso y si fuera procedente en derecho, la recurrente pueda formular la correspondiente reclamación indemnizatoria por responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por todo lo expuesto, ajustándose al ordenamiento jurídico la actuación administrativa impugnada - artículo 70.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -, es lo procedente desestimar el presente recurso.

Por último, como hemos declarado más arriba, nos encontramos ante un supuesto específico de invalidez de la resolución administrativa de concesión de la subvención por una de las causas previstas en el artículo 36 de referido texto legal , en cuanto en su apartado 4 la prevé cuando dispone que ' la declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas', de modo que es causa del presente litigio una resolución de la Administración demandada que hubo de ser anulada por los tribunales por no ajustarse a derecho y que no estamos ante un supuesto de reintegro por incumplimiento del beneficiario, sino que ha sido la ejecución de sentencia lo que ha determinado la actuación administrativa aquí recurrida, consistente en un nuevo reparto de los fondos destinados al objeto de la subvención. Por ello, considerando que la parte recurrente ha sido en realidad un tercero afectado por una actuación administrativa que en su día hubo de ser anulada por los tribunales y que ello le ha obligado a litigar para defender su derecho, lo cual ha suscitado serias dudas de derecho a este tribunal, teniendo en cuenta así mismo que según la jurisprudencia del Tribunal Supremo el fundamento del criterio objetivo del vencimiento está en la satisfacción de la tutela judicial efectiva, que en este caso predica que no debe soportar los gastos de un proceso quien se ve obligado a litigar para defender su derecho, es por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 139.3 la Ley Jurisdiccional , no procede formular condena en costas.

Fallo

Que desestimamosel presente recurso interpuesto por la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de Comisiones Obreras.

Sin condena en costas.

La presente sentencia es firme.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el depósito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE Dª.ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª LUCÍA ACÍN AGUADO Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO