Encabezamiento
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de dos mil dieciséis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 3111 de 2015, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don
Fulgencio , contra la
sentencia pronunciada, con fecha 10 de julio de 2015, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 136 de 2012 y
84 de 2013 , sostenido el primero por la representación procesal de la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia' contra el acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia el día 4 de mayo de 2012, por el que se aprobó la autorización de uso excepcional en suelo rústico de una vivienda unifamiliar en la parcela
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NUM001 (
FINCA000 ) en el término municipal de Muñopedro (Segovia), así como contra el acto presunto desestimatorio del recurso de alzada interpuesto el 30 de mayo de 2012 ante la Consejería de Fomento y Medio Ambiente frente al precitado acuerdo, y el segundo deducido por la representación procesal de Don
Fulgencio contra la Orden de 4 de junio de 2013 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, por la que se resuelve el recurso de alzada que interpuso la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia' contra el acuerdo antes indicado, de fecha 4 de mayo de 2012, Orden aquélla estimatoria parcialmente del referido recurso de alzada.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, el Ayuntamiento de Muñopedro, representado por el Letrado de la Diputación Provincial de Segovia, la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada por el Letrado de la Comunidad de Castilla y León, y la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia', representada por el Procurador Don Juan Luis Navas García.
Antecedentes
PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictó, con fecha 10 de julio de 2015, sentencia en los recursos contenciosos-administrativos acumulados números 136 de 2012 y
84 de 2013 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Respecto del recurso núm
. 136/2012interpuesto por la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia', representada por la procuradora doña Blanca Herrera Castellanos y defendida por el letrado don Claudio Sartorius Alvargonzález, contra el acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia el día 4 de mayo de 2012, que aprueba la autorización de uso excepcional en suelo rústico de vivienda unifamiliar en parcela
NUM000 del polígono
NUM001 (
FINCA000 ) en el término municipal de Muñopedro (Segovia), así como contra el acto presunto desestimatorio del recurso de alzada interpuesto el 30 de mayo de 2012 ante la Consejería de Fomento y Medio Ambiente contra el Acuerdo Citado:
»-Se declara la inadmisibilidad del mismo en cuanto a la pretensión de nulidad del Informe de la Comisión Territorial de Urbanismo de 11 de marzo de 2005 referente a consulta previa sobre viabilidad de construir viviendas unifamiliares aisladas en varias parcelas a segregar.
»-Se declara la improcedencia de entrar a resolver respecto de la nulidad o anulabilidad del acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia el día 4 de mayo de 2012, que aprueba la autorización de uso excepcional en suelo rústico de vivienda unifamiliar en parcela
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NUM001 (
FINCA000 ) en el término municipal de Muñopedro (Segovia), así como del acto presunto desestimatorio del recurso de alzada interpuesto el 30 de mayo de 2012 ante la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León contra el acuerdo citado de la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia, por haberse dictado resolución expresa (Orden de 4 de junio de 2013) por la que se estima parcialmente el recurso de alzada anulando la resolución de 4 de mayo de 2012, lo que ocasiona estimación extraprocesal.
»-Se declara la improcedencia de entrar a resolver respecto de la pretensión de nulidad del Informe de la Dirección General del Medio Natural, denominado IRNA, de 4 de abril de 2012 que informó favorablemente el proyecto y autorización impugnados, pues ya se ha anulado la resolución de 4 de mayo de 2012 y este Informe es un acto de trámite que sólo podría entrar a resolver sobre el mismo al resolver sobre la impugnación de la resolución de 4 de mayo de 2012.
»-Se declara la improcedencia de entrar a resolver sobre las distintas impugnaciones indirectas de disposiciones generales, pues sólo procedería si fuesen determinantes para declarar la nulidad o anulabilidad de la resolución de 4 de mayo de 2012.
»-Se estima el recurso interpuesto en cuanto a la petición de demolición de lo indebidamente construido con restitución de las cosas a su estado anterior en ejecución de sentencia, procediendo esta demolición al anularse por la propia Administración la resolución que daba cobertura al derecho de construir.
»-No ha lugar a lo demás solicitado en la demanda ni en los escritos de contestación.
»Respecto del recurso núm.
84/2013interpuesto por don
Fulgencio , representado por la procuradora doña Elena Cobo de Guzmán y defendido por el letrado don Jesús González Pérez, contra la Orden de 4 de junio de 2013 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente por la que se resuelve el recurso de alzada interpuesto por la Asociación 'Ecologistas en Acción' de Segovia contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia de 4 de mayo de 2012; Orden que estima parcialmente el indicado recurso de alzada y procede a la anulación de la resolución recurrida (acuerdo de la Comisión de 4 de mayo de 2012), así como a la suspensión de la ejecución de dicho acuerdo; procede desestimar el mismo por ajustarse a derecho, en cuanto a lo recurrido, la resolución impugnada.
»No se hace especial imposición de costas en ninguno de los dos recursos acumulados».
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico noveno: «Resueltas las cuestiones anteriores, quedando solamente el fleco relativo al derribo de la vivienda (sobre el que trataremos posteriormente), procede entrar a resolver las cuestiones planteadas en el recurso acumulado 84/2013.
»La primera cuestión a resolver, aun cuando no sea el orden establecido en la demanda, es la relativa a la alegada causa de inadmisibilidad del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 4 de mayo de 2012 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia. Se alega la inadmisibilidad en cuanto que se manifiesta que la resolución de 4 de mayo de 2012 no es sino una reproducción parcial de la resolución de 22 de diciembre de 2008, consentida y firme, dictada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia, que ya autorizó el uso excepcional en suelo rústico para proyectos de vivienda unifamiliar en esta parcela
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FINCA000 ).
»Esta alegación no puede ser estimada, por cuanto que no nos encontramos ante una resolución que sea reproducción de un acuerdo anterior definitivo y firme:
»No ya es que se refiera esta resolución de 4 de mayo de 2012 a una autorización de uso excepcional de suelo rústico respecto de un proyecto distinto, como manifiesta la Administración en su escrito de contestación, sino que es que además nos encontramos con que la autorización de uso excepcional en suelo rústico no se concede para autorizar un concreto tipo de uso, sino un concreto acto de uso, como se desprende con precisión por el
artículo 306.1 del Reglamento de Urbanismo
, que se refiere a 'los actos de uso del suelo sujetos a autorización en suelo rústico'. Además, no podemos olvidar que la autorización de uso excepcional de suelo rústico se incardina dentro de otro procedimiento más amplio, como es el de la concesión de licencia urbanística; y así el
artículo 25.2 de la Ley de urbanismo dispone literalmente que 'el procedimiento para la autorización de los usos excepcionales en suelo rústico se integra en el regulado en el
artículo 99 para la obtención de las licencias urbanísticas, con las particularidades que se señalen reglamentariamente'; y el Reglamento de Urbanismo
dispone en su artículo 307.1 que 'la autorización de uso excepcional se tramita y resuelve dentro del procedimiento para el otorgamiento de licencia urbanística regulado en el artículo 293 y siguientes, si bien respetando las particularidades señaladas en los siguientes apartados'. La conclusión a la que se llega es que esta autorización de uso excepcional de suelo rústico debe incardinarse y surtir sus efectos dentro del concreto procedimiento iniciado para la obtención de la licencia urbanística del concreto acto para el que se concede la licencia, no para otro acto distinto. Si la licencia urbanística se solicitó para construir una determinada vivienda en virtud de un proyecto, la autorización de uso excepcional de suelo rústico lo es única y exclusivamente para este acto de uso de edificación de la vivienda a la que se refiere el concreto proyecto, no para otra vivienda distinta. Por tanto, no nos encontramos ante un acto que sea reproducción de otro consentido y firme, sino que nos encontramos con un acto totalmente autónomo e independiente, con sustantividad propia.
»Ello sin perjuicio de que pueda dudarse, lo cual no se entra a resolver en este pleito por cuanto que no es cuestión que se plantee en el mismo, si la autorización de uso excepcional otorgada por resolución de 22 de diciembre de 2008 es consentida y firme, por cuanto que dicha autorización debe incardinarse dentro del procedimiento de otorgamiento de licencia urbanística del proyecto a que la misma se refiera y la impugnación de esta licencia urbanística por quien ejerce la acción pública (
artículo 150 de la Ley de Urbanismo
) puede ejercerse dentro de los plazos en que todavía no haya prescrito la acción de restauración de la legalidad urbanística.
»No siendo reproducción de un acto consentido y firme, no puede estimarse la causa de inadmisibilidad planteada, sin que proceda afirmar que la Administración vaya contra sus actos propios, por cuanto que se trata de distinto proyecto; y si pudiese haber defraudado la confianza legítima del administrador, debe ponerse claramente en relación con la interpretación de la legislación vigente al momento de dictarse la correspondiente resolución. Por otra parte, no se trata de revocar ningún acto declarativo de derecho, puesto que ya hemos visto que se trata de dos resoluciones autónomas e independientes con sustantividad propia».
TERCERO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante Don
Fulgencio presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 7 de septiembre de 2015, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
CUARTO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Muñopedro, representado por el Letrado de la Diputación Provincial de Segovia, la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada por el Letrado de la Comunidad de Castilla y León, y la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia', representada por el Procurador Don Juan Luis Navas García, y, como recurrente, Don
Fulgencio , representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas, quien, con fecha 28 de octubre de 2015, presentó escrito de interposición de recurso de casación.
QUINTO.- El recurso de casación sostenido por la representación procesal de Don
Fulgencio se basa en cuatro motivos, el primero esgrimido al amparo del
apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el resto al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los
artículos 33.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y
218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , ya que la sentencia recurrida se pronuncia, accediendo a ella, a la pretensión de la Asociación demandante relativa a la demolición de la vivienda, a pesar de que no se había impugnado por dicha Asociación la Orden de 4 junio de 2013, por la que se estimó parcialmente el recurso de alzada presentado por la propia Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia' contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia de fecha 4 de mayo de 2012, que había permitido construir aquella, por lo que la Sala de instancia no entra a resolver respecto de la nulidad de este acuerdo, y, en consecuencia, no cabe decidir acerca de si la resolución estimatoria del indicado recurso de alzada fue o no ajustada a derecho, por lo que no es posible pronunciarse en relación con la demolición interesada por quien no ha introducido como objeto del juicio la aludida decisión administrativa parcialmente estimatoria del recurso de alzada; el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora lo establecido en el
artículo 36.1 y
4 de la Ley de esta Jurisdicción y la jurisprudencia que lo interpreta, así como la doctrina jurisprudencial relativa a la desviación procesal, al haber rechazado la causa de inadmisibilidad, opuesta en su momento por el ahora recurrente en casación, relativa a la pérdida sobrevenida de objeto motivada por la anulación del acuerdo recurrido en alzada de 4 de mayo de 2012, mediante la resolución de 4 de junio de 2013, a la que no se amplió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia', a pesar de que, conforme a lo dispuesto en el citado precepto y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida, entre otras, en la sentencia de esta Sala de fecha 18 de mazo de 2002, la indicada Asociación recurrente, al no haber ampliado su recurso frente a la resolución estimatoria del recurso contencioso-administrativo, no podía seguir sosteniendo su pretensión de demolición de lo construido, ya que tanto el acuerdo recurrido de 4 de mayo de 2012 como la desestimación presunta de este acuerdo, objeto de impugnación, habían desaparecido el mundo jurídico, de modo que, si la Asociación declarante consideraba que el acuerdo de 4 de junio de 2013 no satisfacía íntegramente sus pretensiones, debería haberlo impugnado mediante la ampliación del recurso frente a dicho acuerdo, para que el proceso por ella iniciado no hubiese perdido su objeto, razón por la que, al no haber llevado a cabo tal ampliación, la Sala de instancia no debió acoger la pretensión relativa a la demolición, y, en consecuencia, al haberla estimado, dicha Sala ha conculcado lo establecido en el referido
artículo 36.4 de la Ley Jurisdiccional y la mencionada doctrina jurisprudencial; el tercero porque el Tribunal
a quoha conculcado lo establecido en los
artículos 28 y
69 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , así como la doctrina constitucional y la jurisprudencia que se cita, porque la resolución administrativa impugnada de fecha 4 de mayo de 2012 es reproducción de una anterior consentida y firme, concretamente la de 22 de diciembre de 2008, que autorizó una vivienda unifamiliar en la propia
FINCA000 que nos ocupa, promovida por Inversiones Pin Hole S.L., razón por la que el recurso de alzada no debió ser estimado por la Administración sino, antes bien, inadmitido, sin que quepa acoger la razón, para rechazar tal motivo de impugnación de la resolución administrativa de 4 de julio de 2013, dada por la Sala sentenciadora acerca de que los proyectos son distintos y, en consecuencia, las autorizaciones también son diferentes debido a que se trata de autorizaciones de uso excepcional en suelo rústico para la construcción de la vivienda a que se refiere el proyecto, pues tal decisión contraviene la doctrina jurisprudencial recogida, entre otras, en la
sentencia de esta Sala de fecha 12 de junio de 1997 , que se transcribe, apareciendo en el Registro de la Propiedad inscrito el uso autorizado para vivienda de la finca rústica en cuestión, lo que evidencia que la vinculación a este uso se mantiene, singularmente cuando, como se ha demostrado, la única diferencia entre una y otra autorización consiste en las dimensiones de uno y otro proyecto, de modo que concurre la triple identidad exigida por la jurisprudencia para considerar que un acto es reproducción de otro anterior, mientras que la Sala de instancia en la sentencia recurrida viene a exigir una identidad literal a pesar de que basta con la identidad sustancial para que se considere un acto como reproducción de otro anterior, como así fue puesto de manifiesto en la instancia por el demandante y a hora recurrente en casación; y el cuarto por haber vulnerado el Tribunal
a quolo establecido en el
artículo 9.3 de la Constitución acerca de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y sobre seguridad jurídica, así como la doctrina jurisprudencial que interpreta ambos principios, que, a su vez, son el fundamento del de confianza legítima como garantía de igualdad de trato de los ciudadanos, mientras que en el supuesto enjuiciado, a la vista de lo acaecido, que se describe, se demuestra que existen hasta siete viviendas construidas en fincas que rodean a la finca de Las Majadillas, en que se levanta la que es objeto de la autorización recurrida y anulada, de modo que resulta evidente que esta vivienda no va a influir ni a aumentar el impacto en el medio, siendo la misma la legislación aplicable cuando se autorizó la construcción en el año 2008 que al momento de proceder a la anulación de la concedida al recurrente mediante la estimación del recurso de alzada, a pesar de que la vivienda de éste no incremente el impacto ambiental causado con el resto de las edificadas en la misma zona, y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare en su lugar que, «con estimación del primer motivo del recurso de casación por incongruencia relativo al recurso contencioso-administrativo 136/12 interpuesto por Ecologistas en Acción de Segovia, se revoque el quinto pronunciamiento del fallo respecto al recurso contencioso-administrativo 136/12 y se resuelva desestimar el procedimiento ordinario 136/12 en cuanto a la petición de demolición.
»Con estimación del segundo motivo del presente recurso de casación relativo al recurso contencioso-administrativo 136/12 interpuesto por Ecologistas en Acción de Segovia, se revoque el quinto pronunciamiento del fallo respecto al recurso contencioso-administrativo 136/12 y se resuelva desestimar el procedimiento ordinario 136/12 en cuanto a la petición de demolición.
»Con estimación de los motivos tercero y cuarto del presente recurso de casación relativos al recurso contencioso-administrativo 84/13 interpuesto por esta parte, se revoque el pronunciamiento desestimatorio del fallo respecto al recuso contencioso-administrativo 84/13 y se resuelva que el mismo debió y debe ser estimado de modo que se anule la resolución recurrida dictada el 4 de junio de 2013».
SEXTO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se remitieron las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, las que, una vez recibidas, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 18 de febrero de 2016, en la que se mandó dar traslado a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevó a cabo la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida con fecha 23 de marzo de 2016, el representante procesal de la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia' con fecha 28 de marzo de 2016, y el del Ayuntamiento de Muñopedro con fecha 4 de abril de 2016, habiendo expresado éste que no se opone a las pretensiones de la parte actora en coherencia con la posición procesal mantenida por dicho Ayuntamiento.
SEPTIMO.- El representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se opone al recurso de casación porque la sentencia no es incongruente, sin que el recurrente identifique la incongruencia que reprocha a la Sala de instancia, si bien por lo aducido al respecto parece tratase de incongruencia interna por haber ordenado la demolición de la vivienda sin anular la resolución por la que se resolvió el recurso de alzada (Orden de 4 de junio de 2013 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente), pero esta tesis carece de sentido ya que lo anulado por esta Orden fue el acuerdo de 4 de mayo de 2012, que daba soporte jurídico a la vivienda cuya demolición se ordena en la sentencia; mientras que, por lo que respecta al segundo motivo, se apoya en una jurisprudencia que fue variada o abandonada en sentencias posteriores, según se recoge en la propia
sentencia recurrida, y se declara en la de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 4 de febrero de 2016 (recurso de casación 2682/2014 ), que se transcribe, a lo que cabe añadir que la Orden de 4 de junio de 2013 es una estimación parcial expresa posterior a la impugnación en sede jurisdiccional de la desestimación presunta del recurso de alzada, sin que la Administración autonómica tuviese que pronunciarse acerca de la demolición porque ésta es competencia municipal, de modo que la demolición de la vivienda resulta consecuencia obligada de la pérdida de cobertura de la edificación; en cuanto al tercer motivo hay que señalar que plantea la vulneración de la cosa juzgada en vía administrativa, por lo que no cabe invocar como infringido un precepto cuya aplicación habría conducido a la inadmisión por la sentencia de alguno de los recursos contencioso-administrativos y no al enjuiciamiento de la previa actuación administrativa, de manera que es imposible que la Sala haya vulnerado lo dispuesto en el
artículo 28 de la Ley Jurisdiccional por no haberse planteado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por dicho motivo, lo que resulta más evidente cuando relaciona dicho precepto con el
artículo 69 de la propia Ley Jurisdiccional , pero, en cualquier caso, no cabe tratar de que esta Sala de Casación revise la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal
a quoen relación con la identidad de los proyectos que fueron objeto de las autorizaciones, sin que, además, el recurrente en casación cuestione lo declarado por la Sala de instancia acerca de que con la autorización no se permite un concreto tipo de uso sino un concreto acto de uso, habiendo pedido el recurrente, en su día, nueva autorización de uso excepcional, lo que carece de sentido si ya contase con autorización y no existiese divergencia de proyectos, y, finalmente, en lo relativo al cuarto motivo de casación, no ha existido vulneración alguna de la confianza legitima, dado que la estimación del recurso de alzada obedeció a la nulidad del acuerdo impugnado en vía administrativa, como corresponde a las impugnaciones o recursos administrativos, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se impongan las costas al recurrente.
OCTAVO.- La representación procesal de la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia' se opone al recurso de casación porque, en cuanto al primer motivo, la sentencia recurrida no es incongruente porque en la demanda de la Asociación se solicitó expresamente la demolición de lo indebidamente construido y la restauración de las cosas a su estado anterior, y a ello se accede por la sentencia por las razones expresadas en su fundamentación jurídica, pero, además, tal petición resulta implícita en el escrito de interposición de recurso de alzada ante la Administración, razón por la que el recurrente sostiene que la impugnación en sede jurisdiccional debió también dirigirse frente al acuerdo expreso estimatorio del recurso de alzada, en el que no se indica expresamente que se accede a la demolición de lo construido, pero ello no es así porque los efectos propios de una autorización no son otros que la construcción de la vivienda, por lo que dejar sin efecto aquélla implica la restauración de las cosas a su estado anterior, y ello resulta una consecuencia lógica de la anulación del acto que le daba cobertura, por lo que la demolición es un acto de ejecución de la sentencia que deberá llevarse a cabo cuando la misma sea firme, de modo que negar la ejecución de la sentencia por haberse declarado la pérdida sobrevenida de objeto por satisfacción extraprocesal supone dejar al demandante en una posición peor a la que existía antes de que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente diera la razón al recurrente en la alzada, con lo que vendría a resultar imposible la restauración de la legalidad urbanística, razón por la que la sentencia recurrida es plenamente congruente al haber dado la tutela judicial demandada; en cuanto al segundo motivo de casación debe igualmente ser desestimado porque no es apreciable la desviación procesal denunciada por el hecho de no haber ampliado el recurso contencioso-administrativo frente a la resolución administrativa estimatoria del recurso de alzada, ya que la pretensión de demolición de lo construido no es la pretensión principal ni diferente de la que se ejercitó tendente a impedir, por ser contraria a derecho, la autorización administrativa que autorizó tan construcción, y así lo reconoce el
artículo 31 de la Ley Jurisdiccional , pues se trata de una pretensión vinculada a la anulación del acto objeto de impugnación; mientras que, en lo que respecta al tercer motivo de casación, no es estimable, ya que el acuerdo impugnado no es reproducción de otro consentido y firme, pues la autorización concedida el 22 de diciembre de 2008 lo fue para una vivienda que nunca se construyó, por lo que se pidió autorización para un nuevo proyecto por otra persona, que dio lugar a un expediente distinto del primero, pero es más, la acción para pedir el restablecimiento de la legalidad urbanística estaría viva al no haberse construido la vivienda amparada en aquella autorización de 22 de diciembre de 2008, razón por la que no hay relación entre esta autorización y la que ha sido objeto de impugnación en la instancia, pero en el caso de que la hubiera y la construcción de la vivienda derivase de una autorización concedida en aquélla fecha, resultaría también impugnable hasta no haber transcurrido cuatro años desde la construcción de la vivienda cuya demolición ha sido acordada por la sentencia recurrida, aunque lo cierto es que la autorización de 4 de mayo de 2012 es un acto distinto de la autorización concedida a otra persona el 22 de diciembre de 2008, como se deduce del informe del arquitecto aportado por la propia recurrente, pues las personas, los proyectos y la legislación aplicable son diferentes en uno y otro caso, sin que pueda acudirse al
artículo 28 de la Ley Jurisdiccional para impedir el ejercicio de la acción pública urbanística por un tercero, ya que el precepto se refiere a quien hubiese solicitado una autorización que le hubiese sido denegada por la Administración y, una vez firme o consentida esta denegación, pidiese otra autorización que también le fue denegada, en cuyo caso su impugnación en sede jurisdiccional resultaría inadmisible por dirigir la acción frente a un acto consentido y firme; y, finalmente, el cuarto motivo de casación tampoco puede prosperar porque, aunque se haya producido un cambio de criterio para el otorgamiento de las autorizaciones, obedece dicho cambio en primer lugar al órgano que ahora ha resuelto, que es la Consejería de Fomento y Medio Ambienta, y, en segundo lugar, a que, al resolver un recurso de alzada, no puede quedar vinculado dicho órgano administrativo a lo resuelto por la Comisión Territorial de Urbanismo, y, además, de estar enfrentados los principios de seguridad jurídica y confianza legítima con el de protección del interés público urbanístico y el principio de legalidad, aquéllos deben ceder ante éstos, aparte de que el principio de seguridad jurídica requiere la existencia de un plazo de impugnación de las licencias o autorizaciones desde que se conceden, plazo dentro del que, en este caso, se ejercitó la acción pública, sin que la ignorancia acerca de dicho plazo exima al que construye o edifica, sin perjuicio de las acciones que el titular de la autorización pueda tener frente a la Administración que se la concedió, y así finalizó con la súplica de que se desestimen los motivos de casación y se confirme y declare ajustada a derecho la sentencia recurrida.
NOVENO.- Como hemos señalado, la representación procesal del Ayuntamiento de Muñopedro presentó, con fecha 4 de abril de 2016, escrito manifestando que no se opone a las pretensiones del recurrente en casación, por lo que, mediante diligencia de ordenación de 6 de abril de 2016, se mandó que las actuaciones, una vez formuladas las oposiciones y presentado el referido escrito, quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 28 de septiembre de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
Fundamentos
PRIMERO.- Se reprocha a la Sala de instancia, en el primer motivo de casación, haber incurrido, al dictar sentencia, en incongruencia e infringido con ello lo dispuesto en los
artículos 33.1 de la Ley de esta Jurisdicción y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , debido a que, a pesar de no enjuiciar la legalidad o no del acuerdo estimatorio del recurso de alzada frente a la anterior resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo que autorizó construir la vivienda, accede a la pretensión formulada en su demanda por la Asociación Ecologistas en Acción relativa a la demolición de la indicada vivienda.
En contra del parecer de la representación procesal del recurrente, propietario de la vivienda ordenada demoler en la sentencia recurrida al haberse estimado la pretensión ejercitada al efecto por la Asociación demandante, quien había planteado en el proceso sustanciado en la instancia la ilegalidad de la resolución que autorizó a construirla, la sentencia no adolece de incongruencia alguna porque, a la vista de las acciones impugnatorias de una y otra parte como consecuencia de la acumulación acordada de ambos procesos (136 de 2012 y 84 de 2013), no entra a resolver respecto de la nulidad del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo, que había autorizado el uso excepcional en suelo rústico de una vivienda unifamiliar, debido a que la propia Administración autonómica demandada lo había anulado al estimar, con posterioridad al ejercicio de la acción en sede judicial, el recurso de alzada deducido por la misma Asociación demandante frente al citado acuerdo de la Comisión Territorial, mientras que, a su vez, desestima la acción del propietario de la vivienda, construida en virtud de aquella autorización anulada en la alzada, por considerar que la decisión estimatoria de dicho recurso de alzada ha sido ajustada a derecho, razón por la que la vivienda, construida en suelo rústico al amparo de la autorización anulada, no está amparada por ésta y, en consecuencia, debe ser demolida como lo pidió en su demanda la Asociación ahora comparecida como recurrida.
No cabe sostener, como hace la representación procesal del recurrente al articular este primer motivo de casación, que la Sala sentenciadora no ha decidido acerca si la resolución estimatoria del recurso de alzada ha sido o no ajustada a derecho por no haberse ampliado la acción impugnatoria frente a ella por la Asociación demandante, pues, como acabamos de indicar, tal cuestión ha sido examinada por el Tribunal
a quoal resolver acerca de la acción ejercitada frente al acuerdo estimatorio de la alzada por el propietario de la vivienda, sin que la Asociación demandante debiese ampliar su recurso contencioso-administrativo frente a una decisión de la Administración que venía a satisfacer su pretensión al resolver expresamente el recurso de alzada que interpuso en su día.
De todo lo expuesto se deduce que el primero de los motivos de casación, esgrimido por el recurrente al amparo del
apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no puede prosperar.
SEGUNDO.- Por la vía de la infracción de ley y de jurisprudencia, la representación procesal del recurrente suscita la misma cuestión que ha planteado en el motivo anterior, si bien por entender que el Tribunal de instancia ha vulnerado lo establecido en el
artículo 36.1 y
4 de la Ley Jurisdiccional y la jurisprudencia que lo interpreta, así como la que define la desviación procesal, por cuanto rechazó la inadmisibilidad, opuesta por el ahora recurrente en casación, derivada de la pérdida sobrevenida de objeto como consecuencia de la anulación del acuerdo autorizatorio de la vivienda en suelo rústico por la resolución estimatoria del recurso de alzada, a la que no se amplió por la Asociación demandante la acción ejercitada en el proceso, a pesar de que, al no haberla ampliado, no estaba legitimada para sostener la pretensión de demolición de lo construido.
Este segundo motivo de casación tampoco puede prosperar porque en el proceso sustanciado no sólo se estaba dirimiendo la conformidad o no a derecho del acuerdo que la propia Administración anuló en la alzada, sino las consecuencias derivadas de ello, cual era la demolición de lo construido de no ser ajustada a derecho la autorización concedida por aquel acuerdo anulado por la propia Administración en vía de recurso y, además, según hemos señalado al resolver el motivo de casación anterior, la legalidad o ilegalidad de lo resuelto en alzada, que fue una cuestión precisamente suscitada por el ahora recurrente al haber impugnado en sede jurisdiccional la Orden de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente estimatoria del recurso de alzada, y, por consiguiente, no resulta aplicable lo establecido en el precepto y jurisprudencia invocados al articular este segundo motivo de casación, pues no ha existido desviación procesal alguna ni causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sostenido por la Asociación demandante.
TERCERO.- En el tercer motivo de casación se denuncia la conculcación por la Sala
a quode lo dispuesto en los
artículos 28 y
69 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , así como la doctrina constitucional y jurisprudencia recogidas en las sentencias que se citan, debido a que la resolución administrativa impugnada no era susceptible de recurso contencioso-administrativo por ser reproducción de otra anterior consentida y firme, en la que se había autorizado una vivienda unifamiliar en la misma finca, promovida por una entidad mercantil, lo que debería haber determinado, incluso, la inadmisibilidad del recurso de alzada, pues, aun cuando los proyectos de la primera solicitud y de la segunda fuesen distintos, lo cierto es que la Administración había permitido el uso excepcional de vivienda unifamiliar en ese suelo rústico.
Este tercer motivo de casación es, al igual que los anteriores, desestimable, debido a que el acuerdo impugnado en sede jurisdiccional, después anulado por la propia Administración, es distinto del que autorizó a una entidad mercantil la construcción de una vivienda en el mismo suelo rústico, y, por consiguiente, no se está ante un acto consentido y firme al que se refiere el
artículo 28 de la Ley Jurisdiccional , que acarrearía, conforme al artículo 69 c) de la misma, la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
El hecho de que una primera decisión de la Administración hubiese concedido autorización para construir en ese mismo suelo rústico sin que tal resolución hubiese sido impugnada, no impone a la Administración, que resuelve el recurso de alzada frente a una ulterior autorización para llevar a cabo la ejecución de otro proyecto en el mismo suelo, el deber de inadmitir el recurso de alzada deducido frente a esta segunda autorización si considera, como en este caso, que tal autorización no se ajusta a derecho, decisión esta que, además, ha sido considerada por la sentencia recurrida acorde con la legalidad aplicable, razones por las que este tercer motivo de casación tampoco puede prosperar, según anticipamos.
CUARTO.- Finalmente, en el último motivo de casación se asegura que la Sala territorial ha conculcado lo dispuesto en el
artículo 9.3 de la Constitución acerca de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y sobre la seguridad jurídica, así como la doctrina jurisprudencial que interpreta ambos principios, que, a su vez, son el fundamento del de confianza legítima como garantía de igualdad de trato a los ciudadanos, pues en el caso enjuiciado existen hasta siete viviendas construidas en fincas que rodean a aquélla en la que está edificada la vivienda que fue objeto de la autorización después anulada, lo que demuestra que dicha vivienda no va a influir ni aumentar el impacto en el medio, mientras que la legislación aplicable era la misma en el año 2008 que cuando se anuló la autorización concedida al recurrente sin que esta vivienda incremente el impacto ambiental causado con el resto de las edificadas en la misma zona.
Con este motivo de casación se viene a cuestionar la decisión administrativa estimatoria del recurso de alzada y no la sentencia recurrida, que no examina las cuestiones ahora suscitadas como motivo de casación al no haber sido planteadas en su momento como motivos de impugnación de la Orden por la que se estimó el recurso de alzada deducido por la Asociación comparecida como recurrida, lo que conduciría a la inadmisibilidad de este cuarto motivo de casación por abordar una cuestión nueva.
Ahora bien, como en su demanda el recurrente en casación alegó que la Administración, al estimar el recurso de alzada, conculcó el principio de proscripción de ir contra sus propios actos y defraudó la confianza legítima del peticionario de la autorización para construir una vivienda en suelo rústico, por más que estas alegaciones las hizo para cuestionar que la Administración hubiese admitido la impugnación de un acto consentido y firme, lo que hemos rechazado al examinar el precedente motivo de casación, debemos repetir una vez más que para apreciar la existencia de una vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la ley no sólo es preciso demostrar la existencia de un término válido de comparación, que en el caso enjuiciado no se ha acreditado, sino que tal invocación no procede cuando se perjudica o desconoce el principio de legalidad, como sucede ahora en que por las razones extensamente expuestas en la sentencia recurrida la autorización de uso excepcional en suelo rústico de vivienda unifamiliar es contraria a derecho, sin que, en contra del parecer de la representación procesal del recurrente en casación, aparezca concernido el principio de seguridad jurídica porque, como certeramente aduce la representación procesal de la Asociación comparecida como recurrida, la autorización concedida en su día al recurrente fue impugnada dentro de plazo en vía administrativa dando lugar a la estimación del recurso de alzada interpuesto, cuya decisión ha sido declarada ajustada a derecho por la sentencia recurrida, razones todas que abundan en la desestimación de este cuarto y último motivo de casación esgrimido por la representación procesal del recurrente.
QUINTO.- La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas al recurrente, según establece el
artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de dos mil euros, y por el de aranceles de Procurador y honorarios de Abogado de la Asociación comparecida como recurrida a la cifra de tres mil euros, más el IVA correspondiente, conforme a lo establecido en el
artículo 36.1 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita 1/1996, de 10 de enero , modificada por Ley 42/2015, de 5 de octubre, dada la actividad desplegada por aquélla y éstos para oponerse al recurso interpuesto.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los
artículos 86 a
95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Fallo
Que, con desestimación de los cuatro motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don
Fulgencio , contra la
sentencia pronunciada, con fecha 10 de julio de 2015, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 136 de 2012 y
84 de 2013 , con imposición al recurrente Sr.
Fulgencio de las costas causadas hasta el límite, por el concepto de representación y defensa de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, de dos mil euros, y hasta el de tres mil euros más el IVA correspondiente por el de aranceles de Procurador y honorarios de Abogado de la Asociación 'Ecologistas en Acción de Segovia'.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.
PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
