Sentencia Administrativo Nº 229/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 189/2012 de 04 de Marzo de 2015

Encabezamiento

Recurso ordinario nº189/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 5ª

SENTENCIA Nº 229-15

Iltmos. Sres:

Presidente

D. JOSÉ BELLMONT MORA

Magistrados

Dª ROSARIO VIDAL MAS

D FERNANDO NIETO MARTIN

Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ

D ANTONIO LÓPEZ TOMÁS

En Valencia a cuatro de marzo de dos mil quince.

VISTOpor la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 189/12, interpuesto por D. Victor Manuel en representación de su padre D. Benedicto contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de fecha 9 de marzo de 2011 aprobando el PIA de D. Benedicto y dictada por la Directora general de Acción social, mayores y dependencia, habiendo sido parte en autos como demandada la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL asistida y representada por el letrado de la generalidad.-

Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dicte Sentencia por la que estimando íntegramente el recurso interpuesto:

Se anulecontra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de fecha 9 de marzo de 2011 aprobando el PIA de D. Benedicto y dictada por la Directora general de Acción social, mayores y dependencia (únicamente respecto de los efectos de la prestación reconocida), por ser contraria a derecho, declarando, como situaciónjurídica individualizada el derecho del recurrente, hijo y heredero D. Benedicto a percibir el importe de la prestación reconocida en los siguientes términos y cuantías:

.- Para el caso que se aplique el art.10.4 del Decreto 171/2007 , el importe de la prestación que deber reconocerse al recurrente y que asciende a DIEZ MIL TRESCIENTOS SETENTA Y UN EUROS CON DOS CÉNTIMOS, (10.371'02€.-.) con más las actualizaciones anuales del importe de la prestación reconocida, los intereses legales y moratorios correspondientes.

.- Para el caso que se optara por aplicar el calendario de la ley de dependencia el importe de la prestación ascendería a SIETE MIL NOVECIENTOS TRES EUROS CON SESENTA Y CUATRO CÉNTIMOS, (7.903'64€.-) con más las actualizaciones anuales del importe de la prestación reconocida, los intereses legales y moratorios correspondientes.-

.- Y expresa imposición de cosas a la demandada.-

SEGUNDO.-Por la parte demandada se contestó a la demanda oponiéndose a la misma, invocando la inadmisibilidad por falta de legitimación activa del recurrente y oponiéndose en cuanto al fondo y solicitando su desestimación.

TERCERO.-Que no acordándose el recibimiento del pleito a prueba, y el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día dieciséis de diciembre del presente año.

QUINTO.-Por providencia de la misma fecha se suspende señalamiento para votación y fallo al haber constatado que el fallecimiento de la persona dependiente se produjo días antes de dictarse la resolución del PIA y todo ello de conformidad de la doctrina de esta Sala fijada en sentencia del Pleno de 15 de abril de 2014 .

SEXTO:Por presentados los correlativos escritos se señaló de nuevo para votación y fallo el 3 de marzo de 2015.

En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente recurso lo constituye la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de fecha 9 de marzo de 2011 aprobando el PIA de D. Benedicto y dictada por la Directora general de Acción social, mayores y dependencia

Que la parte recurrente D. Benedicto presentó solicitud de reconocimiento de situación de dependencia el 24 DE ABRIL DE 2008, y situación que le fue reconocida mediante Resolución de 16 de octubre de 2009 en Grado 2 Nivel 1, aprobándose mediante Resolución de 9 de marzo de 2011 Programa Individual de Atención reconociendo una prestación económica por importe de 300'9 euros mensuales e indicándose, al cuidador no profesional Dª Ruth que debe suscribir el Convenio especial de cuidadores no profesionales de personas en situación de dependencia, y constando el fallecimiento del dependiente el 14 de febrero de 2011.-.

En fecha 19 de julio de 2011 , folio 54, el recurrente hijo de la persona dependiente, interpone recurso de alzada y solicita se reconozcan las prestaciones económicas a favor de la persona dependiente desde el día siguiente a la presentación de la solicitud hasta la fecha del fallecimiento del dependiente.

Todo ello de conformidad con lo dispuesto por el art. 10.4 del RD 171/2007 ,que declara el carácter retroactivo del reconocimiento de la prestación a fecha siguiente de la presentación de la solicitud del reconocimiento de la situación de dependencia y todo ello, en base a los hechos que obran en el expediente administrativo.-

Que por su parte la Administración demandadase opone al recurso interpuesto invocando, con carácter previo, l a inadmisibilidad del recurso interpuesto por falta de legitimación del recurrente, al no acreditar su condición de heredero legítimo del dependiente, así como la inadmisibilidad por la extemporánea interposición del recurso contencioso administrativohabida cuenta que el mismo se interpone el 2 de marzo de 2012 frente a la desestimación presunta del recurso de alzada formulado por persona carente de legitimación,en fecha 19 de julio de 2011 frente a la Resolución de 9 de marzo de 2011 notificada el 22 de junio de 2011 y solicita, y en cuanto al fondo la confirmación de la Resolución impugnada de conformidad con los hechos obrantes en el expediente administrativo, solicitando, sin más,la desestimación del recurso interpuesto confirmando, sin más, la resolución impugnada por ser acorde a derecho.

SEGUNDO:La primera cuestión que procede abordar es la relativa a la falta de legitimación activa del recurrente conforme al art. 69 b) de la LJCA habida cuenta que tanto el escrito de interposición como la formalización de la demanda se realiza por D. Victor Manuel en representación de su padre D. Benedicto , quien fallece días antes de la aprobación del PIA, presentando en sede administrativa recurso de alzada aduciendo dicha condición y aportando el correspondiente certificado de defunción, sin que la Administración haya dado respuesta alguna a dicho recurso de alzada.

Que por ello debe rechazarse la segunda de las causas de inadmisibilidad esgrimida pues, precisamente, la interposición de recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de la alzada impide que opere el plazo de dos meses invocado por la demandada por su inadmisión pues la falta de respuesta de la Administración demandada en ningún caso puede perjudicar al recurrente y motivar su inadmisión ya que para ello rige la ficción del silencio administrativo que permite a los administrados acudir a la vía judicial sin perjuicio de que la Administración de una respuesta tardía a sus pretensiones, y por ende, el hecho de que sea el aquí recurrente el que, en sud condición de hijo formuló la alzada tampoco puede dar el resultado de inadmisiblidad pretendido en esta sede por la Administración, pues constan en el expediente administrativo los documentos que acreditan el fallecimiento del dependiente y la condición de hijo del y por tanto la primera causa de inadmisibilidad esgrimida tampoco puede tener favorable acogida teniendo en cuenta lo declarado por esta misma Sala entre otras, en sentencia de 22 de julio de 2013 .

Obviamente no podemos aceptar ni que la actuación del recurrente lo sea en representación de la persona dependiente fallecida, ni por sucesión procesal en la medida en que el fallecimiento no se ha producido durante el curso del presente procedimiento. Sin embargo resulta innegable que nos encontramos ante un defecto procesal subsanable y que efectivamente el actor subsana y acredita su condición de manera que su actuación en el presente recurso se realiza desde su condición de heredero y actuando en nombre de los herederos, siendo esta la posición procesal que deberá ocupar en el presente procedimiento.

Que por ello y partiendo de anteriores pronunciamientos de esta misma Sala en el que el fallecimiento de la dependiente se produce antes de que se dicte la Resolución del reconocimiento del PIA por parte de la Consellería y consta que la interposición del recurso se produce por uno de los legítimos herederos de la fallecida, tal y como acontece en el presente supuesto en el que, debemos declarar la .legitimaciónactiva al recurrente, siempre desde su condición de causahabiente, al haber sucedido mediante el testamento que ha sido debidamente aportando a los autos y por ello y atendiendo a que dicha condición ha sido debidamente acreditada en las presentes actuaciones procede, sin más, desestimar dicha causa de inadmisibilidad.

TERCERO:Que entrando a examinar el fondo del presente recurso, la cuestión que se suscita en el mismo reviste sin embargo la particularidad de que la persona dependiente fallece días antes de dictarse la Resolución por la que se le reconoce el PIA, en concreto el fallecimiento de D. Benedicto se produce el 14 de febrero de 2011, y la Resolución reconociendo el PIA se dicta una vez fallecida éste, el 9 de marzo de 2011, y ello nos lleva al supuesto de hecho que ha sido objeto de debate y resolución en la reciente sentencia dictada por el Pleno de esta Sala de 15 de abril de 2014 , en la que se resuelve la controversia suscitada en aquellos supuestos en los que la persona dependiente fallece antes de la dictarse la Resolución aprobando el PIA, que es idéntico al supuesto de hecho debatido en estos autos, siendo desestimatoria la respuesta dada por el Pleno de esta Sala debiendo resaltar a modo significativo los siguientes fundamentos de la sentencia del Pleno:

' OCTAVO.- La solución a la que llegan la mayoría de los magistrados del Tribunal - que es contraria a la solicitud de invalidez que pide Doña Aurelia - cuenta, a su vez, con estos asientos justificativos.

1.- '... y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud' ( artículo 10.4, Decreto 171/2007, de 28 septiembre ).

De este enunciado normativo se deriva, con total simpleza (y seguridad), que la persona que se encuentra en 'situación de dependencia'ostenta el derechoa que las prestaciones/servicios que, y con posterioridad a la declaración administrativa de la dependencia tiene necesariamente que establecer la Conselleria de Bienestar Social, inicien su época temporal de efectosno cuando se realice esa declaración administrativa sino cuando se presentó la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia (en los autos 320/2013, esa solicitud es de 23 julio 2007, folio 1 del expediente administrativo).

(...) De dicha normativa y de la citada resolución del Conseller de Bienestar Social se desprende que la prestación debe estar vinculada a la recepción del servicio o atención por parte de la persona dependiente, así como que la fecha de efectos económicos solo viene condicionada al cumplimiento de dicho requisito'.

2.- '... ésta no ha consolidado derecho alguno que ingrese en su acervo personal y, consecutivamente, todavía no existe título patrimonial suficiente que pueda transmitirse a sus herederos' ( STSJCV, 5ª, de 28 octubre 2011 ).

a.- La resolución judicial es reproducida, en una pequeña parte, en el fundamento de derecho quinto del acuerdo de la Sra. directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013 que rechaza la solicitud planteada por Doña Aurelia '... de efectos económicos retroactivos del servicio o prestación no aprobados por resolución administrativa hasta la fecha del fallecimiento del causante'(en palabras de su antecedente de hecho segundo):

'... 'Hasta que no se han fijado, por parte del órgano administrativo con competencia para ello, los servicios y/o prestaciones que ostenta la persona en situación de dependencia, ésta no ha consolidado derecho alguno que ingrese en su acervo personal y, consecutivamente, todavía no existe título patrimonial suficiente que pueda transmitirse a sus herederos en caso de fallecimiento de la persona física que ostenta el carácter de beneficiaria del derecho'.

b.- El Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativa estima que este criterio jurídico ha de ser ampliamente matizado.

La afirmación que hemos situado en el encabezamiento de este segundo apartado dispositivo, fundamento de derecho octavo, no toma en debida consideración el hecho de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención (acuerdo administrativo al que se dota de punto inicial para la consolidación del derechode que se trata), puede venir vinculada a un deficiente funcionamiento de un servicio público.

Y, si ello es así - por hipótesis, asumida como la solución jurídica más correcta en Derecho por la Sección 4ª de este Tribunal en la STSJCV, 4ª, 53/2014, de 13 de febrero - ya no es tan simple afirmar que la inexistencia de ese Programa Individual de Atención tiene como consecuencia jurídica la de que la persona que dispone, a su favor, de una declaración administrativa según la que se encuentra en situación de dependencia no consolida derecho alguno hasta que se aprueba el PIA.

Si la Administración titular de la competencia para aprobar esa Programa Individual de Atención actuó de modo incorrecto, en contradicción con lo dispuesto por el ordenamiento legal aplicable, parece indudable que la persona en situación de dependencia no ha de quedar sin derecho alguno, a expensas de la voluntad omnímodadel órgano administrativo al que corresponde emitir el acuerdo de aprobación del PIA.ç

(....)

4.- '2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico' ( artículo 70, Ley Jurisdiccional ).

a.- Entramos en el verdadero núcleo de la cuestión controvertida en el proceso 320/2013, y la que ha suscitado la mayor parte de la discrepancia abierta entre las Secciones 4ª y 5ª de este tribunal.

Retomando, primero, el argumento de impugnaciónsobre el que se edifican las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos que Doña Aurelia formula en los autos 320/2013, éste es el de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención a favor de su madre, en situación de dependencia Grado 3 y Nivel 1, es contraria a Derecho al haberse demorado en exceso( dos años y siete meses, desde la presentación de la solicitud hasta el fallecimiento de la dependiente), sin causa justificada y mucho más allá del espacio temporal máximo que fija el ordenamiento legal aplicable: 6 meses

(...)

c.- La mayor parte de los magistrados que componen el Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo discrepan de este resultado de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación económica individualizada:

'... que se anulan y dejan sin efecto, reconociendo, como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 17.352,78 € por el periodo comprendido entre el 11 de enero de 2010 y el 17 de diciembre de 2011 ...'(fallo, sentencia de 13/02/2014 ).

a'.-Para nosotros, una de las claves del litigio se sitúa sobre los rasgos que caracterizan a los dos escritosque, en la vía administrativa, presentaron la titular de la situación de dependencia (3 de febrero de 2010) y dos de sus hijas (11 de noviembre 2010):

b'.-Ninguno de estos dos escritos constituye una reclamación de responsabilidad patrimonial por la existencia de un funcionamiento normal/anormal de un servicio público.

Para ello, deberían cumplir las exigencias legales previstas en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo ,que aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; o, al menos, guardar una suficiente vinculación con su enunciado normativo.

Del tenor de las solicitudes de 2 febrero y 11 noviembre 2010 no se exhala, en medida alguna, que lo pretendido por la titular de la situación de dependencia y/o por dos de sus herederas fue obtener una declaración de responsabilidad patrimonial por la existencia de un deficiente funcionamiento de un servicio público. Las solicitudes tienen por objeto exclusivo lograr el reconocimiento de un derecho económico para el que existiría - según la reclamación de 02/02/2011 - una automática asunción normativa:

Nos situamos, entonces - en las peticiones de 02/02 y 11/11/2010 -, fuera del espacio de alcance propio de la figura jurídica de la responsabilidad patrimonial:

c'.- Siendo ello así, es preciso que antes de examinar la existencia/falta de existencia de un derecho al logro de la indemnización económica que Doña Aurelia pide en los autos 320/2013 (y sobre la que concurren muy importantes visos de razonabilidad,ante la insoportable demora administrativa en la aprobación del PIA conjugada con la vigencia de un incumplimiento de los plazos legales que, como ha subrayado ya esta Sala, ostenta una especial importancia jurídica), la jurisdicción contencioso-administrativa establezca que los actos recurridos en el proceso 320/2013 son contrarios a Derecho.

Para que la Sala pueda - en su caso - llegar a un resultado de indemnización, a los demandantes, por los perjuicios que les ha producido el retraso en la adopción del Programa Individual de Atención de su madre (teniendo en cuenta que la solicitud se presentó el 4 de febrero de 2008y su causante murió el 4 de marzo de 2010), es ineludible disponer, en primer término, de una actuación procedente de una fuente de poder público que contraríe el ordenamiento legal aplicable.

Es decir, se debe haber demostrado, en la controversia judicial, que el acto administrativo que en ella se recurre no se adecua al molde fijado por el Derecho. Y, una vez que se dispone de ese resultado, es cuando el órgano judicial analizará si, además de ese resultado de anulación, cabe asumir la concurrencia de un supuesto de resarcimiento de los dañosque se han generado a quien disponga del carácter de interesado por la resolución administrativa de que se trate.

En los autos 530/2010 falta ese resultado de anulación al haber entendido, el tribunal, que la decisión de 26/05/2010 es conforme a Derecho al archivar el expediente de solicitud de un Plan Individual de Atención sobre la base de que la persona a la que correspondía esta actuación había fallecido:

(...)

e'.- La existencia de una demora administrativa en la aprobación del PIA ¿determina, per se(sin más), la anulación de un acuerdo administrativo de la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013 que rechaza los efectos retroactivos de la situación de dependencia a la vista de que cuando falleció la dependiente todavía no existía aprobado un Plan Individual de Atención?

El Pleno de la Sala considera que la solución que ha de darse a este interrogante es negativa, todo ello porque:

1.-La existencia de un supuesto de demora o retraso administrativoen la emisión del acuerdo (aprobación del Programa Individual de Atención) que el ordenamiento jurídico impone a la Generalitat no es suficiente para que se declare contrario a Derecho un acuerdo como el emitido el 23 enero 2013 por la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia. Este acuerdo desestima la solicitud realizada por los herederos de una persona en situación de dependencia pero sin disponer de un Programa Individual de Atención.

La 'solicitud de efectos retroactivos del Programa Individual de Atención de personas mayores dependientes, y de concesión de una prestación económica vinculada al servicio para dicho periodo'(encabezamiento, escrito que la titular de la situación de dependencia - que había sido reconocida el 20 de junio de 2008 - presentó el 3 de febrero de 2010, unos días antes de su fallecimiento), tiene su entronque normativo en el artículo 10.4 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre :

'4. El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio'.

(...)

3.-Antes de examinar los efectos del 'retraso', es indispensable observar que sin disponer de un acuerdo administrativo que apruebe el Programa Individual de Atención el titular de la situación de dependencia no puede tener (por simple hipótesis) derecho automático a lograr la retroactividad en la concreta prestación/servicio que le corresponda. Y no lo tiene por cuanto que esa prestación/servicio no ha sido todavía declarada por la Administración.

Si, como sucede en los autos 320/2013, una persona titular de la situación de dependencia reclama dicha retroactividad antes de que tenga aprobado un Programa Individual de Atención, el ordenamiento jurídico aplicable decreta como solución legal la de rechazar dicha reclamación. Y es que si no se tiene la prestación/servicio, no es posible que la Administración reconozca el derecho a lograr la retroactividad en sus efectos desde el momento en que se presentó la solicitud de dependencia.

4.-La existencia de una Propuestade Programa Individual de Atención no equivale, en absoluto, a la existencia del acuerdo administrativo que aprueba ese programa'

Trasladados los anteriores argumentos al supuesto que nos ocupa, la respuesta de esta Sala a la presente demanda debe ser necesariamente desestimatoria habida cuenta que la dependiente fallece antes de la aprobación del PIA sin que por ello haya consolidado derecho alguno susceptible de reclamación por parte de sus herederos y ello, sin perjuicio de que éstos puedan acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial si estimaran que en el comportamiento de la Administración pudo haber un funcionamiento anormal conforme al art. 139 de la Ley 30/1992

CUARTO.- El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio del vencimiento y por ello procede su imposición a la parte recurrente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La DESESTIMACIÓN del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Victor Manuel en representación de su padre D. Benedicto contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de fecha 9 de marzo de 2011 aprobando el PIA de D. Benedicto y dictada por la Directora general de Acción social, mayores y dependencia, habiendo sido parte en autos como demandada la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL asistida y representada por el letrado de la generalidad

2)Con expresa imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

La presente sentencia es firme.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.