Sentencia Administrativo Nº 2291/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1292/2011 de 24 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 2291/14

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

Procedimiento Ordinario nº: 1292/2011

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE:

Dña. MARÍA DEL ROSARIO CARDENAL GÓMEZ

MAGISTRADOS:

D. SANTIAGO CRUZ GÓMEZ

D. CARLOS GARCÍA DE LA ROSA

Sección Funcional 3ª

En la Ciudad de Málaga a 24 de noviembre de 2014

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 1292/2011,interpuesto por D. Maximo , representado por la Procuradora Doña Ana Ruiz Ruiz, contra la CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA, representada por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía.

Ha sido Ponente el/la Ilma. Sra. Magistrada Dña. MARÍA DEL ROSARIO CARDENAL GÓMEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por D. Maximo , representado por la Procuradora Doña Ana Ruiz Ruiz, contra la CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA, representada por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía, se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra 'Resolución dictada por la Delegación de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, de fecha 13 de octubre de 2011, en el expediente NUM000 , por la que se acuerda denegar el derecho a la subvención solicitada el 1 de julio de 2008 por falta de disponibilidad presupuestaria', registrándose el Recurso con el número 1292/11.

SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna por la representación procesal de D. Maximo la resolución dictada por el Delegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, de fecha 13 de octubre de 2011 (expediente NUM000 ), por la que se acuerda denegar el derecho a la subvención solicitada el 1 de julio de 2008, por falta de disponibilidad presupuestaria.

La pretensión que se ejercita es el dictado de Sentencia que acogiendo sus tesis 'declare no ser conformes a derecho, y por ello proceda declarar la nulidad o use diariamente la anula habilidad, el acuerdo de denegación de la subvención ahora impugnado, con reconocimiento del derecho del recurrente a percibir dicha subvención'.

Por la Letrada de la Junta de Andalucía en la representación que legalmente ostenta de la Administración Autonómica demandada, se solicita Sentencia desestimatoria que confirme la Resolución impugnada por ser conforme a Derecho.

SEGUNDO.- El día 1 de julio de 2008, Don Maximo suscribió un contrato de alquiler intermediado por la agencia de Fomento de Alquiler Aparthocasa S.A.

Por medio de dicha Agencia presentó a la Consejería de Vivienda, solicitud de ayuda a propietarios de viviendas libres para arrendarlas, el día 8 de julio siguiente que estaba contemplada en el Real Decreto 801/2005 de 1 de julio. En concreto, la ayuda solicitada asciende a la cantidad de 6000 € de acuerdo con el artículo 108 de la orden andaluza de 10 de marzo de 2006 de desarrollo y tramitación de las ayudas en materia de viviendas y suelo del Plan Andaluz de la Vivienda y Suelo la solicitud de ayuda se presentó en tiempo y forma junto con informe emitido por la Agencia de Fomento del Alquiler (folio 9) en el que se relaciona el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación vigente.

El 13 de octubre de 2011 (más de 3 años después de solicitarse) se acuerda por el Delegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, la denegación de la subvención solicitada, alegando falta de disponibilidad presupuestaria.

El acuerdo impugnado deniega el derecho a la subvención solicitada por un único motivo: carecer de disponibilidad presupuestaria ya que la Orden de 10 de marzo de 2006 limita la concesión de las ayudas y subvenciones que en ella se regulan a las disponibilidades presupuestarias existentes.

Según el recurrente 'no consta en el expediente administrativo ningún documento que ampare esta afirmación lo que, en su opinión, debería bastar para determinar la nulidad del acto impugnado ya que, entiende que debería constar en el mismo el documento de la Intervención de la Junta de Andalucía que indique la falta de disponibilidad presupuestaria a que hace referencia el artículo 12 de la Orden de 10 de marzo de 2006 considerando, además, que la existencia o no de disponibilidades presupuestarias no es algo que pueda determinar el Delegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda, pues no tiene competencias para ello y aunque así fuera -que no lo es su afirmación debería ir respaldada por el documento contable que acredite el consumo de la partida presupuestaria.'

Por tanto para el recurrente, 'el acto administrativo impugnado incurre en una absoluta falta de motivación ya que el único argumento denegatorio es la insuficiencia de crédito presupuestario sin que se haya acreditado ante la solicitante de la subvención cuales son los créditos disponibles, el agotamiento de las disponibilidades presupuestarias, el número de solicitudes recibidas y de las concedidas siendo estos datos necesarios para una correcta y detallada motivación que permita verificar la adecuación a la legalidad de la actuación administrativa.

También afirma que debería constar en el expediente administrativo la relación de las subvenciones solicitadas al amparo de dicha ayuda presupuestaria, con indicación de la fecha de solicitud de las mismas y de su fecha de concesión, con objeto de poder verificar el cumplimiento del requisito señalado en el acto impugnado consistente en que las mismas se resuelven 'por orden de entrada'.

Dicha información no debe ser muy complicada de obtener pues bastará un simple listado de las mismas con indicación de ambas fechas y del número correlativo en que se han ido concediendo que por lo demás ya deberá estar elaborado pues la publicación de las subvenciones es una obligación auto impuesta por la Junta de Andalucía que el artículo 123 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía señala que:

1. Las subvenciones concedidas deberán ser publicadas en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. A tal efecto, las Consejerías y agencias concedentes publicarán trimestralmente las subvenciones concedidas en cada periodo, con expresión del programa y crédito presupuestario al que se imputen, persona o entidad beneficiaria, cantidad concedida y finalidad o finalidades de la subvención. Asimismo, de conformidad con el artículo 18.1 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre , deberá expresarse también la convocatoria.

La falta de constancia de dicha documentación determina la nulidad del acto impugnado.'

'Supletoriamente y para el caso de que no se admitiera la demanda de nulidad del acto impugnado por falta de motivación, manifiesta que, la Administración no ha seguido el orden de prelación autoimpuesto consistente en respetar el orden cronológico de petición de los distintos solicitantes'.

TERCERO.- Por su parte la demandada afirma que:

'Tanto el Preámbulo de la Orden de 10 de marzo de 2006 como de su contenido material se constata que su aprobación ha obedecido a simplificar y hacer más ágiles los procedimientos administrativos de tramitación de los programas y de solicitud y concesión de subvenciones.

En aras a conseguir dicha agilidad y simplificación, la Orden contempla una gestión provincializada de la ayuda. Provincialización de las ayudas que se constata en todas las fases del procedimiento y así:

A) Fase de instrucción:

-Las solicitudes han de ir dirigidas a la correspondiente Delegación Provincial -artículo 109.1- es a nivel Provincial -artículo 111.3-.

B) Fase Declarativa:

-La Resolución se delega en los Delegados Provinciales -artículo 112-.

B) Fase ejecutiva:

-El abonode la ayuda igualmente se delega en los Delegados Provinciales -artículo 112-.

Gestión provincializada y delegación de competencias que lleva implícita la distribución Provincial de los créditos disponibles, habiéndose materializado una aplicación presupuestaria para cada una de las provincias. -Se adjunta como documento número 1 el informe de la Jefa del Servicio de Vivienda Protegida acreditativo de la provincialización de las ayudas, y a título ilustrativo para facilitar la labor de la Sala, dada la extensión de la Orden en cuestión, las páginas del BOJA correspondientes a esta línea concreta de subvención-.

En definitiva, partiendo de que los actos de la Administración se presumen válidos y eficaces y surten sus efectos desde la fecha en que se dictan ( artículo 57 de la ley 30/1992 ) y de que la recurrente no ha demostrado que existiera dotación presupuestaria aplicable al tiempo de su solicitud dentro del Programa de Fomento correspondiente, es decir, el relativo a la provincia de Málaga dentro del Plan Estatal 2005-2008, la conclusión no puede ser más que la confirmación de la resolución recurrida por ser íntegramente ajustada a derecho.'

CUARTO.- Debe traerse a colación la STS de 19 de mayo de 2003 (Rec. 3057/1999 ) que considera suficiente la motivación de falta de disponibilidad presupuestaria para la denegación de una subvención.

Así dice que se considera aquélla suficiente y explícita.

Es cierto que en otros casos exigido el Alto Tribunal un plus de motivación pero ello se refería a supuestos diferentes que afectaba al Derecho Fundamental a la Educación.

Así por ejemplo:

'TERCERO.- Sobre este punto, como reconoce la representación procesal de la parte recurrida, ya la sentencia de esta Sala y Sección de 15 de enero de 2002 (al resolver el recurso de casación nº 2176/99 ) establece como la invocada falta de disponibilidad presupuestaria que, en este caso, constituye el fundamento de la denegación en la Orden de 3 de agosto de 2000 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias (anexo IV) no estaba justificada y no explicaba la razón de dicha argumentación, que era insuficiente para acreditar la procedencia de aquella denegación, lo que no dejaba de ser el resultado de una discrecionalidad jurisdiccionalmente controlable, razones determinantes en aquel caso, sustancialmente coincidente con el aquí cuestionado, con la desestimación del motivo.

Este criterio es coherente, además, con la doctrina jurisprudencial de esta Sala, contenida en las siguientes sentencias:

a) STS, 3ª, 7ª, de 27 de septiembre de 2004, al resolver el recurso de casación nº 6654/2001 , al reconocer que la Administración debe motivar decisiones que inciden en éllos, no sólo con argumentos genéricos, sino con razones concretas y, sobre todo, acreditando que no cuenta con fondos suficientes para mantener el número de unidades de enseñanza primaria y secundaria que hasta ese momento venía financiando en el centro al que se refiere este recurso, respecto del cual no se ha objetado que incumpla los requisitos necesarios para la renovación del concierto que establece el artículo 43 del Real Decreto 2377/1985 . Así, pues, la justificación aducida por la resolución de la Consejería de Educación y Cultura para reducir las unidades concertadas es insuficiente y esa circunstancia determina que debamos considerarla lesiva de los derechos mencionados.

b) STS, 3ª, 7ª, de 8 de noviembre de 2004, al resolver el recurso de casación nº 730/2001 , que, por lo que hace a la disponibilidades presupuestarias, ha dicho que las limitaciones de esta naturaleza incumbe probarlas a la Administración (en la sentencia de 18 de septiembre de 2001 ); y ha aclarado que, tratándose de decisiones que afectan directamente al derecho fundamental de la educación, la Administración debe motivarlas no con argumentos genéricos sino con razones concretas y, sobre todo, acreditando, cuando invoque este motivo de denegación, que no cuenta con fondos suficientes.

c) STS, 3ª, 7ª, de 22 de noviembre de 2004, al resolver el recurso de casación nº 2132/2001 , en que tratándose de decisiones que afectan directamente al derecho fundamental a la educación y al derecho de los padres a elegir la enseñanza que desean para sus hijos, la Administración debe motivar decisiones que inciden en ellos, no sólo con argumentos genéricos, sino con razones concretas.'

En cualquier caso el propio recurrente reconoce que es una obligación impuesta a la Junta de Andalucía en el artículo 123 del Decreto-Legislativo 1/2010 de 10 de marzo , la publicación trimestral de las subvenciones concedidas en cada periodo con las especificaciones que la propia norma indica.

QUINTO.-Como establece la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2007 'Resulta pertinente recordar, a los efectos de determinar el significado y el objeto de los principios procedimentales y sustantivos que rigen el Derecho Subvencional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, en que la observancia de las exigencias procedimentales se revela sustancial, porque se origina una relación jurídica sometida al Derecho público entre la Administración concedente y las personas físicas o jurídicas o Entes que resulten beneficiarios, que permite delimitar las facultades y obligaciones derivadas del otorgamiento de la subvención, y en consecuencia, delimita los poderes discrecionales de la Administración.'

En relación con la motivación de los actos administrativos recaídos en materia de subvenciones, la Sentencia del Tribunal Supremo dictada el 15 de noviembre de 2005 (Sala Tercera, Sección 4 ª), con referencia a la anterior de 2 de noviembre de 2004, determina en su Fundamento Jurídico Tercero que 'En materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991 , 5 de marzo de 1993 , 28 de julio de 1997 , 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003 , a) que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tiene derecho a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, están delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.

Sobre todo ello la Sala debe recordar que subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia los fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga. Según resulta de la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo, expresada entre otras en las Sentencias de 7 de abril de 2003 , 4 de mayo de 2004 , 17 de octubre de 2005 y 15 de noviembre de 2006 , la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo se caracteriza en primer lugar, por la inscripción de su establecimiento en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria a los principios de seguridad jurídica y de legalidad.

De esta forma, la facultad administrativa abarca también en este caso el juicio sobre el cumplimiento de los presupuestos o requisitos objetivos que han de cumplir todos los proyectos presentados, de modo que se debe atender al carácter bipolar de esta facultad que si, por un lado, habilita a la Administración para fomentar la actividad subvencionable, por otro lado no permite a esta misma Administración negar sin más la subvención cuando la actividad que pretenda acogerse al régimen de incentivos regionales esté comprendida en uno de los sectores promocionables, reúna los demás requisitos objetivos exigidos y no deba ser pospuesta, en los límites de las disponibilidades presupuestarias, ante otras solicitudes que puedan reputarse más apropiadas para el cumplimiento de los fines a que tienden aquellos incentivos.

Por todo ello, deberá tenerse en cuenta el alcance y los perfiles delimitadores del carácter potestativo o discrecional de la concesión de las subvenciones al amparo de la normativa aplicable al supuesto, de modo que, como es el caso, en la concesión de beneficios o incentivos regionales puede ocurrir que el órgano decisor esté condicionado por el límite de los recursos económicos disponibles, razón por la cual tiene que seleccionar entre las solicitudes concurrentes, priorizando unas solicitudes a otras en función del resto de criterios de la norma reguladora.

SEXTO.- Consta aportado con la contestación a la demanda, Documento suscrito por la Jefa del Servicio de Vivienda Protegida de la Consejería de Fomento y Vivienda, D.G. de Vivienda, del siguiente tenor literal:

'La consejería de fomento y vivienda considera de interés el mantenimiento en vía contenciosa de la validez de la provincialización del crédito que se basa en la gestión Provincial de subvención. La Orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones de vivienda y suelo 2003/2007, base reguladora de esta ayuda, no asignó presupuesto alguno al efecto ni forma de gestión del mismo, únicamente regula en su artículo 13.1, la limitación de su concesión a la disponibilidad presupuestaria.

La única referencia que hace la norma en relación a la gestión presupuestaria se encuentra en el artículo 112 de la citada orden que establece que la competencia para resolver y abonar esta ayuda corresponde a los delegados provinciales.

En consecuencia, se dotaron las correspondientes aplicaciones presupuestarias para cada una de las provincias, con los siguientes importes para el ejercicio 2009, último ejercicio en el que existió la posibilidad de asignar créditos para esta línea de ayuda:

Almería: 2.856.000,00 €

Cádiz: 834.000,00 €

Córdoba: 840.000,00 €

Granada: 1.530.000,00 €

Huelva: 690.000,00 €

Jaén: 630.000,00 €

Málaga: 1.938.000,00 €

Sevilla: 1.572.000,00 €

El criterio seguido para la concesión de subvenciones fue la aplicación de la normativa reguladora de la ayuda en cada una de las 8 provincias andaluzas, por ser éstos, como se ha mencionado, los ámbitos de competencia y gestión determinados, y en concreto:

-El artículo 6.2 de la orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones de vivienda y suelo 2003- 2007, descriptivo de su procedimiento, que no requiere establecer la comparación de las solicitudes ni la prelación de las mismas para la concesión de las ayudas

-El artículo 74.2 de la ley 30/1992 , de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que determina que la incubación de los expedientes, en cada uno de los trámites, se realiza atendiendo a la fecha de entrada en los registros de cada uno de los órganos competentes, de la documentación exigida en cada momento; y sus trámites se impulsan conforme se cumplimentan los inmediatamente anteriores.

-La disponibilidad presupuestaria existente en cada provincia, una vez tenidos en cuenta los importes correspondientes a solicitudes anteriores con expediente cumplimentados y por tanto, con mejor derecho.'

Asimismo se ha adjuntado como documento núm. 2 por la demandada: 'listado de resoluciones en sentido desestimatorio y certificado solicitado en su escrito por el que se nos requiere justificación sobre el motivo por que se provincializó la gestión y concesión de subvenciones a propietarios de vivienda libre estableciendo un crédito para cada provincia y ligando el derecho de la solicitante al crédito de su provincia; basando nuestro criterio en la aplicación de la normativa que reguló dicha ayuda. Todo ello a fin de atender a la diligencia para mejor proveer, auto de 20 de octubre de 2012, de la Sección 1ª de la Sala de Lo Contencioso Administrativo del TSJA, con sede en Sevilla.

Las fechas de solicitud de las últimas resoluciones favorables por provincia son:

Almería: 10/04/2008

Cádiz: 29/12/2008

Córdoba: 28/10/2008

Granada: 7/11/2008

Huelva: 22/12/2008

Jaén: 23/5/2008

Málaga: 11/2/2008

Sevilla: 17/09/2008'

Pues bien si como se ha visto en la fecha en que fue presentada la solicitud de subvención se había agotado la disponibilidad presupuestaria para el año 2008 lógicamente no pudo ser concedida por la Delegación Provincial de la ayuda que se requería, por más que en otras provincias pudiera no haberse agotado aún el presupuesto ya que la tramitación y concesión de subvenciones se delega por el Consejero del ramo en los respectivos Delegados Provinciales.

Por otra parte como indica la demandada el recurrente 'se sorprende de que no se corresponda a la fecha de solicitud con la fecha de Resolución entendiendo que el orden de concesión ha de ser el mismo que el orden de solicitud (¿?), obviando que existe una gestión provincializada de la subvención y que las solicitudes han podido ser objeto de requerimientos de subsanación, pero no por ello, se altera el orden temporal'.

Las reflexiones que realiza el recurrente en su escrito de conclusiones no son, pues, concluyentes a los fines que pretende de demostrar la existencia de irregularidades en la concesión de subvenciones por parte de la Administración. No basta para ello con una simple relación de resoluciones pues para comprobar si existieron o no las irregularidades que se achacan a la Administración sería necesario comprobar expediente por expediente y ello dentro de cada provincia.

Procede, pues, la desestimación del recurso con imposición a la parte apelante de las costas procesales en atención al artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el presente recurso Contencioso-Administrativo con imposición a la parte actora de las costas procesales causadas en el mismo

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.