Sentencia Administrativo Nº 23/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 844/2011 de 20 de Enero de 2015

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 000844/2011

N.I.G.: 12040-45-3-2010-0001545

SENTENCIA Nº 23/15

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 2

Iltmos. Sres:

Presidenta

D/Dª ALICIA MILLAN HERRANDIS

Magistrados

D/Dª RAFAEL MANZANA LAGUARDA

D/Dª RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO

En VALENCIA a veinte de enero de dos mil quince.

VISTO, por este Tribunal, el presente Recurso Contencioso-Administrativo núm. 844/2011, promovido por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DEL SINDICATO COMISIONES OBRERAS, contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de La Vall DŽUxió de 16 de junio de 2010, en el que han sido partes, la actora, representada por la Procuradora de los Tribunales Beatriz Esperanza de Oca Ros y como demandado el AYUNTAMIENTO DE LA VALL DŽUIXÓ, a través de la Procuradora Carmen Vidal Vidal.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, incluida la depuración de la competencia objetiva para el conocimiento del asunto, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dictara Sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido y reconociendo sus pretensiones.

SEGUNDO.- La Administración contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.

TERCERO.- Quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo; se señaló para votación y fallo el día 20 de enero de 2015.

CUARTO.- En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso la impugnación del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de La Vall DŽUxió de 16 de junio de 2010 de aplicación del Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

La argumentación del Sindicato actor, cuyo suplico viene referido al dictado de sentencia que 'anulando el citado Acuerdo así como los demás actos y disposiciones administrativas derivadas del mismo, retrotrayendo la situación al momento existente anterior a los actos y disposiciones anuladas, así como anulando los efectos individuales que en su aplicación se hayan producido ' se sustancia, con mayor o menor condensación argumental, en considerar que sólo cabría aplicar las medidas ordenadas en la normativa con rango legal de referencia como resultado de una negociación previa entre la Corporación y el personal a su servicio, que no se habría producido. Siendo consciente de que resulta determinante para el resultado del litigiolo dispuesto en el RDL 8/2010, de 20 de mayo postula el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad sobre tal norma.

Por su parte, la administración demandada, tras postular la inadmisibilidad del recurso 'al no haber formulado el recurrente alegaciones o pretensión alguna en vía administrativa con anterioridad al planteamiento del recurso contencioso' aduce la conformidad a derecho del acuerdo recurrido.

SEGUNDO.-Debiendo descartarse la postulada declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto, en cuanto nos hallamos ante la impugnación jurisdiccional de un acto que puso fin a la vía administrativa y por lo tanto resultaba susceptible de impugnación precisamente jurisdiccional, lo siguiente a precisar es que respecto a a las normas que otorgan cobertura al Acuerdo aquí impugnado, la totalidad de los argumentos invocados por la parte recurrente, han sido abordados por el Pleno de la Sección 2ª de este Tribunal en Sentencia núm. 11/2012, de 4/enero (recurso 1253/2010 ), desestimando la pretensión de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del RD. Ley 8/2010, de 20/mayo, por haber sido avaladas por el Tribunal Constitucional las medidas extraordinarias adoptadas por el mismo y venir este Tribunal imperativamente vinculado por tal doctrina.

A partir de aquí, la cuestión argumentada por la actora, ha sido igualmente tratada en sentencia de esta misma Sala y Sección 721/2012, de 23 de julio en la cual con remisión a la más arriba citada se pudo exponer (FJ TERCERO) 'Se alegaba, en primer término, la vulneración del DERECHO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, reconocido en el art. 37 CE , pues el Real Decreto Ley 8/2010, afecta a la intangibilidad y a la fuerza vinculante de un convenio colectivo en vigor, incidiendo directamente en el derecho a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE ), que forma parte también del contenido de derecho a la libertad sindical ( art. 28.1 CE ). El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 21/marzo/2002 , con motivo de la congelación de las retribuciones funcionariales adoptada en la LPGE de l.996, ya elaboró su doctrina acerca del alcance normativo de las Leyes de Presupuestos y de la sujeción de los Convenios Colectivos a las normas previstas en los Presupuestos del Estado, remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( SSTC núm. 27/81 , 63/86 , 96/90 , 76/92 , 237/92 , 171/96 , 103/97 , 62/2001 y 24/2002 ), señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial: '1º) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución . 2º) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público.' Interpuesto recurso de amparo, por determinada organización sindical, contra la citada Sentencia, el Tribunal Constitucional lo inadmitió a trámite mediante Auto núm. 34/2005, de 31/enero , en el que incluye el siguiente razonamiento: '4. Para concluir, por lo que específicamente se refiere a la denuncia relativa al vaciamiento del derecho fundamental que nos ocupa a través de la Ley de presupuestos generales del Estado, debemos recordar que este Tribunal ha afirmado en reiteradas ocasiones que una previsión como la establecida en el art. 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre , resulta perfectamente compatible con la efectividad de la negociación colectiva. Así, en la STC 62/2001, de 1 de marzo , entonces por referencia al art. 20.1 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre de presupuestos generales del Estado para 1993, este Tribunal afirmó que 'el mencionado precepto se halla formulado en términos de respeto y compatibilidad con el derecho a la negociación colectiva del art. 37.1 CE , en cuanto viene a disponer que si de ellos deriva un crecimiento retributivo superior al previsto en la Ley de presupuestos generales del Estado deberán adecuarse a éste, y sólo si tal acomodación no se produce, previene la inaplicabilidad de las cláusulas convencionales que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de presupuestos. Por otra parte, el principio de jerarquía normativa reconocido en el art. 9.3 CE impide que los incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley, y así este Tribunal en su STC 210/1990, de 20 de diciembre , estableció, con cita de las SSTC 58/1985, de 30 de abril , 177/1988, de 10 de octubre , y 171/1989, de 19 de octubre , que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las leyes, de tal modo que: 'El art. 37.1 CE , ni por sí mismo ni en conexión con el art. 9.3 CE , puede oponerse o impedir la producción de efectos de las leyes en la fecha dispuesta por las mismas. Es el convenio el que debe respetar y someterse a la Ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una Ley no pueda entrar en vigor en la fecha dispuesta por el legislador'' (FJ 3). A lo expuesto cabe añadir que en la presente ocasión, la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria, requisito imprescindible para integrarse en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, ha de reputarse un objetivo de interés general que justifica sobradamente la adopción de una medida como la cuestionada por los recurrentes'

Así pues, no sólo existe este precedente acerca de cual es el criterio de máximo intérprete constitucional respecto de este punto, sino que ya específicamente, y con relación al RD Ley 8/2010, y abordando los mismos argumentos que aquí se esgrimen por la parte recurrente, el Pleno del citado Tribunal Constitucional, a través de Auto de 7/junio/2.011, ha inadmitido la cuestión de inconstitucionalidad núm.8173/2010, promovida por la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, con relación a los arts. 22.4 y 25 de la Ley 26/2009, de Presupuestos Generales del Estado para 2010 , en la redacción dada por el art. 1 del RDL 8/2010, de 20/mayo , por posible vulneración, entre otros, de los arts. 7 , 28.1 y 37.1 CE .

El órgano judicial proponente de la cuestión consideró, que los mencionados preceptos vulneraban el art. 86.1 CE , al transgredir el límite material que para el Decreto Ley establece el citado precepto constitucional de no incidir sobre los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE, pues al afectar a la intangibilidad y a la fuerza vinculante de un convenio colectivo en vigor habrían incido directamente en el derecho a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE ), que forma parte también del contenido de derecho a la libertad sindical ( art. 28.1 CE ).

La inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada se produce porque, a juicio del Tribunal Constitucional, resulta notoriamente infundada ( art. 37.1 LOTC ), en el significado que a esta noción le viene dando una reiterada doctrina constitucional, con arreglo a la cual el concepto de 'cuestión notoriamente infundada' encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en la necesidad de otorgar a este Tribunal un determinado margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, de modo que existen supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca, de forma total y absoluta, de fundamentación o que ésta resulte arbitraria, pudiendo resultar conveniente en tales casos resolver la cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos no deseables, como la paralización de otros procesos en los que resulta aplicable la norma cuestionada (por todos, AATC 27/2010, de 25 de febrero, FJ 2 , y 54/2010, de 19 de mayo , FJ 3).

El juzgado promotor de la cuestión de inconstitucionalidad consideraba que la ley puede modificar un convenio colectivo en vigor en aplicación del principio de jerarquía normativa, pero, por el contrario, que no es posible modificar durante su vigencia lo pactado en un convenio colectivo mediante decreto-ley, ya que dicha modificación afecta a la intangibilidad del convenio, que forma parte del contenido esencial del derecho fundamental a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE ), afectando, por consiguiente, a este derecho fundamental, que a su vez forma parte del contenido del derecho a la libertad sindical en su vertiente funcional ( art. 28.1 CE ).

Pero el Tribunal Constitucional rechaza tal tesis con los siguientes argumentos:

'Septimo.- En relación con el límite material que para la figura del decreto-ley resulta de la prohibición de 'afectar... a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I' CE, que es el concernido en este caso, este Tribunal ha rechazado una interpretación expansiva del mismo, pues se 'sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto-ley que lleva en su seno al vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquiera aspecto concerniente a las materias incluidas en el título I de la Constitución sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo 'afectar' de un contenido literal amplísimo', lo que conduciría 'a la inutilidad absoluta del Decreto-ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algún derecho comprendido en el título I' CE ( STC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8). Frente a esa interpretación, una reiterada doctrina constitucional ha venido manteniendo en la interpretación de los límites materiales del decreto-ley una posición equilibrada que evite las concepciones extremas, de modo que la cláusula restrictiva del art. 86.1 CE ('no podrán afectar') debe ser entendida de modo que no reduzca a la nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución 'del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual' ( STC 6/1983, de 4 de febrero , FJ 5). De conformidad con ese criterio hermenéutico, lo que le está vedado al decreto-ley, por el juego del límite material ahora examinado, es la regulación del 'régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE' o que 'se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos' ( STC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8), de modo que, de aquel límite se infiere o concluye, que el decreto-ley 'no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales' de los derechos, deberes y libertades del título I CE ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; 189/2005, de 7 de julio , FJ 7, por todas). Asimismo, hemos declarado también que al interpretar el límite del art. 86.1 CE este Tribunal no debe atender al modo cómo se manifiesta el principio de reserva de ley en una determinada materia, sino más bien al examen de si ha existido 'afectación' por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I CE. Lo que exigirá tener en cuenta la configuración constitucional del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su colocación en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate ( SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2 ; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7 ; y 329/2005, de 15 de diciembre , FJ 8).

En este caso, el órgano judicial estima afectados por los preceptos legales cuestionados, en cuanto afectan a la intangibilidad y fuerza vinculante del convenio colectivo, el derecho a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE ), que forma parte del contenido del derecho a la libertad sindical ( art. 28.1 CE ). Ahora bien, como hemos señalado en la STC 210/1990 , en un supuesto que, en cuanto a la identificación de los derechos afectados, presenta evidentes similitudes con el que ahora nos ocupa, el derecho específico a tener en cuenta dada la duda de constitucional suscitada, referida al alcance y valor normativo del convenio colectivo, es el art. 37.1 CE que reconoce el derecho a la negociación colectiva. Sólo si se reconociera la 'afectación' en los términos constitucionales del art. 86.1 CE de ese derecho podría llegar a plantearse sí además ello supone una 'afectación' al derecho a la libertad sindical, toda vez que la alegada 'afectación' de aquél es presupuesto para poder considerar la posible 'afectación' de éste (FJ 2).

El derecho a la negociación colectiva se reconoce en el art. 37.1 CE , precepto ubicado en la sección segunda, que lleva por rúbrica 'De los derechos y deberes de los ciudadanos'; del capítulo II, intitulado 'Derechos y libertades', del título primero de la Constitución, que tiene por denominación 'De los derechos y deberes fundamentales'. Dispone aquel precepto que 'La ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios'. No obstante el doble mandato que el tenor del art. 37.1 CE dirige a la ley de garantizar el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios colectivos, este Tribunal ha declarado que esa facultad que poseen los representantes de los trabajadores y empresarios ( art. 37.1 CE ) de regular sus intereses recíprocos mediante la negociación colectiva 'es una facultad no derivada de la ley, sino propia que encuentra expresión jurídica en el texto constitucional', así como que la fuerza vinculante de los convenios 'emana de la Constitución, que garantiza con carácter vinculante los convenios, al tiempo que ordena garantizarla de manera imperativa al legislador ordinario' ( STC 58/1985, de 30 de abril , FJ 3).

Octavo.- Los preceptos legales cuestionados, en la redacción que les ha dado el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo , no regulan el régimen general del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE , ni nada disponen sobre la fuerza vinculante de los convenios colectivos en general, ni, en particular, sobre los directamente por aquellos concernidos, que mantienen la fuerza vinculante propia de este tipo de fuente, derivada de su posición en el sistema de fuentes.

Para el órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad, sin embargo, los preceptos cuestionados 'afectan' al derecho a la negociación colectiva en la medida en que afectan a la intangibilidad del convenio colectivo que es elemento o contenido esencial de aquel derecho. Abstracción hecha de que la intangibilidad o inalterabilidad no puede identificarse, ni, en consecuencia, confundirse, como se hace en el Auto de planteamiento de la cuestión, con la fuerza vinculante del convenio colectivo, lo cierto es que, como ya ha tenido ocasión de declarar este Tribunal, del art. 37.1 CE no emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida ( STC 210/1990, de 20 de diciembre , FFJJ 2 y 3), insistiendo el Tribunal en el contexto de esta declaración, en que, en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no sólo a la ley formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario (ibídem; en el mismo sentido, SSTC 177/1988, de 10 de octubre, FJ 4 ; 171/1989, de 19 de octubre, FJ 2 ; 92/1994, de 21 de marzo, FJ 2 ; y 62/2001, de 1 de marzo , FJ 3; ATC 34/2005, de 31 de enero , FJ 5).

Así pues, los preceptos legales cuestionados no suponen una 'afectación' en el sentido constitucional del término, del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE , en cuanto ni regulan el régimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no han franqueado el límite material que al decreto-ley impone el art. 86.1 CE de no afectar a los derechos, deberes y libertades del título I CE'.

TERCERO.-Siendo de tal modo trasladables los razonamientos anteriores a la cuestión planteada a través del presente recurso, el mismo ha de resultar desestimatorio de la pretensión ejercitada, sin que se aprecien motivos para un especial pronunciamiento de imposición de costas, a tenor del art. 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de aplicación al caso

Fallo

1º) Desestimando la postulada declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto, se desestima el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DEL SINDICATO COMISIONES OBRERAS, contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de La Vall DŽUxió de 16 de junio de 2010

2º) Sin expresa imposición de costas.

A su tiempo, y con Certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de procedencia.

La presente Sentencia es firme no siendo susceptible de recurso ordinario alguno.

Así, por ésta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.