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Última revisión
08/07/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 233/2021, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 12/2020 de 21 de Abril de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 21 de Abril de 2021
Tribunal: TSJ Galicia
Ponente: SEOANE PESQUEIRA, FERNANDO
Nº de sentencia: 233/2021
Núm. Cendoj: 15030330012021100228
Núm. Ecli: ES:TSJGAL:2021:2298
Núm. Roj: STSJ GAL 2298:2021
Encabezamiento
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente
A Coruña, a 21 de abril de 2021
El recurso contencioso-administrativo, que con el número 12/2020 pende de resolución en esta Sala, ha sido interpuesto por el Concello de Ribadavia (Ourense), representado por la procuradora Dª. Ana Isabel Crespo Damota y dirigido por el letrado D. Ángel Pazos Huete, contra la resolución de 4 de diciembre de 2019 del Director Xeral de Maiores e Personas con Discapacidad de la Consellería de Política Social, siendo parte demandada la Consellería de Política Social representada y dirigida por el letrado de la Xunta de Galicia.
Es ponente el Ilmo. Sr.
Antecedentes
Fundamentos
El Ayuntamiento de Ribadavia impugna la resolución de 4 de diciembre de 2019 del Director Xeral de Maiores e Personas con Discapacidad de la Consellería de Política Social de la Xunta de Galicia, por delegación del Conselleiro, por la que se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención, por importe de 38.646,80 euros, concedida para la mejora de accesibilidad al Parque 'dos Xardinillos', en función de lo establecido en el artículo 25.4 de la Orden de la Consellería de Política Social de 21 de julio de 2017, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a los ayuntamientos gallegos, destinadas a la mejora de la accesibilidad en los edificios y espacios de uso público, cofinanciadas por el programa operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional Galicia 2014-2020, y se procede a su convocatoria para los años 2017 y 2018.
La pretensión articulada en el suplico de la demanda es que se declare no ser conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada y, en consecuencia, se declare nula de pleno derecho, se anule o revoque dicha resolución.
Al amparo de la Orden de 21/7/2017 el Ayuntamiento de Ribadavia solicitó una subvención para la actuación en espacio público denominada mejora de la accesibilidad al Parque 'dos Xardinillos': itinerario - reforma de aceras del contorno e instalación de elementos de juego', con plazo de ejecución del 1 de diciembre de 2017 al 31 de octubre de 2018, figurando como importe total de la obra la de 73.508,18 euros, y el importe de la subvención del 70 %, es decir, 51.455,73 euros.
Esa subvención fue concedida por resolución de 31 de diciembre de 2017.
El 13 de marzo de 2018, tras la petición de la actora, se adoptó acuerdo de modificación de la resolución de 31/12/2017 en base al documento técnico del proyecto reformado, en el que se eliminaba lo relativo a la instalación de elementos de juego, aminorando el importe total de la obra a 55.209,71 euros, por lo que el 70 %, a que ascendía la subvención, también se redujo a 38.646,80 euros.
En la resolución impugnada de 4/12/2019 se argumenta que se ha incumplido lo dispuesto en el artículo 6.1.d de la Orden de convocatoria, que recoge como obligación y requisito específico, con carácter previo a la finalización del plazo de presentación de solicitudes (11/9/2017):
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Para la justificación de ese extremo y cumplimiento del requisito, según el artículo 12 de la Orden de convocatoria, era precisa la presentación del anexo II, y en concreto certificación expedida por el/la secretario/a del ayuntamiento en el que conste la declaración sobre la titularidad municipal y plena disponibilidad o únicamente disponibilidad del espacio y/o edificio en el que se pretende ejecutar la actuación en los términos especificados en el artículo 6.1.d.
Sin embargo, posteriormente la solicitante presentó una resolución de 16 de mayo de 2018 de la Jefatura territorial en Ourense de la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria, en la que se autoriza la ejecución de aquella obra consistente en la mejora de la accesibilidad al Parque 'dos Xardinillos' y reforma de aceras del contorno, que fue solicitada por el Ayuntamiento el 23 de marzo de 2018, es decir, meses después de la finalización del plazo de presentación de solicitudes, por lo que se entendió por la Xunta que el Concello no reunía el requisito específico exigido al tiempo de finalización de las solicitudes (11/9/2017).
Finalmente, en la resolución impugnada se decide la pérdida del derecho al cobro de la subvención en función de lo establecido en el artículo 25.4 de la Orden de convocatoria.
En primer lugar, la Letrada de la Xunta de Galicia alega la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al amparo del artículo 69.b, en relación con el 45.2.d, ambos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por no haberse emitido el previo dictamen preceptivo del Secretario, o persona que le sustituya, a que se refiere el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
El mencionado artículo 54.3 del RDL 781/1986 establece:
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La sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2015 (recurso de casación 831/2012), con cita de la precedente STS de 11 de febrero de 2014 (recurso de casación 3342/2011), declaró que la ausencia de dicho requisito del artículo 54.3 RDL 781/1986 da lugar a la inadmisibilidad del recurso por el cauce del artículo 69.b LJ, exponiendo cuáles eran los intereses generales subyacentes en la previsión legal de requerir un dictamen jurídico del Secretario municipal con carácter previo a la adopción de acuerdos por las Entidades locales para entablar acciones judiciales en defensa de sus bienes y derechos, en los siguientes términos:
En el caso presente, ya se hace alusión en el Decreto de la Alcaldía de 18 de diciembre de 2019 a que se acompaña, con el escrito de interposición del recurso, el dictamen del Secretario favorable a dicha interposición ('
Por tanto, ha de desestimarse esta primera alegación de la demandada, que no puede obstar al análisis del fondo del asunto.
Entrando ya en lo que propiamente constituye el fondo del asunto, el demandante alega que no concurre incumplimiento alguno del artículo 25.4 de la Orden de la convocatoria, por lo que la resolución administrativa impugnada es contraria al Ordenamiento jurídico.
El artículo 25 de la Orden de convocatoria se refiere a la justificación de la subvención, objeto, plazo y documentación, de modo que la actuación ejecutada debe coincidir con el contenido de la resolución de concesión de la subvención y, si es el caso, con las modificaciones autorizadas.
El apartado 3.2 de dicho artículo 25 de la Orden de 21/7/2017 se refiere a las actuaciones con ejecución material que abarca desde el 1 de diciembre de 2017 hasta el 31 de octubre de 2018, que es precisamente el plazo que se fijó en la solicitud, y para ese caso se establece que el plazo límite de presentación de la justificación es el 15 de noviembre de 2018, añadiendo el apartado 4 del mismo artículo 25, que es el que se invoca para dictar la resolución:
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El examen del expediente administrativo evidencia que la última documentación acreditativa la aportó el recurrente el 13 de noviembre de 2018 (folios 595 y siguientes EA), es decir, con anterioridad al plazo límite que venció el siguiente día 15 de noviembre de 2018.
En la parte dispositiva de la resolución administrativa impugnada se decide la pérdida del derecho al cobro de la subvención en función de lo establecido en el artículo 25.4 de la Orden reguladora, pero ya hemos visto que la documentación exigible se presentó antes de la finalización del plazo que el propio artículo 25 señala en el apartado 3.2, por lo que en ese sentido no está justificada la denegación.
Pese a aquella mención de la parte dispositiva de la resolución administrativa impugnada, de la exposición que se contiene en su hecho segundo se deduce que el obstáculo que se encuentra por la Administración es el cumplimiento del requisito específico contenido en el artículo 6.1.d de la Orden de convocatoria. Establece dicho artículo 6.1.d que para ser admitida la solicitud al amparo de la propia Orden, deben cumplirse una serie de requisitos específicos con carácter previo al tiempo de finalización de las solicitudes (11/9/2017), siendo en concreto la de aquel apartado d:
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Se añade en aquel hecho segundo que para el cumplimiento de dicho requisito las entidades solicitantes presentan el anexo II, suscrito por el Secretario del Concello, en el que se certifica que éste posee la titularidad y la plena disponibilidad sobre el espacio y/o edificio público objeto de actuación. Pero como posteriormente la solicitante presentó una resolución de 16 de mayo de 2018 de la Jefatura territorial en Ourense de la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria, en la que se autoriza la ejecución de aquella obra consistente en la mejora de la accesibilidad al Parque 'dos Xardinillos' y reforma de aceras del contorno, que fue solicitada por el Ayuntamiento el 23 de marzo de 2018, es decir, meses después de la finalización del plazo de presentación de solicitudes, se entiende por la Xunta que el Concello no reunía el requisito específico exigido al tiempo de finalización de las solicitudes (11/9/2017), ya que carecía de la preceptiva autorización para la ejecución de las obras emitida por la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural de la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria.
En la fundamentación jurídica de la propia resolución administrativa impugnada sólo se contiene la referencia a la normativa que resulta aplicable, y en la parte dispositiva se aplica un precepto, el artículo 25.4, que no está previsto para el caso del incumplimiento de aquel requisito específico, por lo que la conclusión resulta inadecuada.
Debe hacerse hincapié en que, en base a la revisión de la documentación que había sido aportada con la solicitud, la Administración dictó una primera resolución de concesión de la subvención de fecha 31 de diciembre de 2017, considerando completa y correcta aquella documentación y que se cumplían los requisitos previos establecidos para acceder a la subvención. Entre esa documentación se hallaba el anexo II, que es precisamente la certificación de 7 de septiembre de 2017 del Secretario del Concello sobre la plena disponibilidad del espacio y/o edificio en el que se pretende ejecutar la actuación (folio 132 EA).
Y, tras la presentación del proyecto reformado el 19 de febrero de 2018, el 13 de marzo de 2018, tras la petición de la actora, se adoptó acuerdo de modificación de la resolución de 31/12/2017 en base al documento técnico del proyecto reformado. Por tanto, por segunda vez se dio por bueno el anexo II, sin requerimiento alguno de subsanación.
Tras el dictado de dichas resoluciones, que no fueron revisadas de oficio ni anuladas, no resulta procedente, ya en fase de justificación de la subvención, volver al análisis del requisito específico del artículo 6.1.d, máxime si se tiene en cuenta que en esta ulterior fase se demostró que el Concello de Ribadavia era merecedor de la autorización para la ejecución del proyecto, es decir, que la realización de la actuación realizada no tenía obstáculo alguno por parte de las autoridades de Patrimonio Cultural, contando con el informe favorable del arquitecto del Servicio de Patrimonio Cultural, introduciéndose en la resolución de 21 de septiembre de 2018 la recomendación de que el material a emplear en la pavimentación fuse granito moreno tradicional de la zona, evitando los granitos grises puros u otro color que no armonice con los empleados en los monumentos y elementos de acompañamiento, como el propio muro de contención que sirve de límite lateral (folios 586 a 588 EA). Con anterioridad figuraba solicitud de autorización previa en materia de patrimonio, que fue objeto de autorización por resolución de 16 de mayo de 2018 de la Directora Xeral de Patrimonio Cultural respecto de la ejecución de la obra objeto de la solicitud de subvención, dado que la intervención afectaba al contorno de protección de bienes de interés cultural, en cuanto se extendía a varias aceras de la parte sur del conjunto histórico artístico del Concello.
En definitiva, la decisión sobre la pérdida del derecho al cobro de la subvención en función de lo establecido en el artículo 25.4 de la Orden reguladora estaba prevista para el caso de la falta de justificación en el plazo establecido (que tenía como límite el 15 de noviembre de 2018), y el Concello demandante presentó en plazo dicha justificación, por lo que es contraria a Derecho la resolución impugnada que se funda en ese incumplimiento, y el requisito específico del artículo 6.1.d inicialmente se dio por cumplimentado, justificándose posteriormente que la Dirección General de Patrimonio Cultural concedía la autorización y, por consiguiente, el Concello contaba con la exigida.
Al final de su escrito de demanda ya alega el demandante como conclusión que lo esencial es que no concurre incumplimiento alguno de los recogidos en el artículo 25.4 de la Orden reguladora.
En el sentido indicado lleva razón el demandante cuando afirma que se ha vulnerado aquel artículo 25.4 de la Orden reguladora, y que, en cuanto fundada en ese precepto, la resolución administrativa impugnada ha de ser anulada por ser contraria al Ordenamiento jurídico, máxime si se tiene en cuenta que el Concello de Ribadavia, de buena fe, obtuvo las autorizaciones de Patrimonio, como una garantía adicional a la plena legalidad de la obra que ya estaba acreditada en el proyecto del arquitecto don Enrique, cuando certifica que las obras no están afectadas por ningún tipo de protección de patrimonio cultural, y en el informe de 6 de septiembre 2017 de la arquitecta municipal, en el que hace constar que los espacios en que se actúa son el vial público de la calle Virxe do Portal y el espacio libre de uso público 'Os Xardinillos', que se incluyen dentro de los usos permitidos por la normativa urbanística vigente.
A todo lo anterior ha de añadirse que con la actuación realizada se logró la finalidad pública esencial de la subvención, cuál era la mejora de la accesibilidad a un espacio público, ajustándose la obra al proyecto y a los informes de Patrimonio.
Si bien con lo anteriormente argumentado es bastante para el acogimiento de la pretensión de anulación de la resolución impugnada, máxime si se tiene en cuenta que en su conclusión el recurrente resaltaba que lo esencial era que la resolución de 4/12/2019 vulneraba el artículo 25.4 de la Orden reguladora, el recurrente introdujo una serie de alegaciones que, siquiera someramente, merecen comentario.
En primer lugar, es cierto que la unidad tramitadora no solicitó al Concello documentación complementaria, tal como prevé el artículo 12 de la Orden de convocatoria, como hubiera sido lógico si estimaba que pudiera ser precisa la autorización de Patrimonio. Tampoco le dio trámite para enmienda de su solicitud, tal como prevé el artículo 15, con lo que le hubiera dado ocasión de aportar las autorizaciones de Patrimonio justificativas de la plena disponibilidad del espacio. Asimismo, no cabe olvidar que la comisión de valoración evaluó la solicitud del Concello, la admitió y la sometió a los demás controles de la Xunta hasta alcanzar el acuerdo de concesión de la subvención, e incluso se adoptó posteriormente acuerdo en relación con la modificación ulterior (art. 19 de la orden de convocatoria).
En segundo lugar, también es cierto que improcedentemente la resolución impugnada declaró un incumplimiento de un requisito de admisión en el trámite posterior del artículo 25.4, de justificación de que la actuación ya ejecutada materialmente se correspondía con el contenido de la resolución de concesión de la subvención.
Ha de resaltarse que la autorización de Patrimonio de 11 de noviembre de 2017 al proyecto de acondicionamiento Parque Xardinillos (folios 654 a 656 EA) es anterior al plazo final de ejecución de las obras, de 31 de octubre de 2018, y al de justificación de la actuación realizada, que vencía el 15/11/2018. También es anterior a esas fechas la autorización de Patrimonio de 16 de mayo de 2018 (folios 474 a 477 EA), y la posterior autorización de Patrimonio de 21 de septiembre de 2018 al proyecto de renovación de la acera derecha de la calle Portal (folios 586 a 589 EA). Por tanto, ya constaban en el expediente esas autorizaciones en el trámite del artículo 25.4 de la Orden reguladora, y todo ello sin necesidad de requerimiento previo.
En tercer lugar, al margen de todo lo anterior conviene advertir que resulta extemporánea la referencia que se hace en el artículo 6.1.d de la Orden reguladora al artículo 198.5 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, porque dicha norma fue derogada por la disposición derogatoria única de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia, y sustituida por el artículo 147.2 de esta última, según el cual '
En cuarto lugar, lleva razón el demandante cuando afirma que cumplió las condiciones esenciales y alcanzó la finalidad pública perseguida por la subvención, por lo que no existe base ni para el reintegro ni para la pérdida del derecho al cobro de la subvención.
En quinto lugar, se alega por el demandante la caducidad del expediente, porque, siendo un procedimiento iniciado de oficio, transcurrió el plazo máximo de seis meses, recogido en el artículo 21.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, porque se rebasó dicho plazo máximo desde el acuerdo de iniciación (7/11/2018) hasta la resolución expresa (4/12/2019), máxime si se computa la notificación de esta última (13/12/2019).
Las diversas suspensiones e interrupciones que tuvieron lugar en el curso del expediente justifican la demora en la tramitación y resolución, por lo que no se aprecia fundamento para acoger esta última alegación, además de que, como hemos visto, basta con las demás para que haya de acogerse la pretensión de anulación de la resolución administrativa impugnada.
Por todo lo cual procede la estimación del recurso.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse las costas a la Administración demandada, al haber visto rechazadas todas sus pretensiones, y no apreciarse en el caso serias dudas de hecho o de derecho; con arreglo al artículo 139.4 de la Ley Jurisdiccional se fija en 1.500 euros la cuantía máxima a percibir en concepto de defensa de la parte demandante, en función del esfuerzo y trabajo que ha requerido la exposición de los motivos esgrimidos en la demanda.
Fallo
que
Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se de cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0012-20), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.
Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.