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08/11/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 234/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 258/2020 de 09 de Junio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 09 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, JUAN ALBERTO
Nº de sentencia: 234/2021
Núm. Cendoj: 48020330012021100259
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:1700
Núm. Roj: STSJ PV 1700:2021
Encabezamiento
ILMOS./AS. SRES./AS.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS/AS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En Bilbao, a nueve de junio de dos mil veintiuno.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 258/2020 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna la Ordenanza de la Junta Administrativa de Salinillas de Baradón (Álava) de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos', publicada en el B.O. de Álava nº 146 de 20-12-2019.
Son partes en dicho recurso:
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-
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ.
Antecedentes
Fundamentos
La recurrente pide la declaración de nulidad del artículo 4º de la antedicha Ordenanza fiscal, que dispone lo siguiente:
'La cuantía de las tasas reguladas en la presente Ordenanza será la siguiente:
Constituye la cuota tributaria la contenida en las tarifas que figuran en el anexo, conforme a lo previsto en el artículo 24.1 a) de la Norma Foral 41/1989, de 19 de julio, reguladora de las Haciendas Locales de Álava, por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.
El importe de las tasas previstas por dicha utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, se fija tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, como si los bienes afectados no fuesen de dominio público, adoptados a la vista de un informe técnico-económico en el que se pone de manifiesto el valor de mercado. Dicho informe se incorpora al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo, conforme se establece en el artículo 25 de la Norma Foral 41/1989, de 19 de julio, reguladora de las Haciendas Locales de Álava.
A tal fin y en consonancia con el apartado 1.a) del artículo 24 de la Norma foral 41/1989, de 19 de julio, reguladora de las Haciendas Locales de Álava, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial, resultará la cuota tributaria correspondiente para elementos tales como torres, soportes, postes, tuberías, líneas, conductores, repetidores, etc., que se asientan y atraviesan bienes de uso, dominio o servicio público y bienes comunales y que en consecuencia, no teniendo los sujetos pasivos la propiedad sobre los terrenos afectados, merman sin embargo su aprovechamiento común o público y obtienen sobre los mismos una utilización privativa o un aprovachamiento especial para su propia actividad empresarial.
La cuota tributaria resultará de calcular en primer lugar la base imponible que viene dada por el valor total de la ocupación, suelo e instalaciones, dependiendo del tipo de instalación destino y clase que refleja el estudio, a la que se aplicará el tipo impositivo que recoge el propio estudio en atención a las prescripciones de las normas sobre cesión de bienes de uso y dominio público, de modo que la cuota no resulta de un valor directo de instalaciones y ocupaciones, que es lo que constituye la base imponible, sino del resultado de aplicar a ésta el tipo impositivo.
En consecuencia, la cuota tributaria de la tasa está contenida en el anexo de tarifas correspondiente al estudio técnico-económico que forma parte de esta ordenanza en el que con la metodología empleada ha obtenido y recogido la cuota tributaria en cada caso'.
Según el informe técnico-económico que obra en el expediente:
'La base imponible de la tasa es igual a V inmueble (A+B) x RM x C. Donde:
- A =Valor catastral del suelo rústico con construcciones, expresado en euros/m2.
- B = Valor de la construcción- valor de las instalaciones eléctricas-, expresado en euros/ m2
- RM= Factor previsto en la normativa catastral, para reducir el valor obtenido a la mitad, con el fin de que no supere el de mercado.
La cuota tributaria anual de la tasa se obtiene aplicando a la base imponible un tipo de gravamen del 5 % (coeficiente anual de aprovechamiento).
Según el mismo Informe técnico-económico:
- A) Valor del suelo rústico con construcciones: 'MBR municipal x Coeficiente MBR x Coeficiente sobre MBR 7 = €/m2 (Orden Ministerial EHA 3188/ 2006 y Orden EHA 2816/2008)'
- B) Valor de la construcción: 'Valor de la inversión en la construcción, según categoría de línea'
- C) La medida de superficie de equivalencia de la ocupación por cada metro lineal de instalación: 'Medidas resultantes de aplicar la normativa aplicable en el sector eléctrico acerca de las distancias establecidas para la instalación de líneas eléctricas: RD 1955/2000 de actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones; RD 223/2008 de condiciones técnicas y garantías de seguridad de líneas eléctricas, Decreto 3769/ 1972 que aprueba el Reglamento sobre Incendios Forestales; Normas UNE aplicables a las instalaciones de energía'.
1.-El valor de la construcción utilizado para determinar el valor de la utilidad derivada del aprovechamiento especial gravado - cuantía de la tasa- no es válido por falta de motivación suficiente en su faceta de publicidad y transparencia (infracción de los artículos 24.1 a9 y 25 NF 41/ 1989. De las fuentes señaladas en el informe técnico-económico no es posible conocer qué cálculos han llevado a la fijación del valor de la construcción del bien afectado, de donde ese criterio o parámetro resulta ser inválido.
El informe técnico-económico cita las fuentes normativas (Ley y Reglamento del Catastro Inmobiliario; Orden IET/ 2659/2015; Orden EET/ 26660 2015; Orden IET/ 2446/ 2013; RD 1020/ 1993, de 25 de junio) pero no explica cómo se obtienen las tarifas recogidas en el Anexo de la Ordenanza; la A$, de aplicación a la línea eléctrica utilizada por la recurrente.
Esa falta de motivación contraviene la doctrina del Tribunal Supremo (Sentencias de 21-12-2016 y posteriores que se citan): 'en todo caso, los métodos y criterios de valoración han de ser públicos y transparentes; y que unos y otros, métodos y criterios deben ponerse de manifiesto en el informe técnico-económico que se erige en pieza imprescindible para la cuantificación de la tasa'.
Se citan, asimismo, las sentencias del TSJ de Castilla-León,178 y 180/2019 de 14 de febrero, cuya fundamentación ha sido acogida en la STSJPV 366/2019 de 30 de diciembre (Rec. 602/ 2018).
2.- El régimen de cuantificación de la tasa impugnado determina una cuantía del gravamen desproporcionado (infracción del artículo 24.1.a9 NF 41/1989). Las instalaciones de transporte de energía eléctrica realizan un aprovechamiento especial del dominio público municipal de muy escasa intensidad, no una utilización privativa de ese dominio público, por lo que el valor del aprovechamiento o tipo de gravamen debe corresponder al aprovechamiento especial no a la utilización privativa; la cuantía de la tasa impugnada, el valor del aprovechamiento, lejos de responder al principio de equivalencia, se manifiesta como una cantidad absolutamente desproporcionada, completamente ajena a la realidad del verdadero aprovechamiento especial realizado, completamente ajena a la utilidad derivada de ese aprovechamiento especial.
El informe técnico-económico toma como base imponible el valor total del suelo que se dice ocupado como si la ocupación limitara en su totalidad su uso y disfrute, desconociendo que no se trata de una afectación directa del suelo, sino de una servidumbre de vuelo (cable aéreo situado a unos 30 metros del suelo), que no supone el impedimento de uso del terreno sobrevolado, cuyos aprovechamientos se respetan, por lo que no puede ser tenida en cuenta ninguna circunstancia propia de la utilización privativa del dominio público, ni siquiera el tipo de gravamen de la tasa referido a esa clase de ocupación.
Así, el antedicho informe al referirse a la 'ocupación en metros cuadrados que corresponde a cada metro lineal según el tipo de instalación sobre la superficie realmente ocupada, habida cuenta de que los elementos principales de la línea eléctrica son las torres (en suelo) y los cables conductores (en vuelo).
Además, la servidumbre legal de paso de energía eléctrica no excluye usos compatibles con el suelo rústico ( artículos 57 de la Ley 24/ 2013 del sector eléctrico y 162 del RD 1955/ 2000 sobre actividades de transporte y otras del mismo sector).
Y tampoco la intensidad del aprovechamiento se puede reconducir a la teórica prohibición de plantar arbolado y a la depreciación derivada del acceso y ocupación temporal del suelo para la vigilancia, conservación y reparación de las instalaciones.
Se cita la STS de 31-10-2013; Rec. de casación 3060/ 2012; Fto. 5º, apartado 8; párrafos 5º y siguientes.
3.- La aplicación indebida del tipo de gravamen (5%) previsto para la utilización privativa en vez del 100% previsto para el aprovechamiento especial, respectivamente, por el artículo 64.3 de la Ley 25/ 1998 de tasas y precios públicos.
Se cita la STS 292/ 2019 de 6 de marzo (Rec. de casación 106/ 2017) sobre la determinación de la utilidad que el sujeto pasivo obtiene de la utilización o aprovechamiento del suelo rústico, acudiendo al valor catastral de ese suelo con construcciones, ponderándolo con el de esas instalaciones.
4.- La desproporcionalidad de la tasa en el plano económico-financiero, según el informe pericial anexo.
Red Eléctrica es retribuida por todos los gastos de operación y mantenimiento de las instalaciones tipo A4, entre ellos la tasa objeto de la Ordenanza recurrida, a razón de 2, 056 € por metro de línea; en cambio, la tarifa prevista en esa norma para ese mismo tipo de instalaciones es de 6, 765 € por cada metro de línea, lo que representa el 329 % de la retribución total percibida por la recurrente en los mencionados conceptos.
En conclusión, la tasa es contraria a la regla de proporcionalidad, según ha sido interpretada por los Tribunales y, por lo tanto, al artículo 24.1 a) de la Norma Foral 41/ 1989.
El texto de la disposición recurrida publicada en el B.O. de Álava de 20-12-2019 no incluye el Anexo que contiene las tarifas de la tasa; al que se remite el artículo 4 de la Ordenanza
En el mismo escrito, de contestación a la demanda, se oponen a la estimación del recurso contencioso-administrativo los siguientes motivos:
1. El Tribunal Supremo ha declarado la validez del régimen de determinación de la base imponible y cuota establecido por Ordenanzas fiscales, sustentado en informes técnico-económicos similares al incorporado a la Ordenanza recurrida en este procedimiento ( Sentencia Nº 2726/2016, Rec. de casación 436/2016, y posteriores); resumiéndose esa doctrina en que el informe técnico-económico de la Entidad Local aplica 'unos parámetros objetivos, proporcionados y no discriminatorios que respetan las exigencias del artículo 24.1 a) TRLHL'
Más recientemente la STS nº 1501/ 2020 de 12 de noviembre fijó la siguiente doctrina:
'En orden a la cuantificación de una tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, debe considerarse motivado un informe técnico-económico aunque este no contenga la expresión numérica del MBR y de los coeficientes empleados para la valoración del suelo con construcciones, porque estas cifras se pueden obtener acudiendo a la Orden EHA / 3188/ 2006 y a la ponencia de valores del municipio'
2. La base imponible a la que se aplica el tipo de gravamen del 5% ya tiene en cuenta la utilidad que le reporta a la compañía el aprovechamiento especial gravado por la tasa.
Las sentencias del Tribunal Superior, posteriores a las precitadas, empezando por la nº 1681/ 2020 de 3 de diciembre, en las que se considera de aplicación supletoria a la regulación municipal de las tasas el artículo 64 de la Ley 25/1998 de tasas y precios públicos; esto es, que el tipo del 5% únicamente puede aplicarse al aprovechamiento privativo ( no el especial, como es el caso), no son firmes por estar pendientes de la aclaración solicitada por las entidades locales, antes de un eventual recurso ante el Tribunal Constitucional por vulneración de los principios de autonomía municipal ( artículos 137, 139 y 140 C.E.) y de reserva de ley ( artículos 31.3 y 133 C.E.).
Antes, el mismo Tribunal Supremo había considerado que la aplicación del tipo del 5% previsto por las Ordenanzas de la tasa de aprovechamiento especial del dominio público local no era razón para modificar, matizar o precisar la jurisprudencia ya formada respecto a la adecuación de dicho parámetro a la normativa de haciendas locales (auto de 12-12-2018, de inadmisión del recurso de casación (nº 5017/ 2018) y posteriores.
Las líneas eléctricas siempre han comportado un aprovechamiento especial (en vuelo y subsuelo; solo mediante muebles- apoyos y torres- del suelo), en virtud de autorización (no concesión) y, así, la doctrina legal ha ponderado la intensidad de dicho aprovechamiento atendiendo a las características de dichas instalaciones.
Se citan las SSTSJPV de 21-12-2016, Rec. 436/ 2016 y de 5-06-2019,; Rec. 1917/ 20179).
Y el propio informe técnico-económico atiende (páginas 12 y 13) a los siguientes criterios generales:
- Características específicas del aprovechamiento, principalmente líneas de transporte o distribución de energía eléctrica en alta y media tensión, gaseoductos, etc.
- Limitación y afectación de las servidumbres y zonas de seguridad que impone la normativa del sector en lo que constituye la ocupación real del suelo que realizan las instalaciones y que acota la valoración del aprovechamiento.
- '(....) teniendo en cuenta valores oficiales, principalmente del Catastro Inmobiliario, parámetro admitido expresamente por la Ley, la Jurisprudencia, y las Administraciones públicas, Estatal y Autonómica, en su actividad organizativa y del ámbito tributario, así como los valores oficiales y reales de mercado correspondientes al aprovechamiento del dominio público local que realizan las propias instalaciones de transporte de energía,...'
- Según el apartado III del mismo Informe, se ha tomado como método de trabajo: 'La referencia al valor catastral y el procedimiento para fijar el valor del aprovechamiento del dominio público local, según la normativa catastral para el suelo rústico con construcciones'; con atención a:
- Circular 3/04/07 de 17 de mayo: procedimiento de valoración de construcciones en suelo rústico.
- Orden EHA 3188/2006 módulos de valoración catastral), modificada por la Orden EHA 2816/ 2008 de 1 de octubre.
- RD 1020/ 1993, de 25 de junio: Normas técnicas de valoración del suelo y construcciones.
A su vez, en el apartado V del mismo Informe se expone el criterio de determinación del tipo y cuota tributaria sobre el valor del aprovechamiento con arreglo:
- 1) El cálculo del arriendo de un monte público.
- 2) Supletoriamente, la Ley (estatal) de tasas y precios públicos.
- Así: 5% del valor del aprovechamiento (b.i.)= 5% x Valor en € del metro lineal de cada tipo de línea eléctrica, conducción de gas o canalización de agua= €/ metro lineal (Total: Tarifa- Anexo/ Cuadro de Tarifas
- Además, el mismo Anexo fija las tarifas en función de la intensidad del aprovechamiento del dominio público local y, así, en el Grupo I ( Electricidad) establece cuatro categorías y para cada una de ellas, entre tres y cuatro tipos.
Así, aun no corriendo el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo sino desde la publicación de la Ordenanza fiscal (artículo 18.1 de la misma Norma Foral), no puede oponerse a su admisibilidad la causa (tampoco invocada por la demandada) del artículo 69 c) en relación al artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional).
Además, las Tarifas de la Ordenanza fiscal recurrida fueron publicadas el 8-02-2021 en el B.O. de Álava, según dice la demandada en su escrito de conclusiones.
Y es que la discrepancia de la recurrente (y otras entidades locales) con los pronunciamientos del Tribunal Supremo, a partir de la sentencia de 3 de diciembre de 2020 (RC 3099/2019), por su eventual contradicción con los precedentes y vulneración de los principios de autonomía local y seguridad jurídica, no puede ser dilucidada por este tribunal de instancia sin erigirse ya no en interprete de la doctrina sentada por el intérprete superior del ordenamiento jurídico (a salvo, de la Constitución Española), sino en corrector de esa doctrina, no obstante su vinculación ( artículos 1.6 del Código Civil y 93.1 de la Ley Jurisdiccional).
Por la misma razón, no puede confrontarse esa doctrina legal con la sentada por las sentencias anteriores de los Tribunales Superiores de Justicia y del propio Tribunal Supremo, invocadas por la demandada, amén de su aplicación en las sentencias posteriores de los mismos Tribunales, citadas en el escrito de conclusiones de la recurrente.
Asimismo, la pendencia de los incidentes de nulidad promovidos por varios Ayuntamientos respecto a las ocho sentencias dictadas por el Tribunal Supremo entre el 3 y el 17 de diciembre de 2020 en las que se expone la doctrina sobre la fórmula de determinación de la base imponible de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local mediante las redes de transporte de energía, discutida por la demandada, no es óbice a la firmeza de dichos pronunciamientos ( artículo 241.1LOPJ) y por lo tanto a la aplicación de dicha doctrina, sin atender a las vicisitudes de su exégesis comentadas y criticadas (su evolución y formación actual) por la entidad local demandada.
En definitiva, y conforme a la doctrina legal que se acaba de citar hay que estimar el motivo alegado por la recurrente respecto la indebida aplicación del tipo del 5 % para la determinación de la cuantía de la tasa, por no corresponder ese porcentaje al aprovechamiento especial que comportan las instalaciones en suelo y sobre todo en vuelo de la red de transporte de energía, de conformidad con el artículo 64.3 de la Ley 25/1998 de tasas estatales y locales.
Según las precitadas sentencias del Tribunal Supremo, referidos a Ordenanzas municipales con el mismo régimen de cuantificación de la tasa por aprovechamiento del dominio público con líneas de transporte de energía:
'.....6. En definitiva, habría que contestar a la segunda cuestión suscitada en el auto de admisión afirmando que:
a) En los supuestos de aprovechamiento especial de bienes de dominio público no cabe imponer un tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento cuando nos hallemos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo.
b) La Ordenanza Fiscal- en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo- deberá justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el artículo 64 de la Ley 25/ 1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.
(.....)
Lo hasta aquí razonado conduce (i) a rechazar el criterio de la sentencia de instancia en cuanto anula la Ordenanza por entender que resulta inmotivado el informe técnico-económico por determinar el módulo básico de repercusión del suelo (MBR) y el módulo básico de construcción (MBC) por remisión a la Orden EHA/3188/2006, de 11 de octubre y a la Ponencia de Valores del municipio y (ii) a mantenerlo -desestimando en este punto el recurso de casación del ayuntamiento recurrente- y declarar conforme a Derecho la sentencia que anuló la ordenanza por fijar un tipo de gravamen anual único del 5 por 100 sin distinguir el tipo de aprovechamiento del demanio efectuado por el contribuyente'.
Fallo
Que estimando el recurso contencioso-administrativo presentado por D.ª Emma, actuando en nombre y representación de RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA S. A. U., contra la Ordenanza de la Junta Administrativa de Salinillas de Baradón (Álava) de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos', publicada en el B.O. de Álava nº 146 de 20-12-2019, declaramos la nulidad del artículo 4 y Anexo (Tarifas) de la disposición recurrida; sin imposición de costas.
Firme esta sentencia procédase a su publicación en el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Álava.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 93 0258 20, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.