Sentencia Administrativo Nº 236/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 34/2016 de 18 de Mayo de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000034 /2016

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00136/2016

Apelante:SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL (SEPE)

Apelado:ASOCIACION PROFESIONAL DE SALAS DE DESPIECE Y EMPRESAS CARNICAS (APROSA)

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a dieciocho de mayo de dos mil dieciséis.

Vistos los autos del Rollo de Apelación nº 34/2016, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido El Abogado del Estado,en nombre y representación de SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL (SEPE, contra el Auto del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de fecha 29 de enero de 2016 , dictado en el procedimiento PO núm. 7/2015, por el que se apreció prejudicialidad penal por la tramitación de las diligencias previas núm. 7766/2013, del Juzgado de Instrucción núm. 9 de Madrid, y se acordó la suspensión de la tramitación de este recurso contencioso-administrativo. Ha sido parte en el presente rollo de apelación como apelada La Asociación Profesional de Salas de Despiece, (APROSA) representada por el Procurador D. Roberto de Hoyos Mencía. Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación, mediante escrito presentado en fecha 9 de febrero de 2016 contra la resolución antes mencionada y dándose traslado del recurso por el Juzgado a las demás partes para que pudieran formular oposición; trámite que fue evacuado por el Procurador D. Roberto de Hoyos Mencía mediante escrito presentado en fecha 4 de marzo de 2016.

SEGUNDO.-Elevadas las actuaciones a esta Sala para que resolviera lo procedente. Por Providencia de esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 11 de mayo de 2016, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se interpone por el Abogado del Estado frente al Auto del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 2, de 29 de enero de 2016 , por el que se apreció prejudicialidad penal por la tramitación de las diligencias previas núm. 7766/2013, del Juzgad de Instrucción núm. 9 de Madrid, y se acordó la suspensión de la tramitación de este recurso contencioso-administrativo una vez que el mismo quedase concluso para dictar Sentencia hasta que se dicte resolución en el proceso penal o se paralice impidiendo su normal terminación.

El recurso contencioso-administrativo en cuyo seno se dictó el auto impugnado se interpuso frente a la Resolución de la Secretaria de Estado de Empleo, dictada por delegación de la Ministra, de 7 de enero de 2015, desestimatoria del recurso de alzada deducido por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE SALAS DE DESPIECE (APROSA), frente a la Resolución del Director Provincial del Servicio Público de Empleo estatal de Castellón, por delegación del director General, de 12 de mayo de 2014, por la que declara la obligación de la misma de reintegrar la cantidad de 228.435,45 €, correspondientes a la totalidad de la subvención recibida para la ejecución de un programa específico de ámbito estatal de calificación y mejora de empleabilidad de jóvenes menores de treinta años, al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, recaída e el expediente F121730AA.

SEGUNDO.-El auto impugnado apreció prejudicialidad penal porque la parte recurrente ha acreditado que en las diligencias previas antes mencionadas, seguidas por fraude de subvenciones, se incluye el expediente correspondiente a la subvención cuyo reintegro se ha acordado en la resolución impugnada en este recurso contencioso-administrativo. Se afirma que 'se está siguiendo una causa penal por hechos coincidentes con los que sirven de base a la impugnación que es objeto del recuso contencioso-administrativo y que la decisión que adopte el tribunal penal pueda tener influencia decisiva en la resolución sobre el asunto en esta sede jurisdiccional.' Para llegar a tal convicción considera de aplicación los arts. 40 de la LEC , y 10.2 LOPJ , cuyo texto transcribe.

TERCERO.-El Abogado del Estado sustenta su recurso en que el proceso penal seguido por fraude de subvenciones no interfiere en el recurso contencioso deducido frente a la resolución en la que se acordó el reintegro de la subvención recibida, sino que, todo lo contrario, abunda en la convicción de que la actividad subvencionada no se realizó. Si los fondos recibidos para tal fin se encuentran en poder de la beneficiaria de la subvención o de un tercero es lo que pueda tener que decidirse en el proceso penal pero ello no condiciona la decisión sobre si resulta o no procedente su devolución por el beneficiario de la subvención.

Por el contrario APROSA sostiene la existencia de prejudicialidad penal que requiere la suspensión del proceso contencioso- administrativo deducido frente a la exigencia de reintegro de la subvención hasta que el proceso penal se resuelva. A tal fin razona que como beneficiario de la subvención encargó la realización de los cursos de formación en que consistía la actividad subvencionada a la empresa ACEDO DEVELOPS, S.L., propiedad del Sr. ANERI, como colaboradora. Y que cuando fue requerida para justificar la realización de la actividad subvencionada pidió la documentación necesaria a tal efecto a su colaboradora, pero que ésta 'había desaparecido del mapa', iniciándose entonces un proceso penal en el que, con mayores garantías, se dilucidará si los cursos se desarrollaron o no, de manera que si en el proceso penal se llegase a acreditar su realización nada tendría que reintegrar la beneficiaria de la subvención.

CUARTO.-Antes de analizar los motivos planteados en la presente apelación, es preciso referirse a los distintos preceptos que regulan la prejudicialidad; siendo el primero que ha de citarse el artículo 4 de la LJCA , por cuanto se refiere a dicha prejudicialidad en el ámbito contencioso-administrativo, y el cual establece lo siguiente: ' La competenciadel orden jurisdiccional contencioso administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso administrativo, salvo las de carácter constitucional y penaly lo dispuesto en los tratados internacionales. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.'

Por lo tanto, conforme a este precepto, la regla general es que al orden jurisdiccional administrativo le es dado conocer y pronunciarse sobre cuestiones ajenas a su competencia cuando de ello dependa la correcta resolución del objeto procesal principal, sin necesidad por tanto de suspender el curso del proceso y esperar a que los órganos jurisdiccionales que resulten competentes emitan su resolución sobre las mismas. Mas dicha regla tiene excepciones cuando el conocimiento de las cuestiones prejudiciales se extienda a las de carácter constitucional, penal y las reguladas en tratados internacionales; para cuyos supuestos se establece la suspensión del curso de las actuaciones mientras no sea resuelta por el órgano competente.

Interesa señalar, aunque en ello no va la cuestión suscitada en la presente apelación, que el precepto transcrito no se refiere a las cuestiones prejudiciales de naturaleza administrativa, que tienen lugar cuando, y previamente a la decisión sobre el fondo del asunto, se precise una determinación judicial acerca de un extremo de índole administrativa que va a condicionar tal decisión, respecto de las que se ha dicho que no podrán calificarse propiamente como prejudiciales sino como incidentales, en tanto su resolución corresponde originariamente a los Jueces y Tribunales del orden contencioso-administrativo, por lo que en tales casos no se dilucida extremo alguno que sea competencia de otro orden jurisdiccional distinto. Pero se trata más bien, éste supuesto, de la denominada prejudicialidad homogénea, regulada en el artículo 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil -de aplicación supletoria a esta jurisdicción-, que respecto concretamente a la 'prejudicialidad civil' preceptúa: ' Cuando para resolver sobre el objeto del litigio sea necesario decidir acerca de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro proceso pendiente ante el mismo o distinto Tribunal civil, si no fuere posible la acumulación de autos, el Tribunal, a petición de ambas partes o de una de ellas, oída la contraria, podrá mediante auto decretar la suspensión del curso de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el proceso que tenga por objeto la cuestión prejudicial.'

En este mismo orden de cosas, y en lo que ahora interesa a los fines del proceso que nos ocupa, ha de significarse que la prejudicialidad penal también aparece regulada en el artículo 40 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al que sólo habrá que acudir como precepto supletorio -ya hemos dicho que en nuestro ámbito se aplica el artículo 4 de la LJCA -, y el cual, aquel, dispone: ' 1. Cuando en un proceso civil se ponga de manifiesto un hecho que ofrezca apariencia de delito o falta perseguible de oficio, el tribunal civil, mediante providencia, lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, por si hubiere lugar al ejercicio de la acción penal.

2. En el caso a que se refiere el apartado anterior, no se ordenará la suspensión de las actuaciones del proceso civil sino cuando concurran las siguientes circunstancias:

1ª Que se acredite la existencia de causa criminal en la que se estén investigando, como hechos de apariencia delictiva, alguno o algunos de los que fundamenten las pretensiones de las partesen el proceso civil.

2ª Que la decisión del tribunal penal acerca del hecho por el que se procede en causa criminal pueda tener influencia decisivaen la resolución sobre el asunto civil. '

Por último transcribiremos el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que constituye la base del auto ahora impugnado y que estatuye: '1. A los solos efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente.

2. No obstante, la existencia de una cuestión prejudicial penal de la que no pueda prescindirse para la debida decisión o que condicione directamente el contenido de ésta, determinará la suspensión del procedimientomientras aquélla no sea resuelta por los órganos penales a quienes corresponda, salvo las excepciones que la ley establezca' .

Por lo tanto, a tenor de los preceptos transcritos, son dos las conclusiones que pueden obtenerse para la problemática que ahora nos ocupa: 1ª) que la competencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo no se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales de carácter penal, aun cuando estuvieran directamente relacionadas con un recurso contencioso administrativo ( artículo 4 de la LJCA ); y 2ª) que el parámetro a tener en cuenta, en orden a determinar si procede decretar o no la suspensión de un determinado procedimiento por la existencia de causa penal, es que no pueda prescindirse de una previa resolución en la misma que permita la ' debida decisión' del asunto, o que ella ' condicione directamente el contenido de ésta' ( artículo 10 de la LOPJ ); también si en la causa criminal se estuvieran investigando ' alguno o algunos de los(hechos) que fundamenten las pretensiones de las partes en el proceso...', o cuando la decisión del tribunal penal ' pueda tener influencia decisiva en la resolución sobre el asunto' ( artículo 40 de la LEC ).

QUINTO.-La aplicación al caso de lo acabado de exponer conduce a la rechazar la existencia de prejudicialidad en el caso controvertido.

En efecto, el objeto de este proceso contencioso-administrativo es el enjuiciamiento de la legalidad de la resolución administrativa en la que se acuerda el reintegro de las cantidades recibidas en concepto de subvención para la realización de determinadas acciones formativas para la cualificación y mejora de la empleabilidad de jóvenes menores de treinta años, reintegro que fue acordado por falta de justificación por la beneficiaria de la realización de las acciones formativas.

Según se desprende de las alegaciones de APROSA al impugnar la apelación del Abogado del Estado, dicha entidad no pudo acreditar la realización de las acciones formativas porque las había encargado a un tercero y éste no le proporcionaba la justificación necesaria, siendo así que se está siguiendo una causa penal contra este tercero por el fraude que ello implica y que al parecer se ha extendido a la gestión de otras subvenciones.

Pues bien, a tenor de lo dispuesto en el art. 14.1.b) LGS quien se encuentra obligado a justificar la realización de la actividad subvencionada es el beneficiario de la subvención y no los terceros a quien pudiera haber encargado con diferentes títulos jurídicos la realización de la actividad de que se trate. Dicho precepto establece que son obligaciones del beneficiario de la subvención 'b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.'De manera que los incumplimientos de los que los terceros pudieran ser responsables para con el beneficiario de la subvención, incluso aunque pudieran constituir un ilícito penal, permanecen al margen de la relación subvencional trabada entre la Administración y el beneficiario y no liberan a éste de las responsabilidades adquiridas frente a aquélla, en lo que ahora interesa, de la justificación de haberse realizado la actividad para que finalistamente se recibieron los fondos públicos. Así se desprende con claridad del art. 29.5 LGS , según el cual, en los casos en los que válidamente se acuda a la subcontratación '[l] os contratistas quedarán obligados sólo ante el beneficiario, que asumirá la total responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada frente a la Administración.'

Siendo las relaciones jurídicas existentes entre los sujetos intervinientes (Administración, beneficiario de la subvención y tercero que contrata con el beneficiario) como han quedado descritas, la responsabilidad penal en que haya podido incurrir el tercero por la falta de realización de las acciones formativas no incide en el enjuiciamiento de la conformidad a Derecho de la resolución administrativa sometida a esta jurisdicción, ceñida a si el único obligado a ello frente a la Administración justificó o no la realización de la actividad subvencionada. Y ello con independencia, casi sobra decirlo, de la acciones que nazcan a favor del beneficiario frente al tercero en virtud de sus relaciones contractuales, ya constituyan meros incumplimientos de tales relaciones, ya merezcan la consideración de ilícitos penales.

SEXTO.-Conviene precisar finalmente que la causa del reintegro de la subvención controvertida es la falta de justificación de la realización de las acciones formativas. Normalmente el incumplimiento del deber de justificación de la realización de la actividad subvencionada responderá a que tal actividad no se ha desarrollado (aspecto al que al parecer se refiere la causa penal en tramitación), pero en estrictos términos tal falta de justificación puede provocar la obligación de reintegro aunque la actividad se haya realizado, pues la relación subvencional se encuentra sometida al cumplimiento de rigurosas obligaciones formales a fin de salvaguardar la legalidad y eficiencia en la inversión de los fondos públicos.

Por todo lo anterior procede la estimación del recurso deducido por el Abogado del Estado y anular la decisión de suspensión del curso del proceso que el órgano judicial a quoacordó al apreciar la existencia de prejudicialidad penal.

SÉPTIMO.-En materia de costas, a te nor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , procede su imposición a la parte apelada.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Fallo

ESTIMARel recurso de apelación nº 34/2016interpuesto por el Abogado del Estado contra el auto de 29 de enero de 2016 , dictado por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 2 en el Procedimiento Ordinario núm. 7/2015, el cual anulamos, con imposición de costas a la parte apelada.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

PUBLICACIÓN.-En el día mismo de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de la que yo, el Secretario, doy fe.