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Última revisión
30/06/2016
Sentencia Administrativo Nº 236/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 20/2015 de 15 de Junio de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 15 de Junio de 2016
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: SOLDEVILA FRAGOSO, SANTIAGO PABLO
Nº de sentencia: 236/2016
Núm. Cendoj: 28079230062016100219
Núm. Ecli: ES:AN:2016:2290
Núm. Roj: SAN 2290:2016
Encabezamiento
Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a quince de junio de dos mil dieciséis.
Antecedentes
1. El Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Española de Atletismo acordó el 19 de marzo de 2014 'absolver a la atleta Dª Carla de la acusación formulada por la IAAF sobre vulneración de la norma 32.2 (b) de las reglas de Competición de la IAAF (Federación Internacional de Atletismo), no siendo los hechos descritos constitutivos de una infracción a las normas generales deportivas, del artículo 14.1.a ) y b), de la Ley Orgánica 7/2006, de 21 de noviembre , de protección de la salud y de la lucha contra el dopaje en el deporte'.
Las actuaciones contra la Sra. Carla se iniciaron a raíz de un requerimiento formulado por el Administrador Antidopaje de la IAFF al observar ciertas variaciones en sus analíticas hematológicas tomadas entre 2009 y 2013 y que expertos de la IAAF consideraron que se debía al uso por la atleta de sustancias o métodos prohibidos.
2. Dª Carla interpuso recurso de alzada contra la referida resolución, ante el Tribunal Administrativo del Deporte (TAD) para solicitar que se declarase la nulidad de los datos biológicos contenidos en el expediente, así como su pasaporte biológico y las pruebas periciales aportadas por la IAAF al procedimiento.
3. El Tribunal Administrativo del Deporte en fecha 6 de junio de 2014, inadmitió el recurso y se declaró incompetente para conocer el mencionado recurso por entender que la Federación española actuaba por delegación de la Federación Internacional. En consecuencia, estimó que la competencia de la Federación española no tenía su origen en la delegación legal de las leyes españolas en el ámbito deportivo.
4. Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la anterior Resolución, éste fue estimado mediante Sentencia de fecha dos de marzo de 2015 dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 11 de los de la Audiencia Nacional que anuló el acto impugnado, declarando la competencia del TAD para resolver el recurso de alzada.
1. Carencia de objeto del recurso. Incongruencia omisiva de la Sentencia de instancia:
-Dª Carla interpuso ante el TSJ de Madrid el recurso contencioso-administrativo nº 135/2014 , que tenía por objeto la resolución del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Española de Atletismo de 19 de marzo de 2014, antes reseñada
-Mediante Sentencia de 10 de febrero de 2015, el TSJ de Madrid procedido al archivo del recurso al haber obtenido la recurrente satisfacción extraprocesal, pues la Federación Española de Atletismo procedió a cancelar los datos obrantes en el expediente administrativo
-La recurrente carece de interés legítimo en el sentido del artículo 19.1 LJCA para proseguir en este procedimiento a la vista de lo expuesto.
-La Sentencia de instancia es incongruente ya que esta misma cuestión le fue planteada al juzgador, sin que se haya dado respuesta a la misma en la Sentencia.
2. Infracción de los artículos 1.2. 1.3 , 1.4 , 22.2 y 33 de la Ley Orgánica 7/2006 de 21 de noviembre , de protección de la salud, y de lucha contra el dopaje en el deporte:
-La LO 7/2006, contrariamente a lo que se indica en la Sentencia recurrida, no es aplicable, pues ni su ámbito objetivo ni subjetivo de aplicación, coincide con los hechos enjuiciados: Dª Carla tiene una licencia federativa internacional, la toma de muestras sanguíneas ocurrieron fuera de competición durante un período prolongado (2009/2013), y el control no se realiza en una competición deportiva de ámbito estatal ni en una actividad deportiva internacional realizada en España. Invoca la STS de 28-5-2013 en este sentido.
-La STS de 11-12-2012 y la SAN de 17 de julio de 2014 , ratio decidendi de la Sentencia recurrida, parten de un presupuesto fáctico distinto, incluido en la LO 7/2006 , como es el de la realización de un control de dopaje en una competición internacional desarrollada en España.
-El artículo 33 de la LO 7/2006 , reconoce una potestad sancionadora propia a las Federaciones Deportivas Internacionales y nada impide que éstas adopten normas que deleguen la instrucción y fallo de los expedientes disciplinarios promovidos por ellas, a las Federaciones Deportivas Nacionales miembros de la Federación Internacional.
3. Interpretación más conforme a los tratados internacionales suscritos por España y al derecho fundamental de asociación ( artículo 22 CE ):
A) Tratados Internacionales:
-La Convención Internacional contra el dopaje en el deporte, en vigor en España desde el 1 de febrero de 2007, establece en el artículo 16, g) la obligación para cada Estado firmante de 'reconocer los procedimientos de control de dopaje de toda organización antidopaje y la gestión de los resultados de las pruebas clínicas, incluidas las sanciones deportivas correspondientes, que sean conformes con el Código'.
-Lo anterior es incompatible con la idea central de la Sentencia recurrida que establece que toda potestad disciplinaria realizada por Federaciones nacionales, es delegada por el Estado.
-En el presente caso, la IAAF instó a la Federación española la incoación del procedimiento y la conmina a depurar responsabilidades e imponer sanciones, en aplicación de la normativa de la Federación Internacional. Sin embargo, admite que la Federación española invocó por error en la tramitación la normativa interna española (LO 7/2006 y RD 63/2008), siendo esa la razón por la que la Sentencia recurrida la aplica.
B) La interpretación propuesta es la más acorde con el artículo 22 CE :
-La Ley 10/1990 se limita a regular el deporte de acuerdo con las competencias del Estado y reconoce a las Federaciones deportivas como asociaciones privadas con personalidad jurídica propia.
-El derecho de asociación implica el derecho de las asociaciones a formar parte de otras asociaciones, y el de autoorganizarse pudiendo someter a sus afiliados a un procedimiento interno, sin que el Estado pueda interferir, extremos reconocidos expresamente por la LO 7/2006 y la 3/2013 e implícitamente por la LO 10/1990 (artículo 30.2 , ejercicio de funciones propias por las Federaciones), permitiendo el artículo 33 el ejercicio de potestades disciplinarias en competiciones internacionales.
4. Competencia que ha ejercido la Federación Española de Atletismo:
-El error de la Federación, no trastoca la naturaleza de su actuación, delegada de la Federación Internacional y ajena a la potestad sancionadora del Estado, extremo reconocido por la Federación Española en una nota de 9 de enero de 2014 al Comité español de disciplina deportiva.
5. Jurisprudencia recaída a favor de las tesis mantenidas:
-Cita varias Sentencias de la Audiencia Nacional (la última de 17 de septiembre de 2013 ) y la de 25 de noviembre de 2014 del TSJ de Madrid.
1. Inadmisibilidad del recurso:
-Invoca el artículo 81 LJCA al ser la reclamación de cuantía inferior a los 30.000 euros e inestimable.
2. Inexistencia de incongruencia omisiva:
-La Abogacía del Estado nunca solicitó el archivo del procedimiento por satisfacción extraprocesal.
-Si el procedimiento sancionador seguido es de naturaleza privada el juzgado no tendría competencia para declarar el archivo por satisfacción extraprocesal.
3. Competencia del orden contencioso-administrativo para conocer de la revisión del acuerdo del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Española de Atletismo de 19 de marzo de 2014:
-El TSJ de Madrid, mediante Auto firme de 5 de mayo de 2014 , estableció que el procedimiento disciplinario en cuestión estaba sujeto al Derecho Administrativo, rechazando la alegada falta de jurisdicción y coincidiendo con la Fiscalía.
4. Errores de la Abogacía del Estado:
-No es cierto que Dª Carla sea una deportista con licencia federativa internacional, ya que está en posesión de licencia federativa española.
-La LO 7/2006 permite realizar controles de dopaje fuera de competición en España a deportistas con licencia española por parte de organizaciones internacionales, por lo que ésta norma sí es aplicable (artículos 1.4 y 32 )
5. Desconocimiento por la Abogacía del Estado de la jurisprudencia existente sobre Federaciones Deportivas:
- STC 67/1985 : reconoce su carácter privado, pero niega que se constituyan al amparo del artículo 22 CE , por lo que su libertad de autoorganización está limitada por la Ley 10/1990, el RD 1835/1991 y la LO 7/206.
- STS de 23 de marzo de 1988 : establece la necesidad de que los Estatutos de .las Federaciones sean aprobados por la Administración Pública
-Invoca SSTS que sistematizan el régimen jurídico de las Federaciones Deportivas en los siguientes términos:
a) Las Federaciones son asociaciones privadas con funciones públicas de Dº Administrativo.
b) En todos los casos en los que las Federaciones ejercen funciones sancionadoras, actúan como agentes de la Administración
c) El régimen disciplinario se refiere a las infracciones previstas en las leyes generales y el control de su ejercicio se encomienda al Tribunal Administrativo del Deporte y a la jurisdicción contencioso-administrativa.
d)La suspensión de una licencia sólo puede hacerse en el ejercicio de funciones públicas.
6. La Federación ejerce funciones delegadas al aplicar la LO 7/2006 al ámbito del dopaje:
-El artículo 27 de la LO 7/2006 establece la potestad disciplinaria del Consejo Superior de Deportes y el 29 otorga al Comités Español de Disciplina Deportiva, hoy el TAD, competencias para conocer de los recursos interpuestos contra las resoluciones de las Federaciones Deportivas
-La jurisprudencia que cita ha rechazado explícitamente las tesis de la Abogacía del Estado.
7. La resolución de 19 de marzo de 2014 fue notificada a la Comisión de control y seguimiento de la salud y el dopaje del Consejo Superior de deportes el 21 de marzo siguiente y no fue recurrida, por lo que invoca la doctrina de actos propios y el principio de confianza legítima. Estimar el recurso implicaría una reformatio in peius.
8. Niega que exista identidad entre el recurso seguido ante el TSJ de Madrid y el presente, pues quedaron en el primero cuestiones sin resolver (alegación de prescripción). No existió satisfacción extraprocesal.
Fundamentos
En virtud de dicha Sentencia, se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Carla contra la resolución del Tribunal Administrativo del Deporte de 6 de junio de 2014 que se declaró incompetente para conocer del recurso de alzada interpuesto por la recurrente contra la resolución del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Española de Atletismo de 19 de marzo de 2014.
Las tesis de la parte apelada no pueden prosperar por las siguientes razones:
1. En ningún momento se ha cuantificado el objeto de la reclamación, más bien al contrario, el Juzgado Central, con buen criterio la calificó como indeterminada y la propia parte apelada, en contradicción con su afirmación inicial, la califica como inestimable.
2. No cabe duda de que el objeto de la reclamación, que versa sobre la competencia de un órgano administrativo para conocer de un recurso de alzada, es una materia no cuantificable y por lo tanto debe calificarse como de cuantía indeterminada.
3. El artículo 81 de la LJCA establece como regla general el carácter recurrible de las resoluciones dictadas por los Jueces de lo contencioso-administrativo, estableciendo únicamente dos excepciones: las de cuantía inferior a 30.000 euros y las de régimen electoral comprendidas en el artículo 8.4 y ninguna de ellas concurre en el presente caso, por lo que no cabe duda de que la Sentencia era susceptible de ser recurrida en apelación ante esta Sala, lo que determina el rechazo de la causa de inadmisibilidad planteada.
Los datos objetivos con los que contamos para resolver tal cuestión son los siguientes:
1. La recurrente interpuso de forma paralela dos recursos contencioso-administrativos contra la resolución de Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Española de Atletismo de 19 de marzo de 2014.
A) El primero, por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales ante el TSJ de Madrid. Fue distinguido con el número de registro 285/2014 y atribuido a la Sección Sexta de la Sala del referido Tribunal y orden jurisdiccional, culminando con Sentencia de 28 de enero de 2015 .
El petitum de la demanda en dicho recurso fue:
a) Se declare vulnerado el derecho fundamental a la intimidad de Dª Carla por haber admitido en el procedimiento disciplinario los tres informes periciales emitidos por la IAFF.
b) Se declare vulnerado el derecho fundamental a la intimidad de Dª Carla por haber valorado en el expediente disciplinario los tres informes periciales emitidos por la IAFF.
c) Se declare vulnerado el derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal de Dª Carla por haber admitido en el procedimiento disciplinario los datos analíticos remitidos por la IAAF y que constan en el expediente.
d) Se declare nula la decisión de 19 de marzo de 2014 del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Española de Atletismo recaída en el expediente NUM000 , y, en su lugar, se dicte otra que declare nulos los tres informes periciales y los datos hematológicos de la recurrente aportados por la IAFF y que constan en el expediente, confirmando la absolución de la misma.
La Sentencia que puso fin a dicho procedimiento, en su El FJ 6 final, concluye afirmando que: 'Por tanto, aplicando este precepto ( artículo 22 LEC ), en lo que procede en este supuesto, podemos entender que por circunstancias sobrevenidas la parte actora ha dejado de tener interés en el recurso, puesto que entiende que se han satisfecho sus pretensiones y ello aunque la Administración no ha reconocido la totalidad de lo pedido en la demanda, pero con la resolución de 19 de septiembre de 2014 sustancialmente reconoce el tema básico que interesa a la actora puesto que ella desiste subsidiariamente del recurso por lo que no procedería pronunciarse sobre el resto de pedimentos en su día formulados, y que formalmente no han sido reconocidos por la demandada
De este modo, el recurso ha de finalizarse por tales motivos...'
En la parte dispositiva de dicha Sentencia se dice: 'Que estimando la alegación de la parte recurrente, Dª Carla , representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén se declara el archivo del presente recurso por satisfacción extraprocesal y por desistimiento de su pretensión, en los términos descritos en esta Resolución'.
B) El segundo, ante este Tribunal, tras haber agotado la vía administrativa ante el Tribunal Administrativo del Deporte, que se declaró incompetente para conocer del recurso de alzada interpuesto por la recurrente contra la resolución de la Federación Española de Atletismo de 19 de marzo de 2014, el mismo acto impugnado en el procedimiento antes reseñado.
2. Mediante escrito de fecha 16 de febrero de 2013, el Abogado del Estado formuló alegaciones ante el Juzgado Central nº 11 de esta Audiencia respecto de la incidencia que en los presentes autos podía tener la Sentencia del TSJ de Madrid de 28 de enero de 2015 antes reseñada.
De forma expresa, en el apartado segundo de su escrito se refirió a las eventuales consecuencias de la satisfacción extraprocesal y/o desestimiento derivado de dicha Sentencia, subrayando la pérdida de objeto del presente recurso.
La Sentencia objeto de impugnación no da respuesta alguna a esta pretensión produciéndose un claro desajuste entre lo pedido por el Abogado del Estado y el razonamiento de la Sentencia, que no incorpora un solo argumento sobre esta cuestión, que es de naturaleza autónoma respecto del fondo del asunto y por lo tanto debe ser objeto de una respuesta expresa.
No cabe duda de que, independientemente de cual fuera la posición del juzgador de instancia sobre el fondo del asunto, una eventual estimación de este motivo de oposición, hubiera dado lugar a un desenlace del pleito favorable a las pretensiones de la defensa del Estado, con independencia del tratamiento de la cuestión de fondo.
Es justamente por esta razón, la autonomía de la pretensión, por lo que debe calificarse la falta de respuesta de la Sentencia de instancia como una incongruencia omisiva, causante de una indefensión material y por lo tanto constitucionalmente relevante y determinante de la revocación de dicha Sentencia por lo que procedería la anulación de la misma para el juzgador se pronunciara sobre esta cuestión.
No obstante lo anterior y dado que en este momento contamos con todos los elementos necesarios para resolver el tema de fondo planteado, este Tribunal estima que debe pronunciarse definitivamente sobre el mismo en esta instancia.
La primera observación que debemos hacer es que la Sentencia del TSJ de Madrid se dicta en el marco de un procedimiento especial de cognición limitada, como es el de protección de los derechos fundamentales, frente al procedimiento ordinario de cognición ilimitada en el que se enmarca el enjuiciamiento de la resolución recurrida. Por otra parte, el TSJ no dio lugar a la completa satisfacción extraprocesal de la recurrente, sino más bien aceptó el desistimiento de la recurrente respecto de la gran mayoría de cuestiones planteadas, lo que no le impide a ésta reiniciarlas en un proceso distinto.
En estas circunstancias entendemos que el presente proceso no ha perdido su objeto y que la recurrente tiene un interés legítimo en mantener su pretensión, lo que nos conduce al examen sobre la cuestión de fondo planteada.
El motivo mayor de discrepancia respecto de las tesis de la parte apelada, que coincide en sus argumentos con la Sentencia de instancia, radica en el presupuesto fáctico de partida.
Tanto la recurrente en la instancia como la Sentencia recurrida, insisten en la aplicación de la LO 7/2006 , lo que determina que la actividad sancionadora de la Federación se ejerce por delegación de la Administración española, con la consecuencia de que los referidos actos son revisables por la jurisdicción contencioso-administrativa. En apoyo de esta tesis invocan, entre otras la STS de 11 de diciembre de 2012 .
El problema respecto de este planteamiento, es, como anticipamos, el presupuesto fáctico en el que se asienta, ya que la Sentencia invocada y todo el razonamiento subyacente se basa en el hecho de que el deportista en cuestión en se caso se vio sometido a un control de dopaje con ocasión de una prueba internacional celebrada en territorio español, en concreto la Vuelta Ciclista a España.
El artículo 1.4 de la LO 7/2006 contempla la aplicación de dicha Ley a las actividades deportivas internacionales que se celebren en España, como sin duda lo es la Vuelta Ciclista a España, pero esta circunstancia no puede predicarse del control realizado a la recurrente, atleta con licencia estatal española y de larga trayectoria internacional, que se ve sometida a dichos controles en el marco de un programa de control fuera de competición, celebrado entre 2009 y 2013, a instancias de la IAAF siguiendo las normas procedimentales y sancionadoras de dicha organización.
El caso enjuiciado es por lo tanto, sustancialmente distinto del resuelto por la STS de 11 de diciembre de 2012 que se encuentra en la base de la resolución recurrida y en los argumentos de la recurrente.
Sin perjuicio de lo anterior, es cierto, como la recurrente indica, que el artículo 32 de la Ley Orgánica 7/2006 , se refiere a los controles de dopaje fuera de competición realizados en España a deportistas con licencia española por parte de organizaciones internacionales, insistiendo dicho precepto en la necesidad de cooperación entre la Agencia Estatal Antidopaje y los correspondientes organismos internacionales. No obstante, dicha norma, que no excluye la competencia sancionadora de dichos organismos, debe ponerse en relación con el artículo 33 del mismo texto que de forma expresa reconoce los efectos en España de las sanciones impuestas por Federaciones Internacionales a las que estén adscritas las Federaciones Españolas, extremo que evidencia la viabilidad de las tesis de la defensa del Estado y que se ha visto explícitamente reconocido en el artículo 1.3 de la vigente Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio , de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva, que deroga la LO 7/2006, pero que no es aplicable al presente caso por razones temporales.
En este mismo sentido se ha pronunciado ya esta Audiencia Nacional tal y como recuerda el Abogado del Estado, en la Sentencia de 9 de mayo de 2007, recurso nº 70/2007 , referida al deporte del ciclismo pero que básicamente reproduce la situación de autos.
En esencia, la referida Sentencia, cuyos razonamientos asumimos plenamente, señala lo siguiente:
1º. Las Federaciones deportivas españolas son entes privados con personalidad propia que pueden formar parte de organizaciones internacionales.
2º. La pertenencia a una organización internacional implica asumir el compromiso de respetar su normativa y fines, con sujeción a sus instancias disciplinarias, que reconocen al Tribunal Arbitral del Deporte de Lausana como única instancia de apelación.
3º. Lo anterior no es incompatible con el hecho de que en el ámbito estatal o inferior, las Federaciones nacionales actúen como delegadas de la Administración Pública española y sus resoluciones sean sometidas a la jurisdicción contencioso- administrativa.
4º. Los artículos 32 y 33 de la LO 7/2006 validan la interpretación de que las Federaciones pueden actuar como delegadas de una Federación internacional y sus decisiones disciplinarias verse sometidas al Tribunal de Lausana.
En estas circunstancias, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por la Abogacía del Estado y revocar la Sentencia de instancia, conformando la resolución del Tribunal Administrativo del Deporte que se declaró incompetente para conocer de la reclamación planteada por la recurrente en la instancia.
Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente
Fallo
Las costas devengadas en la apelación y en la instancia se fijarán con arreglo a lo establecido en el FJ 5 de esta Sentencia. Así por ésta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 248 de la LOPJ , al tiempo de notificar la presente sentencia, se indicará a las partes que contra la misma no cabe recurso.
En Madrid a 17/06/2016 doy fe.