Sentencia Administrativo Nº 244/2014, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 487/2012 de 07 de Abril de 2014

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00244/2014

Recurso contencioso-administrativo nº 487/2012

Albacete

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE CASTILLA-LA MANCHA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Magistrados, Ilmos. Sres.:

D. José Borrego López. Presidente.

D. Mariano Montero Martínez.

D. Manuel José Domingo Zaballos.

D. Antonio Rodríguez González

S E N T E N C I A Nº 244

En Albacete, a siete de abril de 2014.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos de recurso contencioso-administrativo, seguidos bajo el número 487 de 2012, siendo parte demandante Dª Esperanza , representada por la Procurador Sra. Jiménez Martínez-Falero y defendida por la Letrado Sra. Márquez González, y parte demandada el AYUNTAMIENTO DE ALBACETE, representado y defendido por la Letrado de sus Servicios Jurídicos Sra. Tomás Benítez, en materia de impugnación de disposición de carácter general.

Es Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Mariano Montero Martínez, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.En fecha veinticuatro de octubre de 2012 se interpuso por la actora, Concejal del Ayuntamiento de Albacete perteneciente al Grupo Municipal de Izquierda Unida recurso contencioso-administrativo contra el Reglamento del Registro Municipal de Parejas de Hecho del Ayuntamiento de Albacete, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Albacete de fecha catorce de septiembre de 2012.

Segundo.Formalizada demanda, se interesó la declaración de nulidad de la modificación operada en el Reglamento que databa de 1999 y, en particular, de sus artículos 1 a 5; con la previsión de que, o bien se retrotraigan las actuaciones para aprobar un reglamento ajustado a Derecho o bien se mantenga el Reglamento de Parejas de Hecho de 1999 ; fue contestado por la representación de la Administración demandada, que solicitó una sentencia desestimatoria del recurso contencioso- administrativo entablado.

Tercero.Acordado el recibimiento del recurso a prueba y practicadas las diligencias declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el tres de abril de 2014, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.Impugna la parte actora el Reglamento del Registro Municipal de Parejas de Hecho del Ayuntamiento de Albacete, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Albacete de fecha catorce de septiembre de 2012.

Segundo.Articula la parte actora su demanda sobre dos pilares fundamentales, a saber, la pretendida nulidad del reglamento mencionado por excederse con dicha norma las competencias establecidas en los arts. 25 y 28 de la Ley de Bases de Régimen Local e infringir la norma administrativa autonómica y, por otro lado, la aducida vulneración, por parte de la norma citada, de los arts. 1.1 , 9.3 , 10.1 , 14 , 18.1 , 24.2 y 39.1 de la Constitución .

Como trasfondo de la demanda se expone, al inicio de ésta, el entendimiento por la demandante de que esta norma supone endurecer las condiciones de acceso a dicho Registro para las personas que constituyen su familia sin mediar matrimonio y con el establecimiento añadido de una presunción de culpabilidad por el confesado propósito de evitar un abuso de Derecho.

Tercero.No es un secreto que el Ayuntamiento de Albacete, con la modificación operada por este reglamento, ha querido seguir la recomendación de, entre otros, la Comisión de Interior y Personal en fecha veinticinco de mayo de 2012, con el propósito de que, ya que la inscripción de las personas en los Registros Municipales de Parejas de Hecho existentes en toda España puede ser medio de prueba relevante para acreditar la convivencia en distintos ámbitos sectoriales, se dote a esa inscripción de la mayor fiabilidad y seguridad jurídica, estableciendo un plazo mínimo de doce meses de convivencia previa, mediante empadronamiento de ambos miembros de la unión personal, que es uno de los aspectos combatidos por la parte actora.

Para evitar que muchas situaciones susceptibles de amparo legal quedaran desamparadas, la evolución legislativa trata de ajustar la regulación legal a las situaciones de hecho, y se constituyeron los Registros de Parejas de Hecho, cuya principal pretensión es lograr un medio de prueba que sea aceptado, y que demuestre la existencia del consentimiento prestado por ambos interesados, sin necesidad de actividades complementarias, siempre imperfectas, encaminadas a lograr la prueba de unos hechos de difícil demostración para los extraños.

Cuarto.Ni la Constitución ni el Código Civil recogen una previsión expresa de la equiparación entre las uniones matrimoniales y las carentes de dicho vínculo, lo que ha dado lugar a que el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo se hayan pronunciado en el sentido de que las uniones de hecho y el matrimonio son realidades diferentes, por lo que no es posible una traslación automática a la primera realidad de todo el complejo normativo referido al matrimonio ( SSTC 184/1990 y 222/1992 ; SSTS de diecisiete de enero de 2003 , doce de septiembre de 2005 , dieciséis de junio de 2011 ó diez de mayo de 2012 ).

Este vacío legal se ha visto superado por la voluntad legislativa de varias Comunidades Autónomas que han regulado aspectos como los derechos de los convivientes en caso de fallecimiento, efectos patrimoniales, alimentos, etc., haciendo frente de tal manera a una realidad social como es la convivencia estable entre dos personas en el marco de una relación afectiva análoga a la conyugal, fruto de la libertad personal, considerando a las uniones de hecho verdaderos núcleos familiares, que como tales se pueden ver amparados por el artículo 39 de la CE .

A esta realidad tampoco ha querido dar la espalda el legislador estatal como lo demuestra la Ley 40/2007, que modificó la Ley General de la Seguridad Social, posibilitando que el conviviente supérstite de una pareja no casada ostente el derecho subjetivo a una pensión de 'viudedad' del régimen general; el Código Penal, que en su artículo 23 equipara las uniones de hecho al matrimonio a efectos de atenuar o agravar la responsabilidad; la Ley Orgánica del Poder Judicial, que las asimila al matrimonio al regular las causas de abstención y recusación de Jueces y Magistrados; la Ley de Enjuiciamiento Civil, que las recoge como causa de tacha de testigos, etc.

Quinto.Por eso, aunque en el caso que nos ocupa el Ayuntamiento de Albacete no pretende -ni podría, porque carecería de competencias para ello- regular la situación jurídica de las parejas de hecho, no es menos cierto que no cabe la equiparación absoluta e incondicionada que pretende la recurrente, basando en la aducida discriminación buena parte de su demanda. La actuación administrativa aquí controvertida consiste, exclusivamente, en regular las condiciones de acceso -siempre voluntario, como lo son las uniones sentimentales que se incorporan- a un registro público que, sin carácter constitutivo alguno, proporciona un medio de prueba que a cualesquiera efectos (Seguridad Social, extranjería, tributos, entre otros) coadyuva a acreditar la efectiva y estable convivencia entre personas.

Sexto.Entendemos que no cabe hablar de discriminación porque discriminatorio sería que dentro de unas condiciones de igualdad se discriminase a las parejas de hecho de extranjeros o de español con extranjero, por citar dos casos, pero el carácter general e ilimitado de posibles personas afectadas y de su distinta condición personal impide hablar de discriminación. Nótese que la inscripción en ese Registro de Parejas de Hecho no es obligatoria, ni siquiera la existencia misma del Registro lo es, ni la falta de inscripción afecta a la forma de convivencia escogida, mientras que la finalidad perseguida -dotar de mayor seguridad jurídica a un medio de prueba ciertamente valioso en distintos ámbitos sectoriales, ya aludidos- se muestra no sólo razonable, sino carente de motivos de ilegalidad. Como bien dice la Defensa Letrada de la Corporación Local demandada, si la constancia en el Registro tan citado implica siempre un beneficio jurídico para quienes se inscriben, qué menos que exigir una mínima garantía de que los datos de convivencia que figuran en él son ciertos, de ahí la exigencia de empadronamiento previo durante doce meses, que tampoco resulta ser un plazo irrazonable o desmesurado.

Séptimo.En orden al primer gran motivo de impugnación del reglamento cuyo estudio nos convoca, el de la pretendida vulneración, por parte del mismo, de los arts. 25 y 28 de la Ley de Bases de Régimen Local , que establecen las posibilidades reguladoras que tienen las Corporaciones Locales, ocurre que precisamente no existe una regulación aprobada, sistemática, de estos Registros de Parejas de Hecho, de índole estatal o autonómica, a salvo lo que luego se dirá. Esto es, lo que hace el Ayuntamiento de Albacete es, en uso de sus atribuciones y potestades propias, reglamentar un concreto aspecto de un registro público que no es obligatorio para el Consistorio constituir siquiera; en primer lugar, porque no se acredita que la competencia para regular esta materia no sea de asunción posible por los Ayuntamientos, porque ni es de competencia estrictamente estatal ni autonómica; en segundo término, porque la enumeración de los arts. 25 , 26 y 28 de la Ley de Bases de Régimen Local entonces vigente no es cerrada, sino que permite, con las cláusulas generales de los arts. 25.1 y 28 de dicho texto legal , asumir otras distintas; por último, porque podría incluso vincularse la que nos ocupa a la existencia y configuración del Padrón Municipal.

Octavo.De hecho, obsérvese que el art. 1 del Reglamento expone como título habilitante la 'prestación de servicios de promoción social y de satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal', lo cual no aparece como disconforme a Derecho, aunque reconozca la dificultad para encajar una figura como el Registro de Parejas de Hecho, que no tiene una regulación propia -por competencias propias, queremos decir- ni en el ordenamiento jurídico estatal ni en al autonómico, por mucho que uno y otro, en el respectivo ámbito de sus competencias, regulen aspectos parciales o, en el caso de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, haya establecido un Registro propio, de ámbito autonómico.

Noveno.La normativa estatal que pretende la demanda proporcionaría cobertura al reglamento mencionado no es tal, no se trata de una regulación armónica ni completa de la materia, sino la plasmación concreta en normas de muy diversa naturaleza de una realidad social incontestable a la que progresivamente se ha ido proporcionando un paraguas jurídico. Y la autonómica que se menciona, Decreto 124/2000, de once de julio, por el que se regula la creación y el régimen de funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho de Castilla-La Mancha, previo al reglamento del Ayuntamiento de Albacete, aunque no estableciera el requisito del empadronamiento durante un tiempo determinado como ineludible para acceder al Registro castellano-manchego, no impedía que cada Ayuntamiento pudiera, en su ámbito territorial y político específico, modular su propia regulación. Menos aún cuando con posterioridad se aprobó el Decreto 139/2012, de veinticinco de octubre, que nuevamente para el ámbito autonómico recogió ese mismo requisito introducido por el Ayuntamiento de Albacete en su reglamento municipal, con lo que ninguna discordancia relevante se apreciaría tampoco.

Para abrochar la argumentación referida a este motivo de impugnación, incurre la demanda en cierta incoherencia al negar en la práctica la competencia municipal para regular esta materia y sin embargo postular el mantenimiento de la regulación anterior a la que nos convoca, cuando ello implica igualmente normar sobre los registros de parejas de hecho municipales.

Décimo.En cuanto a la pretendida vulneración de diversos preceptos constitucionales por parte del Reglamento Municipal discutido, ha quedado dicho, entendemos, por qué consideramos carente de efecto discriminatorio real alguno al mismo; cuestión distinta sería que, sobre la base de una regulación dada por imposición legal, se hubiese extralimitado el Ayuntamiento en su regulación respecto de la estatal básica, o autonómica en su caso. A diferencia de lo que entiende la parte actora, no existe diferencia de trato relacionada con la forma de establecer la convivencia, porque nada de ello se regula en la norma controvertida; no se pone requisito alguno a la relación 'more uxorio', sino sólo a la plasmación jurídica en un registro de acceso voluntario; y menos todavía se vulnera el principio de presunción de inocencia, porque no estamos en presencia de Derecho sancionador alguno, ni restrictivo de derechos individuales.

Undécimo.Son razones, las expuestas, que nos mueven a la íntegra desestimación del recurso. De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tras la reforma operada por Ley 37/2011, de diez de octubre, se condena en costas a la parte demandante cuyas pretensiones se han desestimado totalmente.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

que DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo entablado contra el Reglamento del Registro Municipal de Parejas de Hecho del Ayuntamiento de Albacete, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Albacete de fecha catorce de septiembre de 2012. Con abo node las costas de este procedimiento a cargo de la parte demandante.

Así, por esta Sentencia, contra la que cabe interponer el recurso de casación al que se refiere el art. 86.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.