Sentencia Administrativo Nº 245/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 245/2015 de 06 de Junio de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000245 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:03024/2015

Demandante:AYUNTAMIENTO DE ALFARO

Procurador:D. MANUEL INFANTE SÁNCHEZ

Demandado:MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO

D. JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA

Madrid, a seis de junio de dos mil dieciséis.

Vistoslos autos del recurso contencioso-administrativo nº 245/2015, interpuesto ante esta Sección Séptima de la Audiencia Nacional por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE ALFARO, contra Resolución de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de fecha 16 de abril de 2.013, sobre reintegro de subvención e importe de 76.721,24 €; siendo parte demandada la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, y Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO, Magistrado de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal indicada se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo, contra la Resolución de fecha 16 de abril de 2.013, dictada por el Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se desestiman las alegaciones del Ayuntamiento de Alfaro contra la Resolución de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local de 18 de enero de 2.013, por la que se declara la existencia de un saldo a favor del Tesoro Público por importe de 76.721,24 € de principal, más 26.129,37 € por intereses de demora, al haberse incumplido lo establecido en la normativa reguladora de la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales, en relación con el Proyecto para la modernización administrativa local, anualidad 2.006, denominado 'Proyecto para la Modernización y la Evolución hacia la Administración Telemática'.

SEGUNDO .-Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado a la parte actora para que formalizara la demanda, la cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de Derecho que estimó oportunos y terminó por suplicar que, previos los trámites legales pertinentes, se dicte sentencia estimando la demanda y anulando la resolución impugnada, y declarando que el reintegro exigido había de graduarse conforme a las reglas de proporcionalidad y ponderación, estableciendo un reintegro que alcance únicamente (como máximo) el 11,5% del principal, esto es, un máximo de 8.822,94 €, sin que proceda abono de intereses.

TERCERO.- Formalizada la demanda, se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho pertinentes y suplicó se dictara sentencia desestimando el recurso.

CUARTO.- No habiendo sido solicitado el recibimiento del pleito a prueba, quedaron las actuaciones conclusas, señalándose para votación y fallo el día 2 de junio del corriente año 2.016 en el que, en efecto, se deliberó, votó y falló, habiéndose observado en la tramitación del recurso las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- A través del presente recurso contencioso administrativo formula la parte actora una pretensión anulatoria en contra del acto administrativo antes indicado, esto es, la Resolución de 16 de abril de 2.013, del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, cuyos antecedentes fácticos se resumen en que mediante escrito de fecha 7 de febrero de 2.012, la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local inició expediente de reintegro de la obra 167 del Plan de Modernización Administrativa Local, anualidad 2.006, denominada 'PROYECTO PARA LA MODERNIZACIÓN Y LA EVOLUCIÓN HACIA LA ADMINISTRACIÓN TELEMÁTICA', en el Municipio de Alfaro, por el incumplimiento de lo establecido en el Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, por el que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales. Y transcurrido el preceptivo trámite de audiencia y tras valorar las alegaciones presentadas por el Ayuntamiento, con fecha 18 de enero de 2.013 la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local dictó resolución declarativa de reintegro por importe de 76.721,24 € de principal, más 26.129,37 € en concepto de intereses de demora.

En dicho escrito se hacía constar que de la documentación aportada que se relaciona con detalle, la cual se tiene aquí expresamente por reproducida, se desprende que el proyecto ha sido terminado y recepcionado en el plazo concedido en su primera prórroga de acuerdo con el art. 31 del Real Decreto 126372005, de 21 de octubre, antes del 1 de julio de 2.008, pero el pago efectivo de la factura de fecha 30/06/08 correspondiente a ABS por importe de 153.442,48 € se realizó el 31 de diciembre de 2.008, con posterioridad al periodo de justificación de la subvención, es decir, después del 30 de septiembre de 2.008.

En consecuencia, se concluía que si bien ha sido correctamente justificado un importe de subvención de 76.121,24 €, dado que el importe total de ésta asciende a 153.442,48 €, existe un importe de 76.121,24 € de subvención librada que no ha sido correctamente justificada y que deberá ser reintegrada al Tesoro Público junto con el interés de demora desde el momento de su pago, tal como establece el art. 32 del Real Decreto 835/2003, de 27 de junio , por el que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades locales, modificado por el Real Decreto 1263/2005, de 21 de octubre, así como el apartado trigésimo tercero sobre justificación y reintegro de la subvención de la Orden APU/293/2006, de 31 de enero, de desarrollo y aplicación del referido Real Decreto, y el art. 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

La entidad local recurrente presentó escrito de alegaciones en el que manifestaba que no se ha tenido en cuenta al dictar la resolución el principio de proporcionalidad y ponderación, considerando que ha dado un adecuado y completo destino a la subvención percibida, así como que la demora en el pago se encuentra justificada, y que en ningún caso procede reclamar intereses de demora. Dictándose por el Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales resolución de fecha 16 de abril de 2.013 por la que se desestiman dichas alegaciones, dando lugar en definitiva al presente recurso contencioso administrativo.

SEGUNDO.- Invoca la parte actora a través de su escrito de demanda, como motivo de impugnación de la Resolución combatida, reiterando sustancialmente las alegaciones ya efectuadas en la vía previa administrativa, en síntesis, que la razón que provoca el reintegro exigido al Ayuntamiento es el retraso (solamente 3 meses respecto a un total de 26 meses) en un abono parcial al contratista, que tuvo por causa garantizar el buen fin de la actuación subvencionada y del dinero público referido, sin que haya supuesto perjuicio alguno para la Administración del Estado; que la proporcionalidad y ponderación que invoca es una exigencia legal, no un mero argumento retórico, siendo avalada la obligación de aplicar criterios de ponderación por varias resoluciones judiciales, y sin que pueda argumentarse que la actuación recurrida es correcta, por no haberse establecido el reintegro de las dos fases de la subvención, sino sólo de la segunda, por ser la parte afectada por el retraso; que la norma que aplica la Administración demandada para exigir el reintegro no es aplicable a este supuesto; que en ningún caso serían exigibles los intereses reclamados, sin que quepa argumentar, como hace la resolución impugnada, que el Ayuntamiento pudo reintegrar de oficio la subvención al advertir su propio retraso en el pago al contratista; que el Ayuntamiento entiende que el reintegro, en caso de entenderse que procede el mismo, ha de limitarse a la misma proporción que supone el tiempo de demora en el cumplimiento; y que, en conclusión, no es correcta la resolución impugnada y es obligatorio para la Secretaría General ponderar el grado de cumplimiento a la hora de determinar la consecuencia del mínimo incumplimiento formal que ha tenido lugar.

TERCERO.- Pues bien, ha de manifestarse con carácter previo que el Tribunal Supremo, entre otras muchas en su sentencia de 12 de marzo de 2008 , fija la siguiente doctrina sobre el cumplimiento de los requisitos inherentes a las subvenciones: ' Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio(...) En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió (...) La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.'

CUARTO.- Así pues, en el presente caso consta en efecto y así se reconoce por la Administración, que el proyecto ha sido terminado y recepcionado en el plazo establecido, extremo que por tanto no se discute, ciñéndose la cuestión a resolver en el presente recurso a determinar si los documentos remitidos por la actora a la Administración demandada cumplen con los requisitos establecidos para dar por justificada la subvención que le fue concedida, y en particular, de forma exclusiva, si se ha realizado el pago efectivode las facturas dentro del periodo de justificación de tal subvención.

La entidad local demandante considera que el pago de las facturas fuera del plazo de justificación de la subvención no constituye causa de reintegro de la mismapues, a su juicio, el proyecto subvencionado se ejecutó en plazo y forma, cumpliéndose la finalidad para la que la subvención fuera concedida, a lo que añade que las bases reguladoras de aquella no requieren documento justificativo del pago de la factura, ni tampoco que ésta esté pagada antes de que finalice el período de justificación de la subvención. Se refiere con ello a lo prevenido en el referido apartado trigésimo tercero, 1, de la Orden APU/293/2006 [plazo de justificación: tres meses contados desde el vencimiento del plazo de ejecución].

Sin embargo, los motivos de la demanda no se acomodan al marco normativo rector de la subvención de que se trata, ni al resultado del procedimiento de justificación de la subvención asignada. Porque el beneficiario está obligado a 'justificar ante el órgano concedente (...) el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención' [ art. 14.1 b), Ley 38/2003 ]. Y correlativamente, está obligado a 'proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el artículo 37 de esta ley [art. 14.1 i), ídem].

El art. 37 de la Ley 38/2003 dispone que: '1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...) c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención'. El art. 30 de la Ley dispone, a su vez, que: '3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente'. Y el siguiente art. 31 preceptúa que: '1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley , aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado. 2. Salvo disposición expresa en contrarioen las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificacióndeterminado por la normativa reguladora de la subvención'.

Por otra parte, el Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, por el que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales, modificado por Real Decreto 1263/2005, dentro del Capítulo que regula los 'Proyectos de modernización administrativa local', se refiere en su art. 31 al plazo para la ejecución de los proyectos ['1. Los proyectos objeto de subvención deberán quedar totalmente ejecutados antes del 1 de diciembre del año siguiente a aquel en que hubiera sido concedida la subvención'] y, en su art. 32, al p lazo para la justificación de la subvención['1. Las entidades locales beneficiarias deberán remitir a la Dirección General de Cooperación Local, del Ministerio de Administraciones Públicas, dentro de los tres meses siguientes al vencimiento del plazo de ejecución, copia compulsada de la factura justificativa del pago de la inversión y, además, en atención a la naturaleza de la inversión del proyecto, alguno de los siguientes documentos: (...) 2. El incumplimiento de los plazos de ejecución fijados en el artículo anterior, conllevará la obligación de reintegro de las cantidades percibidas, por incumplimiento de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de la subvención, sin perjuicio de los demás supuestos de reintegro determinados en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones'].

Y la Orden APU/293/2006, de 31 de enero[BOE núm. 36, de 11 de febrero], de desarrollo y aplicación del Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, en su apartado Trigésimo segundo ['Plazo para la ejecución de los proyectos y prórroga'], reitera que: '1. Los proyectos objeto de subvención deben quedar totalmente ejecutados antes del 1 de diciembre del año siguiente a aquél en que hubiera sido concedida la subvención'. Y en su apartado Trigésimo tercero ['Justificación y reintegro de la subvención'], puntualiza que: '1. Las Entidades locales beneficiarias deberán remitir a la Dirección General de Cooperación Local, del Ministerio de Administraciones Públicas, dentro de los tres meses siguientes al vencimiento del plazo de ejecución, copia compulsada de la factura justificativa del pago de la inversióny además, en atención a la naturaleza de la inversión del proyecto, alguno de los siguientes documentos: a) Acta de recepción formal, o b) Acta de conformidad a la prestación o al servicio, cuando el proyecto objeto de subvención implique la formalización de contratos de consultoría, asistencia o servicios. En cualquier caso, El Ministerio de Administraciones Públicas podrá designar un representante, como asesor para asistir a la comprobación material. 2. El incumplimiento de los plazos de ejecuciónfijados en el artículo anterior, conllevará la obligación de reintegro de las cantidades percibidas, por incumplimiento de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de la subvención, sin perjuicio de los demás supuestos de reintegro determinados en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones'.

QUINTO.- De manera que, en efecto, al hilo de lo anterior y conforme al apartado Trigésimo tercero de la Orden APU/293/2006, la entidad local beneficiaria tenía el deber de remitir al centro gestor, dentro del plazo de justificación ['...dentro de los tres meses siguientes al vencimiento del plazo de ejecución'], entre otros documentos, copia compulsada de las facturas justificativas del pago de la inversión. Pero sucede que para que el gasto representado por las facturas emitidas por el proveedor a cargo de la entidad local beneficiaria tuviera la consideración de gasto subvencionable, tendrían que haberse pagado dentro del referido plazo de justificación, porque así lo establece el art. 31.2 de la Ley 38/2003 y no hay a tal respecto disposición expresa en contrarioen las bases reguladoras de la subvención, recogidas en la Orden APU/293/2006, cuyo apartado Trigésimo tercero, 1, correlativo del art. 32.1 del Real Decreto 835/2003 [modificado por Real Decreto 1263/2005], en contra de lo que preconiza la demandante, no puede tomarse aisladamente, soslayando lo establecido en aquel precepto legal [ art. 31.1, Ley 38/2003 ], de general observancia en materia de subvenciones públicas, como la asignada a aquella. A lo que ha de agregarse que lo que la Orden APU/293/2006 exige para justificar la subvención es precisamente la presentación de 'copia compulsada de la factura justificativa del pago de la inversión', estando supeditada la validez de cuyo pago, a los efectos de la justificación de la subvención, a lo prevenido generalmente en el art. 31.2 de la repetida Ley 38/2003 . Razones por las cuales, al haberse realizado el pago efectivo de la factura de fecha 30/06/08 correspondiente a ABS por importe de 153.442,48 € el 31 de diciembre de 2.008, con posterioridad por tanto al periodo de justificación de la subvención, esto es, después del 30 de septiembre de 2.008, vino a surgir la obligación de reintegrar el importe de 76.721,24 € de subvención librada que no ha sido correctamente justificada, y sus intereses, por aplicación del art. 37.1 c) de la Ley 38/2003 y concordantes del Reglamento aprobado por Real Decreto 886/2006 [ art. 92.2], del Real Decreto 835/2003 modificado por Real Decreto 1263/2005 [art. 32.2], y de la Orden APU/293/2006 [apartado Trigésimo tercero, 2]; debiendo resaltarse que en este caso la cuantía a la que asciende el reintegro es proporcional a los gastos abonados de forma extemporánea, con lo que ha sido respetado el principio de proporcionalidad que se invoca.

SEXTO.- Por último, no resulta aplicable al supuesto en debate lo dispuesto por el art. 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con el art. 17.3, n), de la misma, al no constar en forma alguna que la inversión que se declara realizada en plazo sea susceptible de ser entregada por partes al uso o servicio público, como viene a exigir dicho precepto, pues para acogerse al disfrute de la subvención proporcional a una parte de la obra o servicio, es preciso que se acredite que tal obra era susceptible de ser ejecutada por fases y que una o varias de esas fases se ejecutó en plazo y existió una recepción parcial de esta parte de la obra, lo que no es el caso presente. Siendo claro que en las subvenciones concedidas al amparo del Real Decreto 835/2003, no hay graduación alguna de los plazos fijados, por lo que no es posible acogerse en este caso a la excepción prevista en el apartado tercero del art. 32 de dicho Real Decreto para el caso de tratarse de proyectos de obras en los que la inversión realizada en plazo sea susceptible de entrega parcial.

En el mismo sentido se pronuncia esta misma Sala en las Sentencias de fecha 28 de abril y 26 de mayo de 2.014 , entre otras, dictadas en asuntos prácticamente idénticos al actual en los recursos respectivos nº 262 y 384/2013.

Los anteriores razonamientos determinan de manera forzosa la desestimación del recurso interpuesto, con imposición de costas a la parte recurrente al ser rechazadas sus pretensiones, por imperativo del artículo 139.1 de la LJCA , según la nueva redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (BOE 11 de octubre) y que entró en vigor el 31 de octubre.

VISTOSlos preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación.

Fallo

DESESTIMANDOel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALFARO, contra la Resolución de fecha 16 de abril de 2.013, dictada por el Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, a que la demanda se contrae, que confirmamos como ajustada a derecho; con imposición de costas a la parte recurrente.

Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles saber que la misma está excluída del recurso de casación por razón de la cuantía litigiosa, al no exceder de 600.000 €, de conformidad con lo dispuesto por el art. 86.2.b) de la LJCA , en la redacción introducida por la citada Ley 37/2011. Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico.