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08/11/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 254/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 21/2020 de 28 de Junio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 28 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: CUESTA CAMPUZANO, TRINIDAD
Nº de sentencia: 254/2021
Núm. Cendoj: 48020330012021100261
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:1702
Núm. Roj: STSJ PV 1702:2021
Encabezamiento
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En Bilbao, a veintiocho de junio de dos mil veintiuno.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 21/2020 y seguido por el procedimiento ordinario contra la orden foral 545/2018, de veintiocho de noviembre, de la Diputación Foral de Álava, por la que se aprobó la ampliación del coto de caza Abarduia.
Son partes en dicho recurso:
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Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.
Antecedentes
Una vez corregidos los defectos advertidos, la señora letrada de la administración de justicia dictó decreto por el cual se admitía a trámite el recurso. Al mismo tiempo, se requería a la administración demandada la remisión del correspondiente expediente.
La procuradora de los tribunales doña Milagros Gómez Villarejo, actuando en nombre y representación de la Junta Administrativa de Hermua, presentó el escrito de demanda el diez de septiembre del año pasado. Este terminaba suplicando que se dictara, en su día, sentencia que, con estimación de la demanda:
1) Declarara la no conformidad a derecho y anulara la orden foral 454/2018, de veintiocho de noviembre, del diputado foral de agricultura de la Excelentísima Diputación Foral de Álava, dictada en el seno del expediente número 721/2018, que acordó la ampliación del coto de caza Abarduia (VI-10.133) ex arts. 47.1.a), c), e) y/o 47.2 y, subsidiariamente, art. 48.1 y 2 de la Ley 39/2015 o, en su caso, ordenara a la administración que la revisara de oficio o la revocara ex art. 106.1 y art. 109 de la Ley 39/2015, en los términos expuestos en su informe de catorce de marzo de 2019.
2) Subsidiariamente, acordara la retroacción de las actuaciones al momento previo al dictado de la orden foral 454/2018, de veintiocho de noviembre, respetando el procedimiento, plazos y requisitos de los actos administrativos legalmente establecidos.
Todo ello, con expresa imposición de las costas del procedimiento a la administración demandada.
La representación procesal de la DFA presentó su escrito de contestación el nueve de noviembre del año pasado. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso promovido por la Junta Administrativa de Hermua, con expresa imposición de costas.
La procuradora de los tribunales doña Mónica Durango García, actuando en nombre y representación del Concejo de Larrea, presentó su escrito de contestación el día veintinueve del mes siguiente. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia desestimando las pretensiones formuladas en la demanda, declarando conforme y ajustada a derecho la orden foral 454/2018, de veintiocho de noviembre, del diputado foral de agricultura que acordó la ampliación del coto de caza Abarduia, con condena en costas para el concejo demandante.
Ese mismo día, se dictaron tres autos resolviendo sobre la prueba propuesta por las partes.
De la propuesta por la actora, se admitió la documental, pero se inadmitieron el expediente administrativo y la remisión de oficio al servicio del catastro de la DFA.
De la propuesta por la DFA, se admitió la documental y se inadmitió la testifical-pericial.
De la propuesta por el Concejo de Larrea, se admitió la documental y se inadmitieron el expediente administrativo y la testifical-pericial.
La procuradora de los tribunales doña Milagros Gómez Villarejo, actuando en nombre y representación de la Junta Administrativa de Hermua, presentó, el diecinueve de abril de 2021, su escrito de conclusiones sucintas.
Por su parte, la DFA dio cumplimiento a este trámite por medio de escrito presentado el día diez del mes siguiente. Tres días más tarde, hizo lo propio la procuradora de los tribunales doña Mónica Durango García, quien actuaba en nombre y representación del Concejo de Larrea.
Fundamentos
La Junta Administrativa de Hermua se alza contra la orden foral 454/2018, de veintiocho de noviembre, de la DFA, por la que se aprobó la ampliación del coto de caza Abarduia.
El escrito de demanda cuestiona la inclusión, en el coto de caza, de dos montes de utilidad pública, a saber: el M.U.P. 334 La Dehesa, y el M.U.P. 318 Aldaya Chaparral.
En relación con el primero lo que se cuestiona es su inclusión en el coto de caza mediante una resolución administrativa. En concreto, se critica la discordancia existente respecto de su superficie y linderos como consecuencia de que su deslinde estaría pendiente ante la DFA. Explica que los datos catastrales no se corresponderían con la realidad ni con los datos obrantes en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública ni con la descripción y delimitación contenida en la sentencia arbitraria de 1682.
La actora reconoce que, el quince de abril de 2016, la DFA habría publicado la renovación de la declaración en estado de deslinde de los montes públicos de Larrea y Hermua. Esta afectaría, entre otros, al M.U.P. 334. En ella se plasmarían los linderos de este monte. Ahora bien, según la demandante, se establecerían de forma muy genérica e imprecisa. De hecho, la declaración ni siquiera recogería la superficie ni la cabida del monte.
Las juntas administrativas de Hermua y de Heredia habrían presentado, el veintiuno de mayo de 2016, alegaciones a través de las cuales habrían puesto a disposición de la administración toda la documentación histórica existente, para que fuera tomada en consideración en el expediente de deslinde. Ambas sostenían que no se podría deslindar y amojonar el monte solo con la información recogida en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública de Álava, a la vista de las contradicciones existentes en ella.
La demandante se queja de que todavía no se haya resuelto el expediente de deslinde, pese a la importancia que tendría para la inclusión del monte en el coto. De hecho, habría dirigido numerosos requerimientos a la DFA para que concluyera el procedimiento. Señala que se habrían hecho varios actos de apeo. No obstante, las discrepancias surgidas entre los diferentes pueblos afectados habrían llevado a que el procedimiento se encuentre, a día de hoy, inacabado.
A mayor abundamiento, la recurrente denuncia que la Junta Administrativa de Larrea no dispondría de título de propiedad que le atribuya el dominio sobre el monte.
A continuación, la demanda se ocupa del M.U.P. 318 Aldaya Chaparral. En este caso, se cuestiona su inclusión en el coto mediante una resolución administrativa, debido a que los datos del Catálogo de Utilidad Pública no se corresponderían, ni en cuanto a la superficie ni en cuanto a los linderos, con los datos catastrales, ni con su plano parcelario, ni con la realidad, ni con los límites marcados en la sentencia arbitraria de 1683. De hecho, el deslinde se encontraría, a día de hoy, sin firmar, por falta de acuerdo de las partes.
Por otro lado, la Junta Administrativa de Hermua se queja de que se esté adjudicando un aprovechamiento de caza, pese a que no existiría ningún documento que lo distribuyera ni estaría delimitado ese aprovechamiento sobre montes que históricamente se habrían disfrutado en comunidad. De hecho, según la sentencia arbitraria de 1682 y el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, la actora tendría reconocidos los aprovechamientos de pastos y agua sobre los terrenos que se estarían incluyendo en el coto de caza. Por su parte, el Concejo de Larrea no tendría reconocido aprovechamiento cinegético sobre los montes. De este modo, la recurrente se estaría viendo privada de su derecho a pastos y aguas durante los día de batida de jabalí, corzo y raposo.
En apoyo de su pretensión, la actora explica que, en el expediente 718/2016, por el que la Junta Administrativa de Larrea solicitaba la ampliación de un coto de caza con inclusión de algunos montes de utilidad pública, la DFA asumió las alegaciones efectuadas por esa parte, que habría solicitado que se demorase esa decisión a la resolución del expediente de deslinde. Pese a darse la misma circunstancia en el caso que nos ocupa, la decisión de la administración habría sido diferente.
A partir de ahí, el escrito de demanda explica que, conforme al artículo 18 de la Ley 43/2003, la inclusión de un monte en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública únicamente supondría una presunción posesoria, pero no de propiedad.
Por su parte, el artículo 17 de la Ley 2/2011 permitiría la constitución de cotos por personas jurídicas sobre terrenos de su propiedad o cuyos propietarios lo autoricen.
El recurso niega que la inclusión en el catálogo permita lesionar los derechos de tercero. En este sentido, el artículo 17.4 del Decreto 506/1971 ordenaría al servicio abstenerse de dictar resolución relativa a la constitución de un coto de caza, cuando pueda lesionar otros intereses cinegéticos.
La Junta Administrativa de Hermua afirma que la orden impugnada habría vulnerado esos preceptos.
Seguidamente, el recurso se ocupa de las diferencias existentes entre las notificaciones efectuadas a las partes. En concreto, se refiere a la orden foral 454/2018. Esta se habría notificado tanto a la Junta Administrativa de Hermua como a la de Aspuru. Sin embargo, existirían diferencias llamativas entre una y otra notificación. Así, la primera carecería de fecha, firma y pie de recurso. Sin embargo, la segunda sí contendría dichos elementos.
El recurso destaca que la notificación de la orden foral efectuada a la actora carecería de los requisitos esenciales. Ello debería conllevar, al menos, su anulación conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 39/2015. Razona que se le habría privado de sus medios de defensa en el seno del procedimiento. De este modo, se le habría generado un perjuicio definitivo en sus derechos e intereses sustantivos. Se habría vulnerado así el artículo 24 de la Constitución.
También sostiene la demanda que se habría omitido el procedimiento legalmente establecido. Se habría incurrido así en vicio de nulidad del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015. Para llegar a esa conclusión, destaca que, tras la notificación de la orden foral, la Junta Administrativa de Hermua habría presentado alegaciones. Posteriormente, se habría emitido un informe, de catorce de marzo de 2019, por el que se proponía la modificación de esa orden. Al mismo tiempo, se concedía a la actora un nuevo trámite de alegaciones. Después de que se diera cumplimiento a este trámite, se habría emitido, el catorce de diciembre de 2019, un nuevo informe en contra de la modificación.
De lo dicho, extrae la actora la idea de que en el procedimiento se habrían ido dictando informes contradictorios. Además, no se habrían revocado los actos cuyo contenido no habría sido finalmente acogido por la administración. Por consiguiente, considera que habrían de retrotraerse las actuaciones al momento previo a la producción de la omisión procedimental principal, para que pudieran subsanarse los vicios en que se habría incurrido.
Para concluir, la recurrente afirma que se habría vulnerado la doctrina de los actos propios. Sostiene que los principios de buena fe y confianza legítima, derivados del de seguridad jurídica, estarían hoy en día recogidos en la Ley 40/2015.
Pues bien, en el caso que nos ocupa, se habría vulnerado esa doctrina, dado que, tras la notificación de la orden foral sin firma y la emisión del informe de catorce de marzo de 2019, se habría generado la expectativa de que se iba a considerar indebida la ampliación del coto, por considerarse que podía vulnerar los derechos e intereses cinegéticos de la recurrente. Esta expectativa se habría esfumado con la emisión del posterior informe de catorce de diciembre de 2019, cuyo contenido sería contradictorio con el anterior. Ello demostraría la ruptura de la buena fe y de la confianza legítima que este acto habría generado en la recurrente.
También se entendería vulnerada esa doctrina en relación con el informe de treinta de noviembre de 2016, dictado en el expediente anterior por el que se intentó la ampliación de otro coto de caza. Sin embargo, en el caso actual, idéntico al anterior, se habría llegado a la solución contraria.
La DFA se opone al recurso planteado por la Junta Administrativa de Hermua. Para ello, explica que la Junta Administrativa de Aspuru, titular del coto Abarduida, habría presentado, el veintiocho de septiembre de 2018, solicitud de inclusión de terrenos en el indicado coto. A esa petición se habría acompañado el documento técnico elaborado por Araba Cazadores Gestión, así como las certificaciones emitidas por la Junta Administrativa de Larrea de cesión de terrenos a la primera y autorizaciones de los propietarios de terrenos particulares. En el mencionado documento técnico se hacía referencia a la intención de la Junta Administrativa de Larrea, como propietaria única de los montes de utilidad pública 318 y 334, de aportarlos para su inclusión en el coto Abarduia. Esos montes no estaban incluidos en coto de caza alguno desde que finalizó la cesión realizada al coto Aldaia. También se indicaría en ese documento que, del M.U.P. 334 solo se añadían 17,07 hectáreas del total de su superficie. Se reconocía que ese monte estaba sin deslindar. Ahora bien, los mojones del mismo estarían reconocidos por todas las juntas administrativas implicadas. El M.U.P. se anexionaría con una superficie de 30,59 hectáreas.
Por otro lado, el Catálogo de Montes de Utilidad Pública atribuiría la pertenencia de ambos montes al pueblo de Larrea.
A continuación, el escrito de contestación a la demanda expone los diferentes informes que se habrían emitido durante la tramitación del expediente. En primer lugar, constaría uno emitido por la Sección de Producción y Conservación Forestal el tres de septiembre de 2018. Este autorizaría la inclusión de los montes en el coto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Norma Foral 11/2007. En segundo lugar, constaría un informe emitido, por esa misma sección, el seis de noviembre de 2018, a petición de la Sección de Caza y Pesca. No se trataría, por tanto, de una autorización de aprovechamiento cinegático, que correspondería a la Sección de Caza y Pesca, a la que también correspondería la tramitación de los expedientes de constitución de los cotos. De tal modo que estos informes no constituirían la resolución por la que se autorizó la inclusión de los montes en el coto, sino que la intervención de la Sección de Producción y Conservación Forestal se habría debido, exclusivamente, a los efectos de los artículos 36 y 53 de la Norma Foral 11/2007. Se trataría, por tanto, de un mero acto de trámite no cualificado.
Pues bien, en ese informe se indicaría que el M.U.P. 318, en contra de lo afirmado por la actora, no estaría incurso en procedimiento de deslinde. Explica que esta confundiría el deslinde jurisdiccional con el deslinde de propiedades, pese a que la finalidad que persiguirían uno y otro serían diferentes. Por consiguiente, no tendrían por qué coincidir ambos límites. A mayor abundamiento, la realidad física del monte se correspondería con los datos del Catálogo de Montes de Utilidad Pública y estos con los datos del catastro y su plano parcelario. De hecho, la Junta Administrativa de Larrea figuraría como titular del monte desde la implantación del registro catastral el uno de enero de 1985. De tal modo que la decisión relativa a la titularidad de la finca no podría resolverse en el seno de un procedimiento de deslinde administrativo, sino que correspondería a la jurisdicción civil.
El M.U.P. 334 sí que figuraría incluido en la relación de montes declarados en estado de deslinde. No obstante, la parte que se pretendía incluir en el coto habría sido reconocida en el acto de apeo de deslinde, por los representantes de las juntas administrativas de Hermua y de Heredia, como perteneciente a dicho monte. Por consiguiente, se trataría de una porción de terreno respecto a la que no existiría discusión.
En tercer lugar, se habría emitido, por el jefe de la Sección de Caza y Pesca y el jefe del Servicio de Montes, informe de veintiséis de noviembre de 2018. Su objeto era examinar si procedía o no la inclusión de los montes en el coto. Pues bien, ambos coincidieron en que debía ser así, dado que el mero cuestionamiento efectuado por Hermua no sería suficiente para desvirtuar la presunción posesoria del Catálogo de Montes de Utilidad Pública.
A la vista de todos esos informes, se habría dictado la orden foral 454/2018, por la que se aprobó la ampliación del coto de caza. Esta resolución se habría comunicado a la Junta Administrativa de Hermua. De hecho, esta habría reconocido que la habría recibido en el mes de diciembre y que, como consecuencia de ello, presentó alegaciones al jefe del Servicio de Montes y al de la Sección de Caza y Pesca.
La DFA reconoce que en esa comunicación no se le habría informado a la destinataria de los recursos que cabía utilizar contra la orden foral. No obstante, la demandante interpuso, el treinta de noviembre de 2020, tres recursos de alzada.
El diecinueve de diciembre de 2018, la Junta Administrativa de Hermua habría presentado nuevamente alegaciones ante el jefe del Servicio de Montes y ante el jefe de la Sección de Caza y Pesca. Para dar respuesta a esas alegaciones, se habría elaborado un informe-propuesta de veintidós de febrero de 2019. En ella se interesaba la modificación de la orden foral en lo que afectaba al M.U.P. 318, aun cuando se reconocía que no estaba en discusión la titularidad del monte, sino su delimitación.
A la vista del contenido de este informe-propuesta, se habría abierto un nuevo trámite de alegaciones. De este trámite habrían hecho uso tanto la Junta Administrativa de Hermua como la de Larrea. En sus alegaciones, Hermua habría mostrado su conformidad con el límite establecido para el M.U.P. 334, dado que se ajustaría a la sentencia arbitraria de 1682.
Dado que no se habían seguido los trámites legalmente previstos para revisar la orden foral 454/2018, se habría emitido un nuevo informe en el que se explicaría que esa resolución devino firme y que, por tanto, para revisarla era preciso seguir los trámites de los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015. Igualmente, se indicaría que no concurrirían los supuestos contemplados en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015 y que el reconocimiento de propiedad del M.U.P. era una cuestión de orden civil.
Por otro lado, la administración explica que los aprovechamientos sobre esos montes recogidos en el plan de aprovechamientos forestales, aprobado anualmente, partirían de la premisa de que los montes pertenecen a la Junta Administrativa de Larrea.
A partir de esos hechos, la DFA reclama, en primer lugar, que se declare inadmisible el recurso por concurrir la causa del artículo 69.c) de la Ley 29/1998. Argumenta que la orden foral 454/2018 habría devenido consentida y firme, dado que no se habría interpuesto recurso contra ella dentro de plazo.
La administración reconoce que en la notificación a la demandante no se indicó si el acto ponía fin a la vía administrativa ni los recursos que podían interponerse frente a ella. No obstante, la notificación contendría el texto íntegro de la resolución. A continuación, hace referencia al artículo 40.3 de la Ley 39/2015, y destaca que la actora habría tenido conocimiento del contenido de la resolución adoptada, habida cuenta de que interpuso recurso de alzada, si bien este se habría dirigido contra los informes que obraban en el expediente administrativo. De este modo, habría confundido el acto administrativo que otorga la autorización con el informe que le servía de sustento. Por tanto, habría dejado sin recurrir la orden foral.
En segundo lugar, la DFA niega que el procedimiento haya incurrido en vicios de nulidad o anulabilidad. Rechaza la idea de que se haya prescindido absolutamente del procedimiento establecido para el dictado de la resolución impugnada. Reconoce que no nos encontraríamos ante un modelo en cuanto a los trámites seguidos, dado que se habrían abierto trámites de alegaciones no previstos y se habría sucedido la emisión de informes. Ahora bien, ello no supondría que se hubiera incurrido en el vicio denunciado.
La demandada destaca que la recurrente habría podido defender sus intereses en el procedimiento. De hecho, la resolución se habría adoptado tomando en consideración sus alegaciones y los datos y documentos existentes. Además, niega que se haya incumplido el artículo 17.4 del Reglamento de Caza, que únicamente establecería una facultad de la administración que podría ejercerse en función de las circunstancias. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, a la vista de los informes obrantes en el expediente, se entendió que no podían verse afectados los intereses cinegéticos de la actora, dado que no se discutía la titularidad de los montes que se pretendía incluir ni existían dudas sobre su delimitación.
También niega la DFA que se haya ocasionado indefensión a la Junta Administrativa de Hermua, habida cuenta de que esta habría intervenido durante todo el trámite del procedimiento.
Entrando en el fondo del asunto, la administración expone que la inclusión en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública implicaría una presunción posesoria y de titularidad. Esta presunción se vería corroborada por la información del catastro, y no estaría contradicha por la sentencia arbitral de 1682. En relación a esta última, señala que la superficie del M.U.P. 334 incluida en el coto estaría dentro de los límites definidos en la sentencia. Este extremo habría sido reconocido por la propia actora. Además, niega que la sentencia reconozca la cotitularidad del M.U.P. 318, dado que únicamente reconocería un aprovechamiento de pastos y aguas de las vecinos de Hermua.
Por otro lado, la demandada niega que la administración debiera haberse abstenido de tomar una decisión en el expediente por la existencia de procedimientos de deslinde que afectarían a los dos montes.
En relación al M.U.P. 318, la DFA niega que se encuentre incurso en ningún procedimiento de deslinde. Explica que la Junta Administrativa de Hermua estaría confundiendo el deslinde de montes con el deslinde jurisdiccional o de términos concejiles. Niega que la actora pueda amparar su derecho en el deslinde jurisdiccional, dado que los ámbitos territoriales de las entidades locales no afectarían a los derechos de propiedad.
Conforme a ese planteamiento, niega que pueda paralizarse la ampliación del coto en lo que afecta al M.U.P. 318.
En relación al M.U.P. 334, niega que el hecho de que esté incurso en un procedimiento de deslinde impida acordar la ampliación del coto de caza. El motivo estaría en que la parte incluida en esa ampliación habría sido reconocida por los representantes de las juntas de Hermua y de Heredia, en el acto de apeo del deslinde, como perteneciente a ese monte en cuestión. Y la titularidad asignada a Larrea según el Catálogo de Montes de Utilidad Pública no se habría discutido. De hecho, la propia demandante, en el escrito de alegaciones que presentó el nueve de abril de 2019, se habría mostrado conforme con el límite fijado para ese M.U.P en cuanto a la parte incluida en el coto, dado que se ajustaría a los límites definidos en la sentencia arbitraria de 1682.
En cualquier caso, la DFA recuerda que la decisión de ampliación del coto no afectaría a los derechos civiles que pudieran corresponder a la Junta Administrativa de Hermua sobre los montes incluidos. Explica que el control que a ella le corresponde se limitaría a comprobar que la solicitud de ampliación se hacía por el propietario y verificar la idoneidad del terreno para el ejercicio de la caza. Este control se habría llevado a cabo. Por consiguiente, no cabría suspender esa decisión.
Para concluir, la administración niega que se haya vulnerado la doctrina de los actos propios. Para llegar a esa conclusión, destaca que, pese al informe de veintidós de febrero de 2019, la orden foral no habría sido modificada mediante un acto administrativo posterior.
El Concejo de Larrea también reclama la desestimación de la demanda y la confirmación de la resolución impugnada.
Para empezar, explica que los mismos montes estuvieron incluidos en el coto de caza Aldaya, junto con otros montes propiedad de la actora. Llegado el momento de renovación del coto, la Junta Administrativa de Hermua habría empezado a poner problemas y el Servicio de Montes no consideró oportuno acordar la inclusión, en el coto, de montes que estaban en fase de deslinde.
Ante esta eventualidad, el demandado decidió incorporar los montes 334 y 318 en el vecino coto de Aspuru. Se optó por estos dos montes dado que el informe de la DFA indicaba que sobre el M.U.P. 334 no existía duda de que fuera propiedad de Larrea, y que el M.U.P. 318 no estaba incluido en el expediente de deslinde. De ahí que se pidiera la ampliación del coto Abarduia.
Por otro lado, niega que la sentencia arbitraria de 1682 estableciera la existencia de una copropiedad sobre el monte Aldaya. En ella se indicaría la existencia de dos montes denominados Aldaya. Uno de ellos pertenecería a Larrea y el otro, a Hermua. Igualmente, se reconocería la existencia de una comunidad en el aprovechamiento de pastos, aguas, grana y bellota. En cualquier caso, niega que se esté imposibilitando el aprovechamiento de pastos y aguas de los vecinos de Hermua, que, en realidad, no estarían haciendo uso de esos aprovechamientos. Además, niega que hubiera de retirarse el ganado por el hecho de que haya batidas.
Por lo que se refiere a la deficiente notificación de la orden foral, la demandada destaca que la contraparte habría reconocido que tuvo conocimiento de la resolución. De hecho, tras recibir la notificación, la Junta Administrativa de Hermua habría presentado alegaciones al respecto.
Pese a que la actora habría tenido conocimiento de la resolución, no habría presentado recurso contra ella dentro del plazo de dos meses. A partir de ahí, comparte la opinión de la DFA de que el recurso debería ser inadmitido por extemporáneo.
A mayor abundamiento, el Concejo de Larrea considera que el recurso también debería ser inadmitido por falta de legitimación activa de la Junta Administrativa de Hermua. Señala que en la demanda se afirmaría que esta sería titular de un interés legítimo que consistiría en el aprovechamiento cinegético y de pastos y aguas del M.U.P. 318. Sin embargo, ese extremo no habría sido acreditado. Destaca que, en el expediente, la contraparte habría reconocido que el M.U.P. 334 sería propiedad exclusiva de Larrea. Aunque no reconocería como tal al M.U.P. 318, este también sería propiedad exclusiva de Larrea, tal y como se deduciría de la sentencia arbitraria. Por otro lado, niega que los vecinos de Hermua estén haciendo uso de ningún aprovechamiento de pastos, agua y grana. Tampoco existiría ningún aprovechamiento cinegético del que pudieran hacer uso, habida cuenta de que, para que ello fuera así, el monte debería estar incorporado a un coto de caza.
De ahí, el demandado extrae la conclusión de que no se habría ocasionado ningún perjuicio o vulneración de derechos a la Junta Administrativa de Hermua. Por consiguiente, la actora carecería de legitimación para interponer el recurso.
Por otro lado, el Concejo de Larrea niega que en el procedimiento se haya incurrido en nulidad o anulabilidad. Niega que se haya lesionado ningún derecho de la Junta Administrativa de Hermua. También rechaza la idea de que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento. Señala que la contraparte habría tenido la oportunidad de intervenir en numerosas ocasiones y de formular las alegaciones que habría tenido por convenientes. De hecho, la demanda no indicaría ningún acto esencial que se hubiera omitido.
El escrito de contestación a la demanda continúa razonando que la contraparte parecería dar a entender que el procedimiento no habría concluido con la orden foral 454/2018. Reconoce que se habrían presentado alegaciones y se habrían emitido informes después de esa resolución. Ahora bien, lo que se estaría recurriendo sería la indicada orden foral, que sería un acto definitivo que pondría fin a la vía administrativa. De tal modo que cualquier acto posterior debería considerarse como perteneciente a un procedimiento diferente. Igualmente, señala que lo que se revocan no son los informes, sino los actos administrativos. Y para llegar a ese resultado, debería seguirse un procedimiento específico.
A continuación, el Concejo de Larrea se ocupa de la propiedad de los montes en torno a los cuales gira el procedimiento. Señala que ambos constarían en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública como de propiedad del demandado. Y defiende que esa inscripción otorgaría una presunción de posesión y de propiedad a favor de la entidad que figura como titular.
El Concejo de Larrea también aparecería como titular de las parcelas catastrales en cuestión.
A mayor abundamiento, la sentencia arbitraria no contradiría esa titularidad, sino todo lo contrario. Además, en esa sentencia también se indicaría dónde están los mojones que delimitan el M.U.P. 334. Estos habrían sido reconocidos por la actora en la fase de deslinde. Igualmente, habría reconocido que la propiedad correspondía en exclusiva a Larrea
Para concluir, el escrito de contestación a la demanda niega que se haya vulnerado la doctrina de los actos propios. Niega que se haya contradicho la norma foral 454/2018, dado que esta no habría sido modificada.
Igualmente, rechaza que la negativa a incorporar los montes de Larrea en un coto de caza en 2017 haya sido contradicha por la resolución aquí impugnada. Explica que en aquella solicitud no se incluía el M.U.P. 318. En cuanto al M.U.P. 334, el Servicio de Montes habría reconocido que pertenecía, en exclusiva, al Concejo de Larrea.
En primer lugar, tanto la DFA como el Concejo de Larrea reclaman que se inadmita el recurso contencioso-administrativo por entender que se habría interpuesto de forma extemporánea. Ambos reconocen que la notificación de la orden foral 454/2018 fue incorrecta, dado que no se incluía en ella la información relativa a los recursos que podían utilizarse por el interesado. Ahora bien, señalan que la Junta Administrativa de Hermua tuvo conocimiento de su texto completo. Así lo demostraría el hecho de que habría presentado tres recursos de alzada, si bien estos se habrían dirigido contra los informes que fundamentaban la resolución en cuestión.
Para resolver esta cuestión hemos de partir del artículo 40.2 de la Ley 39/2015. Conforme a este precepto, «[t]oda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente».
Los demandados apelan al apartado tercero de ese mismo artículo para sostener que, pese al defecto en la notificación, el recurso sería extemporáneo, dado que la Junta Administrativa de Hermua tuvo conocimiento de la resolución y, por tanto, podía haber interpuesto el oportuno recurso. Sin embargo, no habría hecho esto dentro del plazo previsto al efecto.
Es cierto que el artículo 40.3 de la Ley 39/2015 mantiene que «[l]as notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda». Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la actora optó por un recurso que no era el adecuado. Y lo hizo así debido a la deficiente información que, en torno a los recursos que cabía utilizar, se contenía en la resolución.
Nos encontramos, pues, ante una notificación defectuosa. Por tanto (siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo plasmada en las sentencias de ocho de febrero de 2003 -rec. 8.795/1998- y de dieciséis de julio de 2002 -rec. 4.755/1997-) hemos de entender que no tuvo eficacia para que comenzara a correr el plazo para la interposición del oportuno recurso. En consecuencia, no podemos declarar la inadmisión pretendida por los demandados.
El Concejo de Larrea también sostiene que el recurso debería ser inadmitido, debido a que la Junta Administrativa de Hermua carecería de legitimación activa. La demandante, sin embargo, no ha dado, en su escrito de conclusiones, respuesta expresa a esta excepción.
Pues bien, en su escrito de demanda, la actora invoca el artículo 19.1 de la Ley 29/1998 para fundamentar su legitimación. En concreto, explica que es titular de un derecho o interés legítimo, dado que es afectada por la resolución objeto de impugnación. Sin embargo, no especifica qué concreto derecho o interés legítimo se vería afectado.
El demandado niega que se dé tal afectación. Razona, para llegar a esa conclusión, que la junta actora no tendría derechos cinegéticos sobre el territorio al que se refiere el procedimiento. Igualmente, señala que los aprovechamientos sobre pastos y agua no se estarían ejercitando por los vecinos de Hermua. De tal modo que ningún perjuicio se les podría originar en el caso de que se confirmase la ampliación del coto.
Para resolver esta cuestión, hemos de tener en cuenta que la Junta Administrativa de Hermua ha intervenido, desde el primer momento, en el expediente administrativo. En efecto, presentada la solicitud de ampliación por el Concejo de Larrea, la DFA dio traslado a la ahora recurrente, como colindante del coto, para que formulara las alegaciones que tuviera por convenientes. Esta intervención supone un reconocimiento claro y expreso de que los intereses de la demandante pueden verse afectados por la resolución de ampliación del coto. De no ser así, no se entiende que se le diera participación en la tramitación del expediente administrativo (intervención a la que no se opuso en ningún momento el Concejo de Larrea). Por consiguiente, habiéndose permitido su intervención en el procedimiento seguido ante la DFA, carece de sentido que ahora se trate de evitar que reaccione contra la resolución que le puso fin.
Por otro lado, el Concejo de Larrea funda su argumento en el hecho de que, en la actualidad, los vecinos de Hermua no estarían haciendo uso de los aprovechamientos de agua y pastos sobre los montes. Ahora bien, lo que no se discute en ningún momento es que la entidad vecina tiene reconocidos esos aprovechamientos, con independencia de que estén o no haciendo uso de ellos en la actualidad. Y es que, en tanto no pierdan ese derecho por el trascurso del tiempo de prescripción, hemos de entender que podrían aprovecharse de esos aprovechamientos en cualquier momento.
Conforme a lo razonado, hemos de rechazar también esta pretendida causa de inadmisibilidad.
La Junta Administrativa de Hermua reclama que se declare la nulidad o se anule la resolución por varios motivos. En concreto, invoca el artículo 47.1.a), c) y e) de la Ley 39/2015. Este precepto, en esos apartados concretos, considera nulos de pleno derecho los actos de las administraciones públicas que incurran en los siguientes defectos:
«a) Los que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional».
«c) Los que tengan un contenido imposible».
«e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados».
El primero de los supuestos lo vincula la parte actora a la defectuosa notificación de la resolución impugnada. Esta cuestión ya ha sido analizada en el fundamento de derecho cuarto de esta resolución. En él se explica cuáles son las consecuencias de esa notificación defectuosa, que omitió la referencia a los recursos que podían utilizarse contra la orden foral. Ahora bien, tal omisión no puede producir el efecto pretendido por la actora. Y es que, habiéndose admitido el recurso por ella planteado, no se aprecia que ese defecto le haya producido la lesión de ningún derecho fundamental (en particular, el artículo 24 de la Constitución). En efecto, la Junta Administrativa de Hermua ha podido presentar su recurso contencioso-administrativo y formular las alegaciones que ha tenido por convenientes, sin que esa omisión en la notificación haya tenido ningún reflejo en su intervención en el pleito.
En segundo lugar, como ya hemos adelantado, el suplico de la demanda invoca el artículo 47.1.c). Sin embargo, en el cuerpo de ese escrito no se contiene ninguna explicación de por qué considera la actora que nos encontraríamos ante un acto de contenido imposible. Hemos de tener en cuenta que se entiende por tal aquel acto «cuyo contenido o fundamentación sea inejecutable por razón física o material o jurídica» ( sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 1.326/2019, de ocho de octubre -rec. 473/2017-). Pues bien, en principio no habría ningún obstáculo que pudiera hacer imposible llevar a la práctica la ampliación del coto de caza. De tal modo que, a falta de mayor desarrollo y explicación por parte de la actora, hemos de rechazar que concurra este motivo de nulidad de pleno derecho.
Por último, llegamos al único motivo que ha sido mínimamente desarrollado en el escrito de demanda. Este sostiene que la resolución impugnada se habría dictado prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
A propósito de esta causa de nulidad, la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, sentencia de la Sala Tercera 516/2018, de veintitrés de marzo -rec. 1.580/2015-) viene señalando lo siguiente:
«Y la jurisprudencia de esta sala ha señalado que para apreciar dicha causa de nulidad de pleno derecho no basta con la infracción de alguno de los trámites del procedimiento, sino que es necesaria la ausencia total de este o de alguno de los trámites esenciales o fundamentales, como ha entendido esta Sala Tercera (SSTS de 19 de mayo de 2004). En esta declaramos que 'para que el acto administrativo adolezca de invalidez por esta causa, no basta cualquier defecto acaecido en el procedimiento, sino que es preciso que se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido o que el defecto fuera de tal naturaleza que se equiparara su ausencia a la del propio procedimiento'. En este sentido, cualquier vicio u omisión producido en el procedimiento administrativo no da lugar a una nulidad absoluta o de pleno derecho, de acuerdo con lo que establecía el artículo 47.c) LPA y el 62.e) de la Ley 30/1992, esto es, no equivale a 'prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido'».
La Junta Administrativa de Hermua hace referencia, en su demanda, a una serie de trámites posteriores al dictado de la orden impugnada que, ciertamente, carecen de sentido y son difícilmente entendibles. Ahora bien, el hecho de que se haya permitido la presentación de alegaciones y de que se hayan emitido informes después de dictada la resolución que ponía fin al procedimiento no equivale, de ninguna de las maneras, a la ausencia de este. Para que pudiera apreciarse la causa de nulidad invocada sería preciso que no hubiera existido procedimiento o que se hubieran omitido trámites de tal importancia que lo hayan vaciado de contenido. Sin embargo, la actora ni siquiera menciona cuál de los trámites esenciales del procedimiento no se habría seguido. De hecho, la recurrente ha tenido constante intervención desde el inicio del expediente. De modo que ha podido formular alegaciones y exponer su posición en relación con la petición planteada por el Consejo de Larrea. Además, se han emitido todos los informes precisos para emitir una decisión fundada en derecho.
Conforme a lo razonado, hemos de rechazar que concurra la causa de nulidad invocada por la Junta Administrativa de Hermua.
El recurso contencioso-administrativo también se funda en la idea de que se habría vulnerado la doctrina de los actos propios. Para llegar a esa conclusión aporta dos argumentos. En primer lugar, alega que, después de la orden foral 454/2018, se habrían creado expectativas de continuación del procedimiento, mediante un traslado para la presentación de alegaciones por los interesados y la emisión de nuevos informes. En segundo lugar, se refiere a un procedimiento anterior, tramitado en el año 2016, cuya suspensión se habría acordado debido a la existencia de un conflicto de titularidad sobre los mismos montes de utilidad pública.
En relación al primer argumento, hemos de dar la razón a la actora en cuanto a que no se entiende que, después de dictada la resolución que ponía fin al procedimiento, se diera traslado nuevamente a los interesados para que formularan alegaciones y se emitieran nuevos informes. Uno de esos informes era favorable a la Junta Administrativa de Hermua, mientras que el posterior sería contrario a sus intereses. Ahora bien, lo cierto es que la resolución que puso fin al procedimiento fue la orden foral 454/2018, que es la que se ha impugnado por la actora. Los informes posteriores no son decisorios ni pueden producir efecto jurídico alguno. En efecto, no son resoluciones ni, por tanto, contienen una actuación de la administración contra la que se pueda reaccionar. No podemos hablar, pues, de decisiones contradictorias de la administración. Tampoco procedía el dictado de una nueva resolución sin que previamente se hubiera dejado sin efecto la anterior.
La recurrente llega a afirmar que se habría dejado sin efecto el informe de catorce de marzo de 2019 con el posterior de catorce de diciembre de ese mismo año, sin seguir el procedimiento legalmente establecido al efecto. Ahora bien, como ya hemos explicado, se trata de meros informes. De tal modo que no les es aplicable el procedimiento de revisión de actos firmes a que se refiere la recurrente.
En cuanto al segundo argumento, la Junta Administrativa de Hermua se remite a un procedimiento anterior. Ahora bien, este se refería también a otros montes de utilidad pública. De tal modo que la situación no es idéntica. De hecho, desconocemos cuáles fueron las circunstancias anteriores ni los motivos que llevaron a la administración a adoptar la decisión de suspender el procedimiento. Tampoco sabemos qué parte de los montes se pretendía incluir, en aquella ocasión, en el coto de caza. En suma, no podemos hacer una valoración que nos lleve a la conclusión de que, ante dos situaciones idénticas, la administración haya adoptado dos decisiones contradictorias.
Conforme a lo razonado, hemos de rechazar también este motivo del recurso contencioso-administrativo.
Llegamos, por fin, al fondo del asunto. Lo que se cuestiona por la Junta Administrativa de Hermua es la incorporación al coto de caza Abarduia de dos montes de utilidad pública.
En relación al M.U.P. 334 La Dehesa, no se cuestiona que el titular es el Concejo de Larrea. El conflicto se centra en la falta de acuerdo entre las partes en torno a su superficie y linderos. Afirma que dicho monte estaría incurso en un procedimiento de deslinde administrativo. De tal modo que, hasta que se produzca la conclusión de este procedimiento, no se podría llegar a saber cuáles son sus límites concretos.
En relación al M.U.P. 318 Aldaya Chaparral, cuestiona tanto su extensión como su titularidad. Además, explica que respecto a este monte estaría en marcha un proceso de deslinde de términos concejiles con la finalidad de definir los límites de las juntas administrativas de Larrea y Hermua.
En ambos casos, el recurso sostiene que la DFA no habría tenido en cuenta, a la hora de dictar su resolución, el contenido de la sentencia arbitraria de 1682. Destaca que este sería el único documento que se referiría a la ubicación de la mojonera y a los derechos que cada pueblo tendría sobre los montes. Igualmente, en ella se habría reconocido que Hermua tendría derecho de aprovechamientos de pastos y aguas sobre los terrenos afectados. Con la inclusión de estos en el coto, la actora afirma que se vería perjudicado ese derecho en favor de un aprovechamiento cinegético que Larrea no tendría reconocido.
Por lo que se refiere al derecho de propiedad sobre el M.U.P. 318, la Junta Administrativa de Hermua señala que la inclusión de este en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública como de titularidad de Larrea únicamente asignaría una presunción de posesión, pero no de propiedad.
Para resolver esta cuestión, partiremos del artículo 21 de la Norma Foral 11/2007, de veintiséis de marzo. Los dos primeros apartados de este precepto tienen el siguiente contenido:
«1. La inclusión de un monte en el catálogo otorga la presunción posesoria a favor de la entidad pública a cuyo nombre figure, sin que esta posesión pueda ser impugnada ante los tribunales de justicia por medio de interdictos o procedimientos especiales.
2. La titularidad que el catálogo asigne a un monte solo podrá impugnarse en juicio declarativo ordinario de propiedad y ante los tribunales civiles, no permitiéndose el ejercicio de las acciones reales del artículo 41 de la Ley Hipotecaria».
En este mismo sentido, el artículo 18 de la Ley 43/2003, de veintiuno de noviembre, de Montes dispone que, si bien «[l]a declaración de utilidad pública de un monte no prejuzga ninguna cuestión de propiedad», la titularidad asignada en el catálogo «solo puede impugnarse en juicio declarativo ordinario de propiedad ante los tribunales civiles».
No podemos olvidar que no corresponde a esta jurisdicción decidir sobre la titularidad de los montes. En efecto, esta cuestión queda reservada, en exclusiva, a los tribunales del orden jurisdiccional civil.
Pues bien, en el caso que nos ocupa, el Catálogo de Montes de Utilidad Pública atribuye la titularidad de los montes 334 y 318 al pueblo de Larrea. Sin embargo, no consta que la actora haya iniciado ningún procedimiento ante los tribunales civiles con la finalidad de cuestionar la propiedad de Larrea o de reclamarla para sí. Tampoco se ha aportado ningún elemento probatorio mínimo del que se desprenda que (a efectos meramente prejudiciales o incidentales) la recurrente tenga algún título sobre esos montes que le permita cuestionar la propiedad del pueblo de Larrea, más allá de lo que, a su juicio, diría la sentencia arbitraria de 1682. Lo que no puede pretender la actora es, mediante un cuestionamiento absolutamente genérico, paralizar indefinidamente un procedimiento administrativo iniciado por quien figura como titular de ambos montes. De tal modo que, si en realidad cree que le corresponde algún derecho sobre el monte en cuestión, habrá de acudir al orden jurisdiccional competente a efectos de que le sea reconocido.
Por lo que se refiere a la necesidad de supeditar la ampliación del coto de caza a la finalización del procedimiento de deslinde de montes, hemos de destacar que el M.U.P. 318 no se encuentra afectado por este. Así resulta del documento número 1 aportado con la demanda (folios 52 y siguientes de las actuaciones), consistente en la renovación de la declaración en estado de deslinde de los montes públicos de los términos de Larrea y Hermua. En la relación de montes afectados por esa declaración se recoge al M.U.P. 334, pero no al M.U.P. 318. Este, según certificación emitida por la fiel de fechos de la Junta Administrativa de Hermua (folio 59 de las actuaciones), se encuentra afectado por un expediente de deslinde de límite concejil.
Pues bien, tienen razón los demandados cuando señalan que no debe confundirse el deslinde de montes con el deslinde de límite concejil. Este está llamado a fijar hasta dónde llegan los límites de los dos concejos implicados. Ahora bien, el hecho de que un terreno esté incluido dentro de los límites de un concejo no le asigna a este, automáticamente, su titularidad a ese ente administrativo. De tal modo que, fijados los linderos del monte, estos no se verán afectados por el resultado del expediente de deslinde de límite concejil.
De lo dicho resulta que no consta que, en la actualidad, exista ningún litigio en marcha en relación con la delimitación que, para ese monte, aparece tanto en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública como en el catastro y su plano parcelario.
Sí que hace referencia la demanda a la sentencia arbitraria de 1682 para afirmar, de manera apodíctica, que los límites fijados en ella no se corresponderían con los datos catastrales ni con los que figurarían en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública. Ahora bien, se trataría de una afirmación genérica, que no concretaría los puntos exactos de discrepancia. De hecho, esa queja no ha ido acompañada de un plano y de un informe pericial que especifique las discrepancias.
Por consiguiente, hemos de llegar a la conclusión de que no existe ningún impedimento para que se acuerde la ampliación del coto de caza interesada. Ello, claro está, sin perjuicio de que, en caso de que la entidad recurrente no esté de acuerdo con la delimitación del monte y con la titularidad asignada en el catálogo, pueda iniciar los procedimientos oportunos en defensa de sus derechos ante la jurisdicción competente.
El M.U.P. 334, cuya titularidad no se cuestiona, es cierto que se encuentra inmerso en un procedimiento de deslinde administrativo. Ahora bien, no se ha interesado la inclusión de todo el monte en el coto de caza, sino únicamente de una porción respecto de la cual no existe discusión en cuanto a su pertenencia al mismo. De hecho, la Junta Administrativa de Hermua así lo ha reconocido en el acto de apeo del deslinde. En este mismo sentido, en el escrito de alegaciones presentado por la actora ante la DFA el nueve de abril de 2019 se indicaba expresamente lo siguiente (folio 300 del expediente administrativo): «...la Junta Administrativa de Hermua también se encuentra conforme con el límite establecido para el MUP 334 'La Dehesa' según el plano plasmado en el
No habiendo discrepancia en cuanto a que la parte del monte cuya inclusión en el coto se pretende pertenece al pueblo de Larrea, no existe ningún motivo por el que no pueda autorizarse la ampliación interesada.
De acuerdo con lo razonado, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo promovido por la Junta Administrativa de Hermua.
Dado que se están rechazando las causas de inadmisibilidad invocadas por los demandados y se está desestimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en su tramitación a ninguna de las partes.
Fallo
Rechazando los motivos de inadmisibilidad invocados por la Diputación Foral de Álava y por el Concejo de Larrea, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora de los tribunales doña Milagros Gómez Villarejo, actuando en nombre y representación de la Junta Administrativa de Hermua, frente a la Orden Foral 454/2018, de veintiocho de noviembre, por la que se aprobó la ampliación del coto de caza Abarduia.
No hacemos expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 93 0021 20, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.