Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 2572/2022, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1642/2020 de 30 de Junio de 2022

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

SECCIÓN CUARTA.

Recursode apelación contra sentencia. Recurso de Sala número 1642/2020 (recurso de Sección número 255/2020).

Parte apelante actora: Sindicato de Agentes de la Policía Local, representado por el Procurador Jorge Juan Pérez San Pedro y defendido por el Letrado Iván Bayo Roque.

Parte apelada demandada: Ayuntamiento de Barcelona, representado y defendido por el Letrado consistorial Jaume Figueras Coll.

En aplicación de la normativa española y europea de Protección de Datos de Carácter Personal, y demás legislación aplicable, hágase saber que los datos de carácter personal contenidos en el procedimiento tienen la condición de confidenciales, y está prohibida la transmisión o comunicación a terceros por cualquier medio, debiendo ser tratados única y exclusivamente a los efectos propios del proceso en que constan, bajo apercibimiento de responsabilidad civil y penal.

Sentencia número 2572 de 2022.

Ilustrísimos/a Señores/a Magistrados/a:

Presidente José Manuel de Soler Bigas.

Juan Antonio Toscano Ortega.

Hugo Manuel Ortega Martín.

En la ciudad de Barcelona, a treinta de junio de dos mil veintidós.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, constituida para la resolución de este recurso de apelación contra sentencia, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso de Sala número 1642/2020 (registrado en la Sección con el número 255/2020), en que es parte apelante el actor Sindicato de Agentes de la Policía Local, representado por el Procurador Jorge Juan Pérez San Pedro y defendido por el Letrado Iván Bayo Roque, siendo parte apelada el demandado Ayuntamiento de Barcelona, representado y defendido por el Letrado consistorial Jaume Figueras Coll.

Ha sido ponente Juan Antonio Toscano Ortega, Magistrado de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia apelada contiene el fallo del tenor literal siguiente: 'Declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo interpuesto por SAPOL contra la inactividad del Ayuntamiento de Barcelona como consecuencia del incumplimiento del Acuerdo/Convenio de Condiciones de Trabajo para el periodo 2017-2020 en lo referente a las fiestas de libre disposición a disfrutar en festivos o fin de semana por parte de los miembros de la Guardia Urbana de Barcelona, previo requerimiento efectuado por la actora en fecha 30 de Noviembre de 2018 al amparo del artículo 29 de la LJCA, de conformidad con el artículo 69.c) en relación con el artículo 29.1 de la LJCA. Sin condena en costas'.

SEGUNDO.-Contra dicha sentencia se interpone recurso de apelación por la parte actora, siendo admitido por el Juzgado a quocon remisión de lo actuado a este Tribunal ad quemprevio emplazamiento de las partes procesales, personándose las partes apelante y apelada en este órgano judicial en tiempo y forma.

TERCERO.-Desarrollada la apelación, se señala día para deliberación y votación del fallo, lo que tiene lugar en la fecha fijada.

CUARTO.-En la sustanciación del procedimiento se han observado y cumplido todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación, pretensiones y motivos.

1.- Sobre el objeto del recurso de apelación.

Se impugna en la presente alzada por la parte actora, Sindicato de Agentes de la Policía Local, la sentencia número 86/2020, de 13 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 10 de los de Barcelona y provincia en su recurso contencioso-administrativo número 87/2019 seguido por los trámites del procedimiento abreviado entre aquel sindicato actor y el demandado Ayuntamiento de Barcelona, resolución judicial en cuyo fallo se expresa:

'Declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo interpuesto por SAPOL contra la inactividad del Ayuntamiento de Barcelona como consecuencia del incumplimiento del Acuerdo/Convenio de Condiciones de Trabajo para el periodo 2017-2020 en lo referente a las fiestas de libre disposición a disfrutar en festivos o fin de semana por parte de los miembros de la Guardia Urbana de Barcelona, previo requerimiento efectuado por la actora en fecha 30 de Noviembre de 2018 al amparo del artículo 29 de la LJCA, de conformidad con el artículo 69.c) en relación con el artículo 29.1 de la LJCA. Sin condena en costas'.

En sus antecedentes de hecho primero y segundo, la sentencia describe las pretensiones de las partes actora y demandada, como sigue:

'ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO: Por la representación procesal de la parte actora (...) con la solicitud de que (...) se dictase sentencia en la que, estimando el recurso, se declare la existencia ante una situación de inactividad material por parte del Ayuntamiento de Barcelona al no aplicar lo pactado con las organizaciones sindicales en el anexo I del acuerdo de condiciones de trabajo para el período 2017-2020 en cuanto al disfrute de los días festivos de libre disposición (FLD) por parte de la plantilla de la GUB; se ordene al Ayuntamiento de Barcelona cumplir con lo pactado con las organizaciones sindicales en cuanto al disfrute de los días de libre disposición por parte de la plantilla de la GUB y, por lo tanto, que su concesión quede única y exclusivamente supeditada al cumplimiento de los requisitos previstos en el último párrafo del punto 5 del Anexo I del referido acuerdo; y se deje sin efecto la nota informativa de la prefectura de la GUB nº 57/18 de 4 de Octubre.

SEGUNDO: (...) En la vista (a la que comparecieron ambas partes), y después de ratificarse el actor íntegramente en su escrito de demanda, pone de manifiesto a la vista del expediente administrativo que del mismo se deduce la falta de actividad de la Administración en su obligación de tramitar los permisos debiéndose tener en cuenta que el anexo I sólo exige un requisito, cual es el de formular la solicitud con 15 días de antelación, sin embargo, la Administración deniega y alega únicamente la necesidad del servicio, con el consiguiente incumplimiento de lo pactado.

Por la demandada se manifestó su voluntad de oponerse a la demanda sobre la base de los hechos que alegaba, y respecto de los que invocó los fundamentos jurídicos que estimó oportunos y terminando con la solicitud de que se dicte sentencia por la que se declaren la inadmisibilidad del presente recurso por inexistencia de inactividad de la Administración y, subsidiariamente, se desestime presente recurso, con expresa imposición de costas a la actora'.

En su fundamento de derecho primero, la sentencia apelada identifica el objeto del recurso contencioso-administrativo, y en los siguientes fundamentos de derecho segundo y tercero expone las alegaciones de las partes, en los términos siguientes.

'PRIMERO: Es objeto del presente recurso, según se desprende del escrito de interposición, la inactividad del Ayuntamiento de Barcelona como consecuencia del incumplimiento del Acuerdo/Convenio de Condiciones de Trabajo para el periodo 2017-2020 en lo referente a las fiestas de libre disposición a disfrutar en festivos o fin de semana por parte de los miembros de la Guardia Urbana de Barcelona, previo requerimiento efectuado por la actora en fecha 30 de noviembre de 2018 al amparo del artículo 29 de la LJCA.

SEGUNDO: La actora alega incumplimiento por parte del ayuntamiento de Barcelona de lo pactado en el Acuerdo de Condiciones de Trabajo 2017-2020, en ese sentido pone de manifiesto que el último párrafo del punto 5 del Anexo I del Acuerdo de Condiciones de Trabajo 2017-2020, en cuanto al régimen de jornada y horarios señala que: ' De les festes de lliure disposició dos l'any 2018 i quatre l'any a partir de 2019 es podran gaudir en festiu o cap de setmana sempre que es sol·liciti amb antelació, no més tard del dia 15 del mes anterior al gaudiment'.

Por lo que el único requisito que se exige es su comunicación con la suficiente antelación, y que a pesar de ello el Ayuntamiento de Barcelona público la nota informativa 57/18 de 4 de Octubre, sin previa negociación con las organizaciones sindicales, a través de la cual se pretendía llevar a cabo un desarrollo técnico de las condiciones de trabajo del anexo de condiciones de trabajo específicas para el personal de la GUB, el cual introduce un requisito adicional como es en la valoración de las peticiones de disfrute de efectivo de libre disposición fijando de manera totalmente opaca y unilateral los criterios en base a los cuales se debe llevar a cabo la valoración de las peticiones, al establecer que ' La prefectura, a través del GAR, en funció de les necessitats del servei, valorarà les peticions de gaudiment en la data sol·licitada i podrà acceptar o denegar la mateixa'. Ello llevaa la actora al sostener que la Administración se vale de dicha nota informativa para incumplir el acuerdo alcanzado con las organizaciones sindicales en cuanto a las condiciones y requisitos para el disfrute de los días festivos de libre disposición de los años 2018 y 2019, lo que entiende que constituye una suerte de inactividad administrativa consistente en no realizar la actividad 'prestacional' a favor de la plantilla de la GUB, derivada de la inaplicación del acuerdo de condiciones de trabajo para los empleados públicos del Ayuntamiento de Barcelona durante el periodo 2017-2020.

Indica la actora en su escrito rector de demanda que las peticiones formuladas por los agentes de la GUB para el disfrute de dos días de libre disposición, cumpliendo con el requisito exigido en el acuerdo de condiciones de trabajo, son sistemáticamente denegadas por el Ayuntamiento de Barcelona sin justificación alguna y negándose a cumplir con lo pactado, aportando como documentos nº 3 a 11 del escrito de demanda copias de los comunicados de varios agentes GUB en los que se solicita ser informados de los motivos por los que no se les conceden los días festivos de libre disposición así como las contestaciones de la Prefectura de la GUB a través del departamento de Gestión, Análisis y Recursos (GAR).

Frente a la pretensión de inadmisibilidad del presente recurso planteada por la demandada, la actora opone que existe inactividad en tanto que en la Administración tiene la obligación de cumplir lo acordado, y que el único requisito en la formulación de la solicitud es el de 15 días de antelación, considerando que se está ante un supuesto de inactividad de la Administración.

TERCERO: La demandada niega el hecho tercero del escrito de demanda al entender que en la afirmación contenida en el mismo carece de prueba, en tanto que no se ajusta a la realidad que las solicitudes sean sistemáticamente denegadas sin justificar. En ese sentido, se remite al folio 32 del expediente administrativo, donde consta incorporado un acta firmada por el Sindicato, hoy actora, en la que se hace constar que el de las 2.913 solicitudes han sido denegadas 542, menos del 20%, y se justifica el motivo por el cual han sido denegadas. Señala la demandada que el Ayuntamiento tiene obligación de tramitar y no conceder automáticamente las solicitudes, pues hay que tener en cuenta que la GUB es un colectivo que garantiza la seguridad ciudadana, por lo que se conceden según las necesidades del servicio, desprendiéndose del citado folio 32 del expediente administrativo quien de las 2.913 solicitudes, 488 fueron denegadas por necesidades del servicio. Asimismo, la demandada también se remite al folio 21 del expediente administrativo, el cual contiene la motivación de las denegaciones, y advierte que la citada nota derivada de los diferentes requerimientos del propio Sindicato para que se establecieran los criterios para la tramitación de dichas solicitudes, tal y como se desprende del folio 13 del expediente administrativo, en que la actora solicita que se haga urgentemente una nota interpretativa de los días festivos de fin de semana en fecha 25 de Septiembre de 2018.

Ello lleva a la demandada a concluir que no existe una denegación sistemática y que las denegaciones son debidamente motivadas, sin que exista inactividad de la Administración porque existe una actuación previa, una tramitación, dictando la Administración un acto administrativo el cual es notificado por el sistema de notificaciones COUPER, que se trata de un aplicativo donde constan los motivos de impugnación con remisión al 'Informe sobre el recurs interposat pel Sindicat d'Agents de la Policia Local (SAPOL) contra la inactivitat en el compliment de l'annex de l'acord de la Policia Local (SAPOL) contra la inactivitat en el compliment de l'annex de l'acord de condicions de les condicions de treball dels empleats públics de l'Ajuntament de Barcelona 2017-2020, en l'àmbit de la Guàrdia Urbana (GUB)' incorporado en los folios 1 a 4 del expediente administrativo, del que se desprende que la actividad desarrollada por el Ayuntamiento de Barcelona está amparada en el Acuerdo de Condiciones y resto de documentos de gestión.

Afirma la demandada que la solicitud efectuada por la actora, tanto en vía administrativa, en vía judicial, no tiene encaje en el supuesto del artículo 29.1 de la LJCA.

Concluye pues la demandada que no existe inactividad de la Administración, por lo que procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso en virtud del artículo 69.c) de la LJCA'.

Tras realizar en el fundamento de derecho cuarto una serie de consideraciones normativas y jurisprudenciales sobre la inactividad material del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, en aplicación de las mismas al caso sostiene la sentencia en ese mismo fundamento jurídico:

'CUARTO: (...) Vistos los antecedentes anteriormente expuestos, así como la Jurisprudencia del TS citada, se prevé la viabilidad del cauce procesal basado en la inactividad de la Administración regulado en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional, el cual exige una reclamación previa a la misma para que la Administración tenga la oportunidad de actuar, y en caso contrario, mediante el oportuno recurso contencioso administrativo obtener un Sentencia condenatoria.

Ejercita la actora una acción de inactividad, previa solicitud formulada en fecha 30 de Noviembre de 2018 por la que se insta al Ayuntamiento hoy demandado a que se adopten urgentemente las siguientes medidas, a saber, se deje sin efecto la nota informativa 57/18 de fecha 4 de Octubre de 2018 en tanto que el disfrute de los FLD se trata de una cuestión que debe regirse única y exclusivamente por lo pactado en el Acuerdo de Condiciones de Trabajo 2017-2020, y que en estricta aplicación a lo pactado se declare la existencia del derecho de toda la plantilla de la GUB a disfrutar de los FLD solicitados sin más requisito que el haber formalizado su solicitud antes del día 15 del mes anterior a su disfrute.

Ciertamente, el hecho de denegar parte de las solicitudes formuladas por los agentes de la GUB para disfrute de los FLD en base al Acuerdo de Condiciones y la nota informativa, previa solicitud instada por aquéllos, y dictándose por parte de la Administración el correspondiente acto administrativo expreso, debe conllevar el que se rechace que la inactividad de la Administración aquí denunciada sea incardinable en el artículo 29.1 LJCA, puesto que se trata de la mera denegación por parte de la demandada, previa tramitación, de parte de las solicitudes formuladas, sin que pueda apreciarse el requisito exigido de inactividad de la Administración.

Como acertadamente señala la demandada en el acto de la vista oral, si los agentes de la GUB no están conformes con las denegaciones de sus solicitudes de disfrute de los FLD, ante dicha denegación expresa o, en su caso, desestimación por silencio administrativo, únicamente cabe su impugnación mediante el sistema de recursos previsto en la Ley 39/2015.

El supuesto contemplado en el citado precepto requiere la concurrencia de los siguientes elementos: a) que sea debida a una prestación concreta en virtud de una disposición legal que no requiere de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio; b) que la Administración no cumpla su obligación; c) reclamación de los interesados; d) transcurso de al menos tres meses sin que la Administración dé cumplimento a la obligación o que llegue a un acuerdo con los interesados; y e) recurso contencioso-administrativo deducido dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo anterior.

En el caso de Autos, aun cuando se cumplen los requisitos procedimentales en cuanto a la reclamación administrativa previa y que venció el plazo para resolver y que se dio cumplimiento del plazo para la interposición del recurso, no se cumplen, sin embargo, los demás requisitos, pues, como ya se ha adelantado, no nos encontramos ante un supuesto de inactividad previsto por dicho precepto.

Lo anteriormente razonado conduce a la inadmisibilidad de la pretensión dirigida contra la inactividad de la Administración de conformidad con lo dispuesto por el art. 29.1 LJCA, por no darse el supuesto previsto por dicho precepto.

Y, respecto a la pretensión deducida por la actora en relación a la nota informativa 57/18, consistente en que se deje sin efecto la misma, debe advertirse que esta Resolución judicial no puede contener pronunciamiento alguno en relación a dicho extremo, en tanto que la misma excede del objeto de la presente Litis, cual es la inactividad de la Administración en los términos denunciados por la actora en Autos.

Y en relación a la prueba propuesta por la actora en el acto de la vista oral del interrogatorio de la Administración demandada, la misma fue denegada por innecesaria en tanto que es objeto del presente recurso la inactividad de la Administración, mientras que con su práctica la actora pretendía acreditar la conformidad o no a derecho de la motivación alegada por la demandada para fundamentar la denegación del disfrute de los FLD, advirtiéndose asimismo que de conformidad con el artículo 315.1 de la LEC 'Cuando sean parte en un proceso el Estado, una Comunidad Autónoma, una Entidad local y otro organismo público, y el tribunal admita su declaración, se les remitirá, sin esperar al juicio o la vista, una lista con la preguntas que, presentadas por la parte proponente en el momento en que se admita la prueba, el tribunal declare pertinentes, para que sean respondidas por escrito y entregada la respuesta al tribunal antes de la fecha señalada para aquellos actos'.

Lo anteriormente razonado conduce a declarar la inadmisibilidad del presente recurso conforme dispone el artículo 69.c) de la LJCA en relación con el artículo 29.1 de la LJCA, habida cuenta que la inactividad denunciada por la actora en que habría incurrido el Ayuntamiento de Barcelona notiene cabida en la inactividad administrativa impugnable prevista por el legislador en el artículo 29.1 de la LJCA, por no darse el supuesto previsto por dicho precepto.

Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso en virtud del artículo 69.c) de la LJCA'.

En cuanto a las costas procesales, se razona en el último fundamento de derecho:

'QUINTO: De conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional no se aprecian condiciones para la imposición de costas, toda vez que las pretensiones de los litigantes no están manifiestamente desprovistas de amparo fáctico o jurídico'.

2.- Sobre las pretensiones y los motivos de las partes en esta alzada.

2.1.- La parte actora apelante.

La parte actora apelante interesa que en relación con el 'recurso de apelación contra la Sentencia 86/20 de 13 de marzo de 2020', 'dicte sentencia estimatoria del mismo revocando la Sentencia impugnada y declarando, en su lugar, lo siguiente': 'A) La existencia de una situación de inactividad material por parte del Ayuntamiento de Barcelona al no aplicar lo pactado con las organizaciones sindicales en el anexo I del acuerdo de condiciones de trabajo para el periodo 2017/2020, en cuanto al disfrute de los días festivos de libre disposición por parte de la plantilla de la GUB'. 'B) Ordenando al Ayuntamiento de Barcelona cumplir con lo pactado con las organizaciones sindicales en cuanto al disfrute de dos días de libre disposición por parte de la plantilla de la GUB y, por lo tanto, que su concesión quede única y exclusivamente supeditada al cumplimiento de los requisitos previstos en el último párrafo del punto 5 del Anexo I del referido acuerdo'. Fundamenta en esta alzada dichas pretensiones a través del motivo único que rubrica y desarrolla en síntesis como sigue. 'Único.- Error en la interpretación y aplicación del art. 29 LJCA. El incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Barcelona del acuerdo de condiciones de trabajo para el periodo 2017-2020 constituye un supuesto de inactividad de la administración'. El razonamiento jurídico contenido en el fundamento cuarto de la sentencia resulta jurídicamente erróneo siendo ello motivo suficiente para revocar la resolución impugnada. El desacierto de la sentencia reside lo siguiente.

a) La inactividad administrativa se define como un conjunto de situaciones contrarias a la ley caracterizada por un elemento de hecho que se concreta en la ausencia de actividad, pasividad o inercia por parte de la Administración junto con un elemento de Derecho que vendría a ser la existencia de un deber legal de obrar su actuar que permita imputar a la Administración válidamente tal omisión o falta de actuación. La conjunción de estos dos elementos, según ha manifestado reiteradamente el Tribunal Supremo, es lo que permite prosperar a la acción de inactividad presentada por los interesados quedando, por el contrario, excluida la aplicación del artículo 29 de la Ley 29/1998, en aquellos supuestos en los que la Administración cuente con un margen de apreciación o cuando la disposición general que impone obligación de actuar precise de un acto concreto de aplicación puesto que, en tales casos, las personas interesadas deberán de impugnar los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo. En tal sentido, las sentencias del Tribunal supremo de 14 de julio de 2000 y de 14 de diciembre de 2007.

b) En este caso, lo cierto es que existe un deber de actuar por parte del Ayuntamiento de Barcelona en tanto que, en el último párrafo del punto 5 del Anexo I del acuerdo de condiciones de trabajo de los empleados públicos del ayuntamiento para el período 2017-2020 (documento número 1 de la demanda) se señala lo siguiente: 'De les festes de lliure disposició dos l'any 2018 i quatre l'any a patir del 2019 es podran gaudir en festiu o cap de setmana sempre que es sol·liciti amb antelació, no més tard del dia 15 del mes anterior al gaudiment'. Se puede apreciar que la Administración, con la firma del referido acuerdo, ha adquirido el deber de conceder a los agentes de la Guardia Urbana de Barcelona los permisos correspondientes a los días festivos de libre disposición para los años 2018 y 2019 con la única condición o requisito de que tales permisos se soliciten no más tarde del día 15 al del mes anterior al de su disfrute. A la vista de lo pactado, ningún margen de apreciación o discrecionalidad le queda a la Administración puesto que en el acuerdo no se contempla el cumplimiento de ningún otro requisito, y, además, el Ayuntamiento de Barcelona no puede escudarse (como lo hace) en las necesidades del servicio para denegar la solicitudes ya que la ineficiente o ineficaz gestión de los recursos humanos no puede legitimar la privación de los derechos de los trabajadores y trabajadoras. Dicho con otras palabras, de una adecuada interpretación y aplicación de lo establecido en el último párrafo del punto 5 del Anexo I del acuerdo se deduce inequívocamente la existencia de un deber de actuar a cargo de la Administración que se concreta en la necesaria concesión de los días festivos de libre disposición solicitados por los agentes de la Guardia Urbana no más tarde del día 15 del mes anterior al de su disfrute, y al no conceder los permisos en tales casos el Ayuntamiento está incumpliendo con lo pactado en el citado acuerdo y, por lo tanto, nos encontramos ante un caso de inactividad administrativa sin que ello pueda quedar subsanado en base a la simple tramitación de la solicitudes dado que el deber no se refiere a la tramitación de los permisos (algo que se sobreentiende en el caso de cualquier petición) sino a su concesión que ha de entenderse como reglada y no discrecional.

c) Sin perjuicio de lo expuesto, la sentencia también yerra al sostener que el dictado de acto administrativo expreso respecto de las solicitudes presentadas comporta el rechazo de inactividad material a los efectos del artículo 29.1 de la Ley 29/1998 pudiéndose impugnar a través del sistema de recursos administrativos. Dicho error se halla en el hecho de que la sentencia da por acreditado que el Ayuntamiento de Barcelona notifica a los agentes de la Guardia Urbana la denegación de los festivos de libre disposición cuando ello no ha sido demostrado por la Administración, circunstancia que no ha de extrañar puesto que tal como se acreditó mediante los documentos números 3 a 11 de la demanda, las denegaciones de los festivos de libre disposición simplemente se comunican mediante un correo electrónico enviado por el departamento de Gestión, Análisis y Recursos de la prefectura de la Guardia Urbana a los mandos de la Unidad a la que pertenecen los agentes, y son estos mandos los que se encargan de transmitir la denegación a los solicitantes, que de este modo se ven privados de la posibilidad de recurrir un acto administrativo con la forma y motivación exigidos por los artículos 35 y 36 de la Ley 39/2015. Por tanto, bajo ningún concepto, resulta posible afirmar la existencia de actos expresos denegatorios de las peticiones o, en su caso, de denegaciones por silencio administrativo negativo susceptibles de impugnación por parte de los agentes solicitantes y, más aún, cuando el sistema Cooper no se configura como una plataforma a través de la cual los miembros de la Guardia Urbana, conforme a lo establecido por el artículo 14.2.e) de la Ley 39/2015 deban de relacionarse con la Administración.

2.2.- La parte demandada apelada.

La parte demandada apelada a través del Letrado consistorial interesa de la Sala que en relación con el 'recurs d'apel·lació interposat per la part actora, contra la Sentència 86/20 de 13 de març', dicte sentencia 'que desestimi el recurs i confirmi la Sentència'. Tras realizar alegaciones sobre 'Objecte del recurs', 'Objecte del recurs d'apel·lació', y 'Fonament de la sentència', se opone al recurso de apelación a través del motivo que rubrica 'Manca de fonaments per desvirtuar la sentència impugnada' y desarrolla como sigue. La recurrente reitera los argumentos esgrimidos en la instancia, partiendo del mismo error de base que es considerar la existencia de inactividad administrativa. Toda su argumentación gira en torno al artículo 29 de la Ley 29/1998, reiterando los alegatos formulados en la instancia ya resueltos por la sentencia, sin tener en cuenta ni hacer referencia alguna a la existencia de la prueba de las denegaciones, de su motivación, principalmente fundamentada en las necesidades del servicio y del conocimiento que el propio sindicato recurrente reconoce que tienen los destinatarios, agentes de la Guardia Urbana de Barcelona de la respuesta a sus peticiones. Es evidente que no hay inactividad, y también es evidente que el deber de conceder a los agentes de la Guardia Urbana de Barcelona los permisos correspondientes a los días de libre disposición ha de condicionarse a las necesidades del servicio, tal como ha hecho el Ayuntamiento. No se trata de denegaciones inopinadas sino que están motivadas y únicamente significa que en las fechas inicialmente solicitadas no pueden concederse, lo que no quiere decir que dichos permisos sean concedidos en otras fechas en que sea factible. El recurso de apelación reitera los argumentos de la instancia y no justifica vulneración alguna por la sentencia, ni aporta no información ni prueba, y en un intento de hacer prevalecer sus consideraciones sobre las de la jueza a quo basándose solamente en una interpretación propia de la norma y de los hechos probados en el expediente administrativo.

SEGUNDO.- Decisión de la controversia planteada en esta alzada.

1.- Sobre la naturaleza del recurso de apelación.

De entrada, sobre la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación no sobra recordar que:

1) La finalidad del recurso de apelación es la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia, de modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica razonada y articulada de la sentencia apelada, que es lo que ha de servir de base a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en primera instancia. Es decir, no es posible la reiteración simple y llana de los argumentos vertidos en la instancia con la finalidad de convertir la revisión en una nueva instancia para conseguir una sentencia a su favor.

2) En el recurso de apelación el tribunal ' ad quem' goza de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, pero no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por la parte apelante, como fundamento de su pretensión revocatoria; por lo que la parte apelante debe individualizar los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que vengan ejercitados sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, al no estar concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia, sino como una revisión de la sentencia impugnada. La falta de motivación o razonamiento específico dirigido a combatir la sentencia apelada, equivale a omitir las alegaciones correspondientes a las pretensiones en la segunda instancia.

3) Por otro lado, el recurso de apelación permite discutir la valoración que de la prueba practicada hizo el juzgador de instancia. Sin embargo, la facultad revisora por el tribunal ' ad quem' de la prueba realizada por el juzgado de instancia debe ejercitarse con ponderación, en tanto que fue aquel órgano quien las realizó con inmediación y por tanto dispone de una percepción directa de aquellas, percepción inmediata de la que carece la Sala de Apelación, salvo siquiera de la prueba documental. En este caso, el tribunal 'ad quem' podrá entrar a valorar la práctica de las diligencias de prueba practicadas defectuosamente, entendiendo por infracción aquella que afecta a la regulación específica de las mismas, fácilmente constatable, así como de aquellas diligencias de prueba cuya valoración sea notoriamente errónea; esto es, cuya valoración se revele como equivocada sin esfuerzo.

Centrado el objeto de esta alzada en los términos antes expuestos, y partiéndose aquí de la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación que acaban de referirse, sobre todo que el mismo no puede considerarse como una mera reiteración de la primera instancia cuyo objeto sea la actuación administrativa impugnada en el correspondiente proceso sino como un proceso especial de impugnación de una resolución judicial cuyo objeto es la sentencia dictada en primera instancia, procede significar que la parte actora apelante efectivamente realiza una crítica a la sentencia por entender que la misma incurre en 'Error en la interpretación y aplicación del art. 29 de la LJCA', concretamente, en dicho planteamiento, por no haber apreciado que 'El incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Barcelona del acuerdo de condiciones de trabajo para el período 2017-2020 constituye un supuesto de inaciividad de la Administración', significando además que yerra la sentencia al valorar la prueba cuando 'da por acreditado que el Ayuntamiento de de Barcelona notifica a los agentes de la Guardia Urbana la denegación de los fld cuando ello no ha sido demostrado por la Administración', por tanto sin posibilidad de recurrir dicha denegación conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015. Así las cosas, en modo alguno cabe plantearse una posible carencia de fundamento del recurso de apelación. Cosa distinta es que la parte actora apelante tenga razón en sus críticas a la sentencia, lo que se trata seguidamente.

2.- Algunas consideraciones y determinaciones normativas y jurisprudenciales sobre la inactividad de la Administración, ex artículo 29.1 de la Ley 29/1998 . La aplicación de las mismas al supuesto resuelto en la instancia.

Como es sabido, según la Ley 29/1998 la jurisdicción contencioso- administrativa conoce de cuatro tipos de pretensiones: de anulación (artículo 31.1), de reconocimiento de una situación preexistente (artículo 31.2), de condena de hacer (artículo 32.1) o de dejar de hacer (artículo 32.2), todo ello (artículos 1.1 y 25 a 30) en relación con la actividad, la inactividad y la vía de hecho, los reglamentos o los decretos legislativos. Por lo que aquí concierne, si se impugna la inactividad la pretensión será una condena de hacer, si bien con límites al poder de sustitución de juez. No está de más recordar brevemente la regulación de la impugnación jurisdiccional de la inactividad administrativa y del llamado poder de sustitución del juez que se contiene en la Ley reguladora de esta jurisdicción.

En el apartado 'V. Objeto del recurso' de la exposición de motivos se señala: 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso- administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad'. A lo que se agrega en un párrafo más abajo: 'En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa; en el del recurso contra la vía de hecho, un requerimiento previo de carácter potestativo, asimismo en sede administrativa. Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial. En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso'. Y en el apartado 'VI. Procedimiento' de dicha exposición de motivos se sigue señalando en su apartado 1: 'Por lo que se refiere a la sentencia, la Ley sigue de cerca la regulación anterior (...). Añade, no obstante, algunas prescripciones sobre el contenido y efectos de algunos fallos estimatorios: los que condenen a la Administración a hacer algo, los que estimen pretensiones de resarcimiento de daños y perjuicios, los que anulen disposiciones generales y los que versen sobre actuaciones discrecionales. En relación con estos últimos, la Ley recuerda la naturaleza de control en derecho que tiene el recurso contencioso-administrativo y de ahí que precise que no pueden los Jueces y Tribunales determinar el contenido discrecional de los actos que anulen. Como es lógico, esta regla no pretende coartar en absoluto la potestad de los órganos judiciales para extender su control de los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la Administración al derecho, es decir mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados de dichos actos y la garantía de los límites jurídicos de la discrecionalidad'.

Al regular el 'Objeto del recurso contencioso-administrativo' (Título III), y dentro del mismo la 'Actividad administrativa impugnable' (Capítulo Primero), preceptúa su 'Artículo 29'. '1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración'. Y al disciplinar las 'Pretensiones de las partes' (Capítulo II), dispone en su 'Artículo 32'. '1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'. Finalmente, cuando trata el 'Procedimiento contencioso-administrativo' (Título IV), específicamente el 'Procedimiento en primera o única instancia' (Capítulo Primero) y dentro éste la 'Sentencia' (Sección Octava), sostiene su 'Artículo 71'. '1. Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo': 'c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo'. '2. Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados'.

Como viene a señalar la sentencia de instancia en su fundamento de derecho cuarto, resulta de obligada cita la sentencia de 18 de noviembre de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación número 1920/2006, fundamento de derecho cuarto (que ahora se reproduce en parte):

'CUARTO.- Sobre la prosperabilidad del recurso de casación

El motivo de casación, en los estrictos términos formulados, debe ser acogido. Estimamos que la Sala de instancia ha realizado una interpretación inadecuada del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción Contencioso- Administrativa, que dispone que 'cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación' y estipula que 'si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad de la Administración', puesto que no tiene en cuenta que la pretensión principal deducida en el recurso Contencioso-Administrativo, de que se condene a la Dirección General de Transportes de la Junta de Andalucía 'al cumplimiento de sus obligaciones en los términos establecidos en los artículos 72 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y 65.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres', no tiene encaje jurídico en dicho precepto procesal, en cuanto que no se corresponde con el ejercicio de una acción prestacional dirigida a que la Administración dé cumplimiento a una prestación material concreta, determinada y debida, sino con una acción cuyo objeto es superar un estado antijurídico causado por la falta de adopción de un acuerdo que resuelva de forma eficiente el conflicto interadministrativo surgido entre la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera en materia de coordinación de concesiones de servicio público de transporte de viajeros, cuyo adecuado planteamiento procesal exige la intervención de las empresas concesionarias afectadas.

En efecto, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, siguiendo una reiterada doctrina jurisprudencial, considera que la Sala de instancia no podía estimar el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto, con el amparo procesal del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, contra la supuesta inactividad de la Dirección General de Transportes de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, consistente en no dar respuesta a la reclamación formulada el 11 de diciembre de 2002, en relación con la concesión de la explotación de líneas de transporte de servicio urbano otorgada por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, y en no adoptar las medidas de coordinación y armonización de los tráficos urbanos e interurbanos coincidentes, porque no se da el supuesto previsto en la citada disposición legal, que establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se encuentra delimitado a aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye los procedimientos iniciados a instancia de particulares en que juega el mecanismo del silencio administrativo.

La inviabilidad de proseguir el cauce procesal seleccionado por la entidad mercantil recurrente en el proceso de instancia se evidencia porque la decisión judicial que reconociera la pretensión deducida en el suplico del escrito de demanda no es incardinable, por su carácter genérico e indeterminado, en el concepto de una sentencia condenatoria de prestaciones, a que alude el artículo 71.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con lo dispuesto en los artículos 29.1 y 32.1 de LJCA. Asimismo, consideramos que la estimación de la pretensión contradiría los criterios jurisprudenciales sentados en la sentencia de esta Sala de 22 de junio de 1999 (RC 43/1994), en la medida en que se rechaza la pretensión formulada por la JUNTA DE ANDALUCÍA de coordinar servicios de transporte de viajeros urbano e interurbano de competencia de la Administración local y de la Administración de la Comunidad Autónoma, por no contener la normativa aplicable directrices específicas que permitan desarrollar una actuación coordinada entre ambas Administraciones.

Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1, y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad'.

La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004), dijimos:

'Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso Contencioso-Administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'.

Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 (RC 1698/2006), hicimos las siguientes consideraciones jurídicas:

'A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007, para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005, el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso Contencioso-Administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.

La exposición de motivos de la norma expresa que 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad'.

La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2007, excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso Contencioso-Administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración. Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía Contencioso-Administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.

Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.

Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000, 'para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general'.''.

Entre otras, la posterior sentencia número 1882/2017, de 30 de noviembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, recurso de casación número 3248/2015, fundamento de derecho segundo:

'SEGUNDO. (...) 2ª) a lo dicho debe añadirse que en relación con la inactividad de la Administración, la doctrina de esta Sala, expuesta en las sentencias de 12 de abril de 2011 (RC 4990/08) y de 18 de noviembre de 2008 (RC 1920/2006), delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso- administrativos para proceder a su ejecución.

Además, esta Sala reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29 de la Ley jurisdiccional al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución. Como recuerda la Sentencia de 24 de julio de 2000: 'Para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general''.

Por ejemplo, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en reciente sentencia número 630/2021, de 17 de febrero, dictada en el recurso de apelación número 182/2019, describe en su extenso fundamento de derecho tercero la evolución de la doctrina del Tribunal Supremo sobre la inactividad administrativa, ex artículo 29.1 de la Ley 29/1998, con indicación asimismo de otros pronunciamientos de esta Sala Territorial:

'TERCERO (...) 3.- Habida cuenta que la Sentencia apelada finalmente acuerda la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo al entender que no concurre una inactividad administrativa impugnable del artículo 29.1 de nuestra Ley Jurisdiccional en una primera aproximación a los temas planteados no resulta ocioso traer a colación la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo con las Sentencias que seguirán y las que en ellas se citan sobre el supuesto, como ya se ha ido estableciendo en nuestras Sentencias nº 959, de 12 de noviembre de 2018, nº 1008, de 27 de noviembre de 2018, nº 1027, de 3 de diciembre de 2018, nº 1055, de 11 de diciembre de 2018, y nº 510, de 4 de junio de 2019, del siguiente modo: (...)'.

En el supuesto de autos, la parte actora impugna en la instancia (suplico de la demanda) 'la inactividad material del Ayuntamiento de Barcelona en cuanto al cumplimiento y aplicación del Anexo I de Acuerdo/Convenio de Condiciones de Trabajo para los empelados públicos durante periodo 2017-2020, en cuanto al disfrute de los días festivos de libre disposición por parte de la plantilla de la GUB', y formula las pretensiones siguientes: 'A) Se declare la existencia de una situación de inactividad material por parte del Ayuntamiento de Barcelona al no aplicar lo pactado con las organizaciones sindicales en el anexo I del acuerdo de condiciones de trabajo para el período 2017/2020, en cuanto al disfrute de dos días festivos de libre disposición por parte de la plantilla de la GUB. B) Se ordene al Ayuntamiento de Barcelona cumplir con lo pactado con las organizaciones sindicales en cuanto al disfrute de dos días de libre disposición por parte de la plantilla de la GUB y, por lo tanto, que su concesión quede única y exclusivamente supeditada al cumplimiento de los requisitos previstos en el último párrafo del punto 5 del Anexo I del referido Acuerdo. C) Se deje sin efecto la nota informativa de la prefectura de la GUB nº 77/18, de 4 de octubre'. Ello con el fundamento único consistente en 'El incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Barcelona de lo pactado en el acuerdo de condiciones de trabajo 2017-2020 constituye un supuesto de inactividad administrativa', concretamente por entender que a tenor del último párrafo del punto 5 del anexo I del acuerdo referido la concesión de los días festivos de libre disposición viene a ser automática si se cumple el único requisito allí contemplado de la comunicación con la suficiente antelación ('De les festes de lliure disposició dos l'any 2018 i quatre a partir de l'any 2019 es podran gaudir en festiu o cap de setmana sempre que es sol·liciti amb antelació, no més tard del dia 15 del mes anterior al gaudiment'), del tal suerte que con la introducción a través de la nota informativa 57/2018, de 4 de octubre, de la Prefectura de la Guardia Urbana ('La prefectura, a través del GAR, en funció de les necessitats del servei, valorarà les peticions de gaudiment de la data sol·licitada i podrà acceptar o denegar la mateixa') de 'un requisito adicional como es la valoración de las peticiones de disfrute de la Administración', 'incumple deliberadamente el acuerdo alcanzado con las organizaciones sindicales en cuanto a las condiciones y requisitos para el disfrute de los días festivos de libre disposición de los años 2018 y 2019 lo que, a su vez, viene a constituir una suerte de inactividad administrativa consistente en no realizar la actividad 'prestacional' a favor de la plantilla de la GUB, derivada de la inaplicación del acuerdo de condiciones de trabajo para los empelados públicos del Ayuntamiento de Barcelona durante el período 2017-2020'.

Como se ha expuesto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo es clara al sostener que la impugnación de la inactividad del artículo 29.1 de la Ley 29/1998 no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Entiende la Sala que la petición del día festivo de libre disposición por el funcionario exige una resolución de concesión o denegación de la misma por el Ayuntamiento, procedimiento éste que por muy sencillo que sea no queda excluido por el hecho que en el acuerdo de condiciones de trabajo se exija aquel requisito temporal en cuanto a la presentación de la solicitud, acuerdo queper seno impide que el consistorio examine y valore la solicitud dictando resolución estimatoria o desestimatoria, susceptible esta última, la denegatoria de la petición del funcionario interesado, de impugnación por éste en vía administrativa y en su caso contencioso-administrativa, incluso pudiendo utilizar si lo cree conveniente como argumento la disconformidad a derecho de aquella nota de la prefectura 57/2018 en relación con lo dispuesto en el último párrafo del punto 5 del anexo I del acuerdo. Pero ello en el marco de la impugnación de un acto administrativo por el funcionario interesado, que no de una inactividad en el sentido del artículo 29.1 de la Ley 29/1998 como aquí acontece con la impugnación por el sindicato actor, lo que resulta tributario de una declaración de inadmisibilidad de las pretensiones ejercitadas a través de un cauce procesal no idóneo. En lo más sustancial, éste viene a ser el planteamiento sostenido por la sentencia de instancia, la cual significa que el necesario dictado de acto administrativo resolviendo la solicitud 'debe conllevar el que se rechace que la inactividad de la Administración aquí denunciada sea incardinable en el artículo 29.1 LJCA, puesto que se trata de una mera denegación por parte de la demandada, previa tramitación, de parte de las solicitudes formuladas, sin que pueda apreciarse el requisito exigido de inactividad de la Administración', de ahí la procedencia de 'declarar la inadmisibilidad del presente recurso en virtud del artículo 69.c) de la LJCA'.No puede prosperar así el recurso de apelación, por carecer de fundamento la alegación única por la que se imputa a la sentencia de instancia 'error en la interpretación y aplicación del art. 29 de la LJCA'. A este respecto, la resolución judicial apelada cita y reproduce en su extenso fundamento de derecho cuarto la normativa y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, cuyo recto entendimiento y aplicándola al caso le lleva a aquella conclusión inadmisoria. Además, no asiste la razón a la parte apelante al imputar error en la sentencia cuando en ésta se considera que el agente de la Guardia Urbana puede impugnar el correspondiente acto administrativo que da respuesta a su solicitud, dado que dicha impugnación se puede formalizar una vez se tiene conocimiento de la resolución, con independencia de lo que la parte apelante denuncia como irregularidades en cuanto a la forma y el fondo de la denegación y de su notificación, que en su caso se podrán hacer valer por el funcionario interesado vía de recurso, del cual, desde luego, no se encuentra privado.

TERCERO.- Sobre las costas procesales.

Conforme al artículo 139.2 de la Ley 29/1998, reguladora de esta jurisdicción, las costas procesales se impondrán en la segunda instancia a la parte recurrente si se desestimara totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición, por lo que dicho principio de vencimiento mitigado debe conducir aquí a la no imposición de costas procesales a la parte actora apelante habida cuenta que la singularidad de la cuestión debatida veda estimar que se hallare ausente en este casoiusta causa Iitigandi, concretamente, de dudas de derecho en los términos de la controversia sobre inactividad de la Administración, ex artículo 29.1 de la Ley 29/1998.

Vistos los preceptos antes citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo y que nos confieren la Constitución y las leyes, se dicta el fallo siguiente.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Cuarta, ha decidido:

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por Sindicato de Agentes de la Policía Local, contra la sentencia número 86/2020, de 13 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 10 de los de Barcelona y provincia en su recurso contencioso-administrativo número 87/2019 seguido por los cauces del procedimiento abreviado entre aquella actora y el Ayuntamiento de Barcelona, resolución judicial en cuyo fallo se expresa: 'Declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo interpuesto por SAPOL contra la inactividad del Ayuntamiento de Barcelona como consecuencia del incumplimiento del Acuerdo/Convenio de Condiciones de Trabajo para el periodo 2017-2020 en lo referente a las fiestas de libre disposición a disfrutar en festivos o fin de semana por parte de los miembros de la Guardia Urbana de Barcelona, previo requerimiento efectuado por la actora en fecha 30 de Noviembre de 2018 al amparo del artículo 29 de la LJCA , de conformidad con el artículo 69.c) en relación con el artículo 29.1 de la LJCA . Sin condena en costas'.Sin imposición de costas procesales en esta segunda instancia.

Notifíquese a las partes la presente sentencia, que no es firme. Contra la misma cabe deducir, en su caso, recurso de casación ante esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el artículo 89.1 de dicha Ley 29/1998.

Y adviértase que en el Boletín Oficial del Estado número 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

El ingreso de las cantidades se efectuará en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones Judiciales en esta Sección concertada con el BANCO SANTANDER (Entidad 0049) en la Cuenta de Expediente núm.0939-0000-85-0255-20, o bien mediante transferencia bancaria a la cuenta de consignaciones del Banco de Santander en cuyo caso será en la Cuenta núm. ES5500493569920005001274, indicando en el beneficiario el T.S.J. Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección 4ª NIF: S- 2813600J, y en el apartado de observaciones se indiquen los siguientes dígitos 0939-0000-85-0255-20, en ambos casos con expresa indicación del número de procedimiento y año del mismo.

Luego que gane firmeza, líbrese y remítase certificación de la misma, junto a los autos originales, al Juzgado provincial de procedencia, acusando el oportuno recibo.

Así por esta sentencia, de la que se llevará testimonio literal al rollo principal de la apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 30 de junio de 2.022, fecha en que ha sido firmada la sentencia por los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.