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08/11/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 260/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 622/2019 de 30 de Junio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 30 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: CUESTA CAMPUZANO, TRINIDAD
Nº de sentencia: 260/2021
Núm. Cendoj: 48020330012021100257
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:1692
Núm. Roj: STSJ PV 1692:2021
Encabezamiento
ILMOS./AS. SRES./AS.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS/AS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En Bilbao, a treinta de junio de dos mil veintiuno.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 622/2019 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugnan la orden, de veinticuatro de mayo de 2019, del Departamento de Salud, por la que se desestimó el recurso de alzada planteado contra la resolución, de uno de marzo de 2019, mediante la cual se estimó parcialmente la solicitud de revisión de precios efectuada por la actora, como contratista del contrato administrativo de gestión de servicio público, en la modalidad de concierto, con el objeto del servicio de trasporte sanitario programado en ambulancia para pacientes del área de salud de Vizcaya y Valle de Ayala; y contra la resolución, de cuatro de marzo del año pasado, de la consejera de salud, por la que se autorizó el gasto para el pago reconocido a UTE Ambulancias por la resolución de uno de marzo de 2019.
Son partes en dicho recurso:
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Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.
Antecedentes
El veinticinco de septiembre de 2019, la señora letrada de la administración de justicia dictó decreto mediante el cual se admitió a trámite el recurso interpuesto. Al mismo tiempo, se requería a la administración para que remitiera el expediente correspondiente.
El veintidós de noviembre de 2019, la procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de UTE Ambulancias, presentó escrito por el cual interesaba la ampliación del expediente. En consecuencia, la señora letrada de la administración de justicia dictó, tres días más tarde, diligencia por la cual se suspendía el plazo para presentar la demanda. Al mismo tiempo, se daba traslado a la administración para que formulara alegaciones al respecto. La Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco se opuso a lo interesado por medio de escrito presentado el día dieciséis del mes siguiente.
El diez de enero del año pasado, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual estimaba pertinente la ampliación solicitada. Una vez recibidos los antecedentes reclamados, dictó, el día tres del mes siguiente, nueva diligencia por la que se reanudó el plazo para presentar la demanda.
La procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de UTE Ambulancias, presentó, el diecisiete de febrero de 2020, escrito de demanda. Este terminaba suplicando que se dictara, en su día, sentencia por la que, con estimación íntegra de la demanda, se declarara nula o se anulara la orden impugnada, por ser un acto contrario a derecho, en los términos solicitados en los fundamentos jurídicos materiales segundo a quinto y, en consecuencia:
1) Se declarara que el precio correspondiente a los servicios prestados desde el uno de enero de 2017 al doce de mayo de 2018, ambos incluidos, ascendía a 1.490.000 euros al mes, ordenando pasar por dicha declaración a la administración, para que, a sus resultas, en ejecución de sentencia, se calculara el importe debido para su abono a las demandantes.
2) Se declarara el derecho de las demandantes a que la revisión de precios pactada para el mismo período se practicara sobre el precio mensual de 1.490.000 euros, ordenando a la administración que pasara por dicha declaración, para que abonara la cantidad ya reconocida el uno de marzo de 2009 (236.634 euros) y liquidara la diferencia correspondiente, a calcular en ejecución de sentencia.
3) Se declarara el derecho de las demandantes al cobro de los intereses fijados en el artículo 200.4LCSP, por retraso en el pago de las cantidades debidas que resultaran del contrato y, particularmente, las cantidades debidas por el concepto «revisión de precios» ya admitido por la administración; intereses que habrían de calcularse, en ejecución de sentencia, en la forma señalada por la jurisprudencia citada en el fundamento jurídico material cuarto.
4) Se declarara el derecho de las demandantes al cobro de los intereses legales de la cantidad de 236.634 euros, reconocida por la administración, que no habría pagado, desde la fecha de presentación del recurso (dos de septiembre de 2019) hasta su total pago.
Todo ello, con expresa imposición de las costas procesales causadas.
Al día siguiente, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se tenía por formalizada la demanda y se daba traslado a la administración para que presentara su escrito de contestación.
Dos días más tarde, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se daba por contestada la demanda.
A la vista de lo anterior, la señora letrada de la administración de justicia dictó, al día siguiente, diligencia por la cual se suspendía el curso de los autos. Al mismo tiempo, se daba traslado a la demandada para que alegara lo que su derecho conviniera.
La representación procesal de la AGCAPV dio cumplimiento a este trámite por medio de escrito presentado el día veinticuatro de ese mismo mes.
El dieciséis de septiembre del año pasado, esta sección dictó auto por el cual se declaró no haber lugar a tener por allanada a la administración demandada. Al mismo tiempo, se acordaba la ampliación del recurso contencioso-administrativo.
Siete días más tarde, la procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de UTE Ambulancias, presentó escrito por el cual interesaba que se completase el expediente.
Al día siguiente, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se suspendía el plazo para presentar demanda. Al mismo tiempo, se daba traslado a la administración para que formulase alegaciones al respecto. La AGCAPV dio cumplimiento a este trámite por medio de escrito presentado el día dieciocho del mes siguiente.
Seis días más tarde, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual declaró pertinente la ampliación interesada.
Una vez recibidos los antecedentes solicitados, se dictó, el trece de enero del año en curso, diligencia por la cual se daba traslado para presentar la demanda.
La procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de Ambubask, Trasporte Sanitario, Servicio Médico y UTE Ambulancias, presentó, el día quince del mes siguiente, escrito de demanda. Este terminaba suplicando que se dictara, en su día, sentencia por la que, con estimación íntegra de la demanda, se declarara la nulidad o anulabilidad de la resolución de cuatro de marzo de 2020, por ser disconforme a derecho, al fijarse un
1) 265.782,53 euros, en concepto de revisión de precios, a lo que habría que descontar lo abonado por el Gobierno Vasco (236.634 euros), con un saldo a favor de las demandantes de 29.148,53 euros.
2) 58.474,72 euros, en concepto de intereses de demora, a lo que habría que descontar 4.469,10 euros, abonados el veinte de agosto de 2020 por el Gobierno Vasco, quedando un saldo a favor de las demandantes de 54.005,62 euros.
3) 680 euros, en concepto de gastos de gestión de cobro.
4) 7.001,49 euros, en concepto de intereses de los intereses desde la interposición del recurso contencioso, el uno de septiembre de 2019, hasta su abono efectivo, el veinte de agosto de 2020.
5) 3.562,37 euros, por intereses generados por las cantidades pendientes de pago desde el veintiuno de agosto de 2020 hasta el treinta y uno de enero de 2021, sin perjuicio de su cuantificación en sentencia, hasta su total pago.
6) La diferencia pendiente de cobro a favor de las demandantes sería de 94.398,01 euros.
De forma subsidiaria, para el caso de que no fuera estimada la pretensión principal de la demanda, interesaban que se abonaran los intereses de demora calculados sobre los 236.634 euros, cuya cuantía ascendería a 50.519,43 euros, a los que habría que restar los 4.469,10 euros abonados, con un saldo a favor de las demandantes de 46.050,33 euros.
Todo ello, con expresa imposición de las costas procesales causadas.
El día veintidós del mes siguiente, la representación procesal de la AGCAPV presentó su escrito de contestación a la demanda. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso en todos sus pedimentos y se confirmara el acto recurrido.
Tres días más tarde, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se daba por contestada la demanda.
La procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de UTE Ambulancias, presentó, el treinta de abril del corriente, su escrito de conclusiones sucintas. La AGCAPV dio cumplimiento a este trámite por medio de escrito presentado el día veinte del mes siguiente.
Fundamentos
UTE Ambulancias se alza contra la orden, de veinticuatro de mayo de 2019, del Departamento de Salud, por la que se desestimó el recurso de alzada planteado contra la resolución, de uno de marzo de 2019, mediante la cual se estimó parcialmente la solicitud de revisión de precios efectuada por la actora, como contratista del contrato administrativo de gestión de servicio público, en la modalidad de concierto, con el objeto del servicio de trasporte sanitario programado en ambulancia para pacientes del área de salud de Vizcaya y Valle de Ayala; y contra la resolución, de cuatro de marzo del año pasado, de la consejera de salud, por la que se autorizó el gasto para el pago reconocido a UTE Ambulancias por la resolución de uno de marzo de 2019.
La demandante explica que, conforme los pliegos del contrato que ha dado lugar al presente procedimiento, el precio de adjudicación era fijo, con algunas excepciones. El canon máximo mensual se fijó en 1.490.500 euros. Trascurrido un año de su ejecución, se preveía la revisión de precios del contrato, consistiendo en un 85% de la variación del índice de precios al consumo y del grupo 6 medicina, elaborados por el INE, conforme al artículo 77 de la LCSP. La cláusula 5.2 PCAP sujetaba la revisión a la negociación entre las partes, de haberla, y a los pactos que se alcanzasen de acuerdo con la legalidad vigente.
El contrato se habría formalizado el veintidós de julio de 2011. En 2012 se abonó el mismo importe mensual y se dejó sin efecto la cláusula correspondiente a la revisión de precios en acuerdo de modificación suscrito el treinta de diciembre de 2011.
Para 2013, inicialmente, se dejó nuevamente sin efecto la cláusula de revisión de precios. No obstante, el dieciocho de julio de ese año, las partes firmaron una modificación del contrato con efectos retroactivos al uno de enero de ese año. En ese acuerdo, se fijó el canon mensual en 1.445.300 euros.
El treinta de diciembre de 2013, las partes habrían pactado la prórroga del contrato durante el año siguiente. Igualmente, dejaron sin efecto la revisión de precios que correspondía y fijaron el importe del canon mensual para ese año en 1.445.300 euros.
El treinta de diciembre de 2014, se habría prorrogado el contrato para el año siguiente. Nuevamente se dejó sin efecto la cláusula correspondiente a la revisión de precios y se fijó el importe del canon mensual en 1.445.300 euros.
El treinta de diciembre de 2015, las partes habrían alcanzado un acuerdo de prórroga para el período comprendido entre el uno de enero y el treinta y uno de julio de 2016 o la fecha de inicio de ejecución de contrato mediante una nueva licitación. Al mismo tiempo, habrían dejado sin aplicación la cláusula correspondiente a la revisión de precios y habrían fijado el canon mensual en 1.445.300 euros.
El dieciocho de noviembre de 2016, la administración habría remitido comunicación a UTE Ambulancias para que informase sobre su disposición a prestar el servicio a partir del uno de enero del año siguiente. El uno de diciembre de 2016, se habría dado respuesta a esa comunicación, en el sentido de mostrar su disposición a hacerlo, si bien reponiendo las tarifas que sirvieron para la adjudicación y formalización del contrato. El dos de mayo de 2017, la administración habría remitido a la UTE comunicación en la que afirmaría que las condiciones de ejecución del contrato continuaban siendo las pactadas en la prórroga firmada el treinta de diciembre de 2015.
El diecinueve de mayo de 2017, UTE Ambulancias habría presentado un recurso que no se habría resuelto nunca. En él reconocían haber renunciado a la revisión de precios durante los ejercicios 2012 a 2016, pero negaban haberlo hecho a partir del uno de enero de 2017. De hecho, a partir de esa fecha habrían pedido que se aplicara lo recogido en el contrato.
El nueve de marzo de 2018, habrían reiterado esa petición.
El veintiocho de noviembre de ese mismo año, la administración habría requerido a UTE Ambulancias para que presentara una nueva reclamación, a efectos de tramitarla correctamente y examinar su viabilidad. La actora habría dado cumplimiento a esto por medio de escrito presentado el catorce de enero de 2019.
Mediante el acuerdo de tres de marzo de 2019, la demandada habría asumido parcialmente la pretensión de UTE Ambulancias. En concreto, se entendió que no cabía modificar el canon fijo que las partes habrían establecido en 2013, por entender que ese acuerdo las vinculaba desde entonces. No obstante, sí que se consideró aplicable la cláusula 17 de la carátula del PCAP, que se ocupaba de la revisión de precios. En consecuencia, se fijó la cantidad que había de abonarse a la contratista en 236.634 euros, para el período de tiempo comprendido entre el uno de enero de 2017 y el doce de mayo de 2018.
El cuatro de marzo de 2020, se habría dictado una nueva resolución por la que se autorizó el gasto para el pago reconocido a UTE Ambulancias. Finalmente, el abono de los 236.634 euros se habría producido el veinte de agosto de 2020.
Teniendo en cuenta esa estimación parcial, lo que se discutiría sería cuál habría de ser el precio mensual por los servicios prestados, a saber, el fijado en el contrato firmado el veintidós de julio de 2011 (1.490.000 euros) o el establecido para el año 2016 en el acuerdo de prórroga suscrito el treinta de diciembre de 2015 (1.445.300 euros).
La recurrente explica que los pliegos constituyen la ley del contrato. Y destaca que ella se ofreció prestar los servicios por un importe mensual de 1.490.000 euros. De hecho, esa sería la cantidad que se habría abonado en los años 2011 y 2012. Reconoce que esa cantidad se redujo en un 3% por acuerdo de las partes. Y que este acuerdo se habría reproducido para los años 2014, 2015 y 2016.
Sin embargo, para el período de tiempo comprendido entre el uno de enero de 2017 y el trece de mayo de 2018, no se habría alcanzado acuerdo alguno en relación con el precio mensual. De ahí que UTE Ambulancias reclamara la aplicación del canon previsto en los pliegos.
La demanda destaca que la administración habría reconocido que el acuerdo de no aplicar la cláusula de revisión de precios, de treinta de diciembre de 2015, únicamente tenía efectos para el ejercicio 2016. A partir de ahí, señala que el mismo razonamiento debió llevarla a no aplicar la rebaja del precio mensual a partir del uno de enero de 2017. Considera que la resolución de la administración sería contradictoria, dado que no habría motivo para llegar a resultados diferentes. Destaca que UTE Ambulancias nunca habría aceptado la reducción del precio mensual a partir del uno de enero de 2017. Al contrario, señala que sus integrantes habrían mostrado su voluntad de seguir prestando los servicios al precio de adjudicación del contrato.
En cuanto a la revisión de precios, la actora señala que la contraparte habría admitido la procedencia de aplicar la cláusula 17 de la carátula del PCAP. No obstante, esta se habría aplicado sobre una base improcedente (1.445.300 euros). Ello habría llevado a un error al fijar el precio revisado. Por consiguiente, considera que debería corregirse ese error y aplicar la cláusula de revisión de precios sobre el canon mensual previsto en el contrato (1.490.000 euros).
A continuación, la demandante defiende su derecho a percibir los intereses legalmente establecidos. Explica que la administración habría rechazado esta pretensión, debido a que no se habría incluido expresamente en la reclamación inicial. No obstante, considera que, de esa forma, se estarían infringiendo las cláusulas 14 y 15 de la carátula del PCAP, en relación con los artículos 77, 82 y 200.1 y 4 de la LCSP. Además, destaca que la jurisprudencia se habría pronunciado a favor del devengo automático de intereses.
El recurso explica que, según la normativa aplicable en ese momento, la administración disponía de 60 días desde la fecha de expedición de las facturas para abonar el precio. De no cumplirse esto, surgía la obligación de abonar al contratista los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro, en los términos dispuestos en la Ley 3/2004. Esta previsión operaría de forma automática por disposición legal, hasta el punto de que una cláusula que la excluyera sería nula de pleno derecho.
La demanda continúa razonando que la revisión de precios ya reconocida por la administración debió haberse aplicado de oficio en cada uno de los pagos parciales. No sería, pues, necesario que la contratista instara esa revisión. Además, la contraparte no habría acreditado la concurrencia de algún obstáculo que le impidiera incluir la revisión de precios en los pagos parciales.
Pues bien, en el caso que nos ocupa, la administración habría admitido la procedencia de revisar los precios. Y habría cifrado la diferencia en 236.634 euros. De tal modo que esa diferencia debió haberse pagado mes a mes. de tal modo que se habría superado el plazo de 60 días y, por tanto, habría nacido, para las actoras, el derecho a percibir los intereses correspondientes.
En cualquier caso, defiende que, sobre esos 236.634 euros, habrían de aplicarse los intereses legales desde la fecha de presentación del recurso y hasta su completo pago (veinte de agosto de 2020).
En lo que se refiere a la resolución de cuatro de marzo de 2019, la demandante se queja de que, en lo referente a los meses de enero y febrero de 2017, la administración habría fijado de forma errónea el precio mensual abonado en 1.459.753 euros, cuando, según las facturas, este habría sido de 1.460.200 euros. Además, la cuantía que se habría fijado como precio revisado sería inferior al precio sin tal revisión. De tal modo que la revisión de precios para esos meses sería negativa. Cosa imposible cuando se aplica un porcentaje positivo (0,9265%).
El Gobierno Vasco habría justificado esa diferencia negativa porque habría realizado una revisión de precios poco acertada. Sin embargo, las recurrentes niegan que el incremento del 1%, aplicado en las facturas de enero y febrero de 2017, pueda considerarse como un abono en concepto de revisión de precios. Defiende que este abono se correspondía con un incremento del canon mensual autorizado el quince de febrero de 2017. A partir de ahí, el recurso defiende que la revisión de precios debe efectuarse sobre el importe líquido de la prestación ejecutada. Por tanto, para enero y febrero de 2017, debería aplicarse sobre el canon mensual realmente abonado.
La actora se muestra conforme con el porcentaje señalado por la administración para el coeficiente de revisión. Ahora bien, destacan que este habría de aplicarse, de acuerdo con el artículo 80LCSP, al importe líquido de las prestaciones realizadas, esto es, sobre el canon mensual. En este caso, este se correspondería con las cantidades abonadas como canon mensual. De ellas, habría que deducir las penalidades impuestas en 2017 y 2018. Aplicando estos criterios, las demandantes fijan la cuantía que les correspondía en 265.782,53 euros. De tal modo que habría un saldo a su favor de 29.148,53 euros.
En cuanto a los intereses de demora, la recurrente señala que la resolución de cuatro de marzo de 2020 los habría fijado en 4.469,10 euros. De ahí extrae la consecuencia de que la administración les habría reconocido el derecho a percibir intereses de demora.
El Gobierno Vasco habría aplicado un tipo de interés del 3,75% anual, según la Ley de Presupuestos Generales del Estado, con el que la demandante no estaría de acuerdo. Considera que el tipo aplicable correcto sería el del 8% anual, según lo dispuesto en el artículo 7.2 de la Ley 3/2004.
Por otro lado, la administración habría aplicado los intereses desde el mes vencido de cada pago mensual del canon hasta el cuatro de marzo de 2020. La recurrente está de acuerdo con la fecha de cómputo inicial, no así con la final. En relación a esta última, considera que ha de atenderse a la fecha de pago efectivo, esto es, el veinte de agosto de 2020.
Teniendo en cuenta estos criterios, el importe de los intereses de demora ascendería a 57.429,29. A esta cantidad habría que sumar la de los intereses que se continúen devengando por el importe todavía adeudado por la administración.
A continuación, la recurrente reclama, en concepto de indemnización por costes de cobro (según lo previsto en el artículo 8 de la Ley de Lucha contra la Morosidad), una cantidad fija de 40 euros por cada factura impagada. En la medida en que habrían sido 17 las facturas no atendidas, solicita un total de 680 euros.
Seguidamente, la demanda reclama los intereses legales desde la fecha de presentación del recurso (dos de septiembre de 2019) hasta que se produzca el pago efectivo. Considera que estos intereses habrían de aplicarse a la cantidad reconocida en la resolución de uno de marzo de 2019 (241.130,10 euros, hasta el veinte de agosto de 2020); y a la diferencia reclamada en el recurso (83.834,15 euros -29.148,53 euros de revisión de precios más 54.005,62 euros de intereses de demora y 680 euros de gestión de cobro-).
La recurrente destaca que habría reclamado el pago de estos intereses ya con el recurso de alzada interpuesto el uno de abril de 2019. Explica que estos intereses serían del 3% y habrían de aplicarse a las cantidades adeudadas como intereses de demora y gestión de cobro.
La AGCAPV reclama la confirmación de las resoluciones impugnadas.
En relación a la orden de veinticuatro de mayo de 2019, el escrito de contestación a la demanda reconoce que el contrato se formalizó, el veintidós de julio de 2011, por un canon mensual de 1.490.000 euros. No obstante, destaca que, como consecuencia de la crisis económica, las partes, de común acuerdo, habrían reducido el importe del contrato hasta los 1.445.300 euros mensuales (un 3%). Estos acuerdos se habrían formalizado para los años 2013, 2014, 2015 y 2016.
La demandada reconoce que el acuerdo de prórroga suscrito el treinta de diciembre de 2016 prevé el mantenimiento del canon anual mensual de 2015 durante el ejercicio 2016. Ahora bien, destaca que no se prevé cuál sería el precio que habría que aplicar a partir del uno de enero de 2017. Ello nos llevaría a la conclusión de que sería el mismo que se pactó durante los años 2013 a 2016.
En cualquier caso, las dudas que pudieran surgir quedarían despejadas por los escritos que se remitieron las partes a la hora de negociar los términos de la prórroga para el año 2017 y hasta que se produjera la nueva adjudicación. En concreto, se refiere al escrito remitido, el dieciocho de noviembre de 2016, por el viceconsejero de salud. En él se haría referencia a que las condiciones económicas habían de ser las mismas que habían estado vigentes hasta el treinta y uno de diciembre de 2016. Pues bien, la UTE Ambulancias habría mostrado expresamente su disposición a continuar prestando el servicio. Reconoce que en él se interesaba que se repusiera la tarifa original. Ahora bien, la administración considera que hay que distinguir lo que sería una mera petición de la voluntad expresa e inequívoca de continuar prestando el servicio. Según su interpretación, esta voluntad únicamente podía referirse a continuar prestando el servicio en las mismas condiciones económicas que se aplicaron en 2016. Destaca que ya en 2014 y 2015 se dirigieron, por la adjudicataria, peticiones de incremento del canon mensual. Sin embargo, estas no habrían impedido que el servicio se continuase presentando en las mismas condiciones anteriores, con la deducción del 3% sobre el precio inicial.
Por lo que se refiere a la resolución de cuatro de marzo de 2020, la administración destaca, en primer lugar, que la contraparte la habría utilizado para incorporar pretensiones de forma extemporánea. Explica que esta resolución únicamente daría cumplimiento a la de uno de marzo de 2019, ordenando el pago de las cantidades reconocidas por la revisión de precios. De tal modo que la única innovación que se habría incorporado sería la relativa al reconocimiento de la procedencia de abonar intereses de demora. Sin embargo, el importe de los 236.634 euros derivados de la revisión de precios se habría mantenido inalterado.
Pese a lo anterior, UTE Ambulancias se habría valido de la ampliación del recurso para incorporar una solicitud de 29.148,53 euros adicionales en concepto de revisión de precios por el incremento del 1% en el canon mensual abonado en enero y febrero de 2017. De este modo, las recurrentes habrían incurrido, a juicio de la administración, en desviación procesal, dado que habrían utilizado de manera indebida la ampliación del recurso para solicitar un importe distinto a la cantidad que la administración había fijado, en la resolución de uno de marzo de 2019, en concepto de revisión de precios.
A continuación, el escrito de contestación a la demanda se ocupa de los intereses legales derivados de la revisión de precios. Para ello, reconoce que la falta de pago de las cantidades que el contratista tenga derecho a percibir por la revisión de precios en el plazo del artículo 200.4LCSP genera la obligación de pagar los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro, en los términos del artículo 8 de la Ley 3/2004.
Seguidamente, señala que, de acuerdo con el artículo 82 LCSP, el régimen jurídico del devengo del interés de demora por retraso en el pago de las revisiones de precio sería el propio de las certificaciones de obra o de las facturas. De tal modo que la administración adeudaría los intereses desde el trascurso del plazo de pago establecido desde la fecha de cada factura en la que debió incluirse la revisión de precios. A ello habría de sumarse la cuantía fija de 40 euros por costes de cobro.
De acuerdo con el artículo 7.2 de la Ley 3/2004, el interés de demora sería la suma del tipo de interés aplicado por el Banco Central Europeo a su más reciente operación principal de financiación efectuada antes del primer día del semestre natural de que se tratara más ocho puntos porcentuales.
A partir de ahí, el escrito de contestación a la demanda reconoce que la resolución de cuatro de marzo de 2020 no sería correcta, por cuanto los 4.469,10 euros reconocidos en concepto de intereses de demora no se ajustarían a lo previsto legalmente en cuanto al tipo de interés y en cuanto al período de abono. Explica que, aplicando el plazo fijado en el artículo 200.4LCSP y el tipo del 8%, el importe total que debió reconocerse (hasta el veinte de agosto de 2020) ascendería a 51.282,31 euros. Descontando los 4.469,34 euros ya abonados, tendríamos un resultado total de 47.412,98 euros.
Para concluir, la administración analiza la pretensión de abono de intereses de los intereses. Reconoce que la jurisprudencia habría reconocido la procedencia de aplicar la figura del anatocismo del artículo 1.109 del Código Civil. Ahora bien, precisa que ello solo sería posible cuando la cantidad sobre la que ha de aplicarse estaría claramente determinada, sin que exista discusión al respecto.
Sin embargo, en el supuesto que nos ocupa, existirían discrepancias sobre la cantidad concreta que habría de abonarse. En concreto, destaca que la actora consideraría que se le adeudarían 265.782,53 euros. Sin embargo, la demandada entendería que la contraparte habría incurrido en desviación procesal, y que la cuantía correcta sería la de 236.633,76 euros. De tal modo que los cálculos de UTE Ambulancias en torno a este punto habrían de rechazarse, dado que partirían de cifras que no habrían sido reconocidas por la administración.
La administración denuncia que UTE Ambulancias habría incurrido, en la demanda presentada como consecuencia de la ampliación del recurso contencioso-administrativo, en desviación procesal. Sin embargo, las recurrentes niegan haber caído en ese vicio, habida cuenta de que, en su recurso de alzada, ya habrían hecho mención a ese incremento del 1%.
Para resolver esta cuestión, hemos de tener en cuenta que la resolución inicialmente recurrida es una orden, de veinticuatro de mayo de 2019, por la cual se desestimó el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución, de uno de marzo de ese mismo año. Esta estimó parcialmente la solicitud de revisión de precios planteada por UTE Ambulancias (folios 43 y siguientes del expediente administrativo). Su fundamento jurídico sexto desestimó expresamente su pretensión de que se incrementara en un 1% el canon mensual del contrato. Además, se fijaba expresamente la cantidad que había de abonarse como consecuencia de la revisión de precios en 236.634 euros.
Posteriormente, UTE Ambulancias amplió el recurso contencioso-administrativo a la resolución, de cuatro de marzo de 2020, por la que se autorizó el gasto para el pago reconocido a aquella (folio 1 de la ampliación del expediente administrativo 3/3). Esta resolución autorizó el pago de los 236.634 euros que se habían reconocido en la resolución de uno de marzo del año anterior. Al mismo tiempo, se reconocieron unos intereses de demora, a favor de la actora, de 4.469,10 euros. De tal modo que, en su primera parte, esta resolución se limitaba a ejecutar la anterior de uno de marzo de 2019. Por tanto, la única novedad que se incorporaba era la relativa a los intereses de demora.
Pues bien, el escrito inicial de demanda, dirigido contra la orden de veinticuatro de mayo de 2019 que confirmó la resolución de uno de marzo, únicamente incorporaba una queja en relación a la cuantificación de 236.634 euros. Esta queja era consecuencia de la pretensión principal del recurso, a saber, la fijación del canon mensual según lo establecido en los pliegos del contrato. Sin embargo, nada se decía en torno a ese 1% de incremento que se rechazó expresamente en la resolución impugnada.
No obstante, con ocasión de la ampliación del recurso contencioso-administrativo, UTE Ambulancias incorporó una nueva pretensión relativa a ese 1%, que afectaba a los meses de enero y febrero de 2017. Ahora bien, como ya hemos explicado, la resolución de cuatro de marzo de 2020 únicamente incorporaba novedades en materia de intereses de demora. Sin embargo, en cuanto al importe del principal derivado de la revisión de precios, se limitaba a llevar a la práctica la resolución anterior. Resolución que, en ese punto concreto, no fue cuestionada por la recurrente en la demanda inicial. De tal modo que se ha utilizado una ampliación para incorporar una pretensión que pudo y debió haberse planteado en la demanda inicial. No puede admitirse, pues, esta pretensión incorporada de forma extemporánea.
UTE Ambulancias se queja del precio mensual aplicado por la administración al período de tiempo comprendido entre el uno de enero de 2017 y el doce de mayo de 2018. En concreto, reclama que se le aplique el previsto en los pliegos, dado que, a su juicio, la reducción del 3% aplicada a los ejercicios anteriores no sería trasladable a ese período de tiempo. Sin embargo, la demandada sostiene que la continuación en la prestación del servicio se habría acordado en las mismas condiciones aplicadas en el ejercicio 2016. Por consiguiente, el precio debería ser el mismo que se venía aplicando hasta entonces.
Para resolver esta cuestión, hemos de partir de que las dos partes están de acuerdo en que, durante la vigencia del contrato, no se habría producido incremento alguno en el canon de financiación. Es más, a partir de 2013 se habría aplicado al precio una reducción del 3%. Esta condición se habría ido renovando año a año. El treinta de diciembre de 2015 se suscribió el último acuerdo entre la administración y la contratista (documento que consta en la ampliación del expediente administrativo 2/3, pero sin foliar). En él se acordó que el contrato se mantendría en vigor hasta el treinta y uno de julio de 2016 o hasta que se produjera una nueva adjudicación. Igualmente, se pactó dejar sin aplicación la cláusula del contrato correspondiente a la revisión de precios para el ejercicio 2016.
Lo primero que podemos señalar es que no le falta razón a las recurrentes cuando señalan que las condiciones económicas pactadas el treinta de diciembre de 2015 únicamente eran aplicables durante el ejercicio 2016. De tal modo que, a partir del uno de enero de 2017, ese acuerdo ya no estaba en vigor. Ahora bien, ello no quiere decir que, automáticamente, renacieran las condiciones recogidas en los pliegos, sino que hemos de analizar cómo se han producido los acontecimientos posteriores.
Pues bien, el dieciocho de noviembre de 2016, el viceconsejero de salud dirigió a UTE Ambulancias una comunicación relativa a su disposición para continuar con la prestación del servicio a partir del uno de enero de 2017 (folio 1 de la ampliación del expediente administrativo 2/3). En ella se indicaba lo siguiente:
«...esa empresa ha venido prestando el servicio del referido contrato por continuidad y en las mismas condiciones que las establecidas en el contrato de origen. Sin embargo, Vd. ha manifestado reiteradamente su intención de poner fin a esta prestación a partir del 31 de diciembre de 2016 si no se modificaban las condiciones económicas.
Dado que es esencial para la prestación y continuidad del servicio su pronunciamiento expreso, le conminamos a que expresamente nos informe por escrito, en el plazo de 10 días desde la recepción de la presente, sobre su disposición a continuar prestando el servicio de transporte sanitario programado en las mismas condiciones a partir del 1 de enero de 2017».
UTE Ambulancias respondió a esta petición mediante comunicación recibida por la administración el uno de diciembre de 2016 (folio 2 de la ampliación del expediente administrativo 2/3). En ella, la contratista indicaba lo que sigue:
«...he venido manifestando reiteradamente la insuficiencia de la financiación del citado expediente, ya que desde el inicio del mismo no se ha producido incremento alguno de financiación. Es decir la financiación se ha visto reducida por la acumulación de los I.P.C. y en el año 2013 se redujo adicionalmente un 3%, que se ha venido sosteniendo hasta la actualidad [...]
Es obvio, que la situación de continuar con la prestación de dicho servicio, minimiza el gasto en relación con una nueva prestación (contrato nuevo), ya que este conlleva nuevas inversiones y obligaciones que la continuidad evita, pero no impide los incrementos en el gasto social que se van a producir a partir del 1 de enero de 2017, como consecuencia de la nueva vigencia del Convenio Sectorial, así como parte de los gastos derivados de la transformación que sufre la actividad.
Es por estas razones, por las que manifiesto expresamente mi inequívoca disposición a continuar prestando el servicio de transporte sanitario programado, a partir del 1 de enero de 2017.
Si bien le ruego, con la mayor consideración, pueda estudiar la posibilidad de restablecer el equilibrio de las actuales tarifas, las cuales como he manifestado anteriormente se han reducido notablemente durante toda la vigencia de dicho contrato, a la vez que los gastos sociales se iban incrementando exponencialmente, gastos sociales que a partir del 1 de enero de 2017, se incrementaran notablemente por la vigencia del nuevo Convenio Sectorial».
Nuevamente, las dos partes reconocen que la contratista venía quejándose, de forma reiterada, sobre las condiciones económicas en que se estaban prestando los servicios. Pese a esas quejas, el contrato se prorrogó año a año (desde 2013, cuando se redujo el canon por primera vez) en las mismas condiciones. Y eso es, precisamente, lo que sucedió para el período comprendido entre el uno de enero de 2017 y el 12 de mayo de 2018.
Y es que no podemos pasar por alto que la administración, consciente de esas quejas, requirió a UTE Ambulancias para que manifestase su expresa conformidad a continuar con el contrato en las mismas condiciones económicas en que se venía prestando. Y eso es precisamente lo que hizo en la comunicación recibida por la administración el uno de diciembre de 2016. En ella, la contratista hace un balance entre las dificultades derivadas de mantener las condiciones económicas y los beneficios de continuar prestando el servicio. Y llega a la conclusión de que lo más favorable es seguir adelante con el contrato hasta que se produzca la nueva adjudicación. Ahora bien, cuando la UTE Ambulancias dio su conformidad, era perfectamente consciente de que las condiciones económicas que se le ofrecían eran las mismas que se habían venido aplicando hasta ese momento y desde el año 2013. De hecho, la contratista no realizó ninguna reserva al respecto, sino que se limitó a incorporar un ruego para que la administración tomase en consideración la posibilidad de revisar esas condiciones económicas. Petición que fue atendida por la administración mediante la resolución de uno de marzo de 2019. Sin embargo, ni la contratista, en su comunicación, exigió que se aplicasen las condiciones económicas previstas en los pliegos ni la administración, en la suya, asumió ningún compromiso al respecto (más bien al contrario, dado que condicionó la continuación en la prestación del servicio a que se hiciera en las mismas condiciones económicas aplicadas durante 2016).
Lo razonado nos ha de llevar a desestimar esta pretensión del recurso contencioso-administrativo. Y esta desestimación nos ha de llevar, necesariamente, a rechazar la pretensión relativa a la revisión de precios, en la medida en que se pretendía que esta se aplicase sobre el canon mensual previsto en los pliegos.
En lo que se refiere a la resolución de cuatro de marzo de 2020, UTE Ambulancias se queja de los intereses de demora fijados por la administración en 4.469,34 euros. Considera que este importe no se habría calculado de forma correcta, porque no se habría aplicado el tipo adecuado ni se habría tomado en consideración el período temporal que correspondía. Igualmente, reclama la aplicación de los costes de gestión de cobro.
La administración, en su escrito de contestación a la demanda, de forma sorprendente reclama, en su suplico, la desestimación íntegra del recurso planteado. Pero, al mismo tiempo, en el cuerpo de su escrito, reconoce que la contratista tiene razón en sus quejas y hace un nuevo cálculo de los intereses de acuerdo con esas modificaciones (si bien teniendo en cuenta que aplica el canon rebajado en un 3% y que no toma en consideración el incremento del 1% que se aplicó para los meses de enero y febrero de 2017).
De tal modo que las dos partes están de acuerdo en cuanto a la forma de calcular los intereses. No obstante, hemos de tomar, como base para su aplicación, los importes considerados por la administración. Ello es así por cuanto la reclamación relativa a la aplicación del 1% a los meses de enero y febrero de 2017 se planteó de forma extemporánea, y no se ha estimado la reclamación en torno al importe del canon mensual.
En consecuencia, la suma total de intereses de demora y de costes de gestión de cobro ha de fijarse, conforme a los cálculos de la administración, en 51.282,31. No obstante, en la medida en que la demandada ya ha abonado, por este concepto, 4.469,34 euros, la cantidad pendiente de pago asciende a 47.412,98 euros.
Para concluir, la recurrente reclama que se aplique el interés legal desde la fecha de presentación de la demanda hasta el pago efectivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.109 del Código Civil. En concreto, solicita que se aplique ese interés sobre los intereses derivados de la revisión de precios en la cuantía por ella reclamada. Subsidiariamente, reclama que se aplique sobre los intereses derivados de los 236.634 euros reconocidos por la administración.
Lo primero que hemos de señalar es que, tal y como conocen las partes, la aplicación de esta figura al ámbito de la contratación administrativa ha sido expresamente reconocida por nuestra jurisprudencia. Así, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 411/2020, de catorce de mayo (rec. 1.931/2016) señala lo que sigue:
«El citado artículo 1.109 del Código Civil dispone que 'Los intereses vencidos devengan el interés legal desde que son judicialmente reclamados, aunque la obligación haya guardado silencio sobre este punto'.
En relación con el citado precepto debemos insistir en que procede el cobro de los mismos aplicando supletoriamente el artículo 1.109 del Código Civil, por lo que los intereses vencidos devengan el interés legal desde que son judicialmente reclamados. Así se expresa en la STS de 11 de septiembre de 2013 (RC 709/2011). Con reiteración el Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en la STS de 23 de marzo de 1998, que en la aplicación del citado artículo 1.109 del Código Civil ha de partirse siempre de la existencia de una cantidad exigible, es decir, líquida y determinada, lo que no ocurre cuando no ha resultado precisado lo que se debe y su importe ha de determinarse previamente en el proceso por existir discrepancias entre las partes, y que en el supuesto de intereses, para que estos puedan reputarse líquidos, según resulta del artículo 921 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), si no perfectamente determinados en su importe total, sí deben estarlo en dos factores a considerar que su determinación, o sea, el tanto por ciento o tipo y el tiempo por el que han de abonarse. Por lo demás, el pago de estos intereses deberá hacerse desde la interposición del recurso jurisdiccional, que tendrá la consideración de interpelación judicial a los efectos del artículo 1.109 del Código Civil, y hasta su completo pago, siempre que en vía administrativa se hubieren reclamado los intereses de demora en cantidad líquida, tal y como se establece en las STS de 28 de mayo de 1999 (RC 4.621/1993) que justifica el
La administración considera que no se darían los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la aplicación del anatocismo, dado que la cantidad de los intereses sobre los que se pretende su aplicación no sería líquida. En concreto, explica que la recurrente habría solicitado que los intereses se calculen sobre 265.782,53 euros, en vez de los 236.633,76 tenidos en cuenta por la demandada.
Es cierto que, en su escrito de ampliación de la demanda, UTE Ambulancias incorporó una reclamación derivada de la aplicación del 1% sobre el canon en los meses de enero y febrero de 2017. Ahora bien, tal y como se explica en el fundamento de derecho tercero de esta resolución, tal pretensión se planteó de forma extemporánea y, por tanto, no puede tomarse en consideración. De tal modo que hemos de ceñirnos, en lo que a este extremo se refiere, a lo que ya se pedía en el escrito de demanda (petición que se reproducía, con carácter subsidiario, en la ampliación de la demanda). Eso supone que las actoras reclamaron la aplicación de los intereses legales sobre los intereses de demora correspondientes a los 236.633,76 euros reconocidos por la administración.
Por otro lado, hemos de señalar que, inicialmente, la cantidad fijada por la demandada, en concepto de intereses de demora, en la resolución de cuatro de marzo de 2020 no era la correcta. El motivo de esa incorrección era que se había aplicado un tipo incorrecto y un período de tiempo que no era el que correspondía. Ahora bien, como hemos explicado en el fundamento anterior, la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en su escrito de contestación a la demanda, reconoció que las recurrentes tenían razón en ambos aspectos. Por consiguiente, no existía discusión ni en cuanto al tipo ni en cuanto al tiempo al que habían de abonarse los intereses de demora. De hecho, como ya hemos visto, el escrito de contestación a la demanda reconoce que la cantidad correspondiente en concepto de intereses de demora asciende a 51.282,31 euros (de los cuales, 4.469,34 euros se pagaron el veinte de agosto del año pasado).
Lo expuesto nos lleva a la conclusión de que se dan los requisitos para reconocer a las actoras el derecho a cobrar los intereses legales sobre el importe de esos intereses de demora (51.282,31 euros). Esos intereses habrán de computarse desde la fecha de interposición del recurso contencioso administrativo (dos de septiembre de 2019) hasta su completo pago.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998 y dado que se está estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo planteado, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en su tramitación.
Fallo
Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo planteado por la procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de Ambubask, S.A., Servicio Médico Asistido Urgente, S.L., Transporte Sanitario Bizkaia, S.L. y UTE Ambulancias Bizkaia, frente a la orden de veinticuatro de mayo de 2019 y frente a la resolución de cuatro de marzo de 2020:
1º) Confirmamos la orden de veinticuatro de mayo de 2019.
2º) Declaramos no conforme a derecho y, en consecuencia, anulamos, la resolución de cuatro de marzo de 2020, en el extremo en que fija los intereses de demora.
3º) Reconocemos el derecho de las recurrentes a percibir, en concepto de intereses de demora y de costes de gestión de cobro, la cantidad de cincuenta y uno mil ochocientos ochenta y dos euros y treinta y un céntimos (51.882,31). En consecuencia, condenamos a la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco a abonar a los actores la cantidad de cuarenta y siete mil cuatrocientos doce euros con noventa y ocho céntimos (47.412,98) (51.882,31 euros - 4.469,34 euros ya abonados). A esa cantidad habrán de sumarse los intereses legales (sobre 51.282,31 euros) a contar desde el dos de septiembre de 2019 y hasta su completo pago).
4º) No hacemos expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 93 0622 19, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.