Sentencia Administrativo Nº 262/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1114/2012 de 12 de Marzo de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 - 28004

33010310

NIG:28.079.00.3-2012/0008799

ROLLO DE APELACION Nº 1114/2.012

SENTENCIA Nº262

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

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Ilustrísimos Señores:

Presidente:

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

En la Villa de Madrid a doce de marzo de dos mil catorce

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el Rollo de Apelación número 1114 de 2012dimanante del Procedimiento Ordinario número 71 de 2011 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Madrid en virtud del recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid asistido y representado por el Letrado Consistorial Don Antonio Cabrero Martínez contra la Sentencia dictada en el mismo. Han sido parte la apelante y como apelado Alfredo representada por el Procurador Don Jorge Deleito García y asistido por la Letrada Doña Dª Rosa María Ansorena Conto.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 17 de Abril de 2012, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Madrid en el Procedimiento Ordinario número 71 de 2011 dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: Debo estimar y estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Alfredo DNI n° NUM000 , contra la resolución del Concejal Presidente del Distrito de Chamartín, de fecha 29 de mayo de 2007, dictada en expediente n° NUM001 , acto administrativo que se declara contrario a Derecho y se anula en consecuencia.- Con expresa condena en costas al Ayuntamiento de Madrid.- Contra esta sentencia cabe recurso de apelación en ambos efectos ante éste Juzgado y para ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el plazo de quince días, desde su notificación en forma, previo el depósito de la cantidad de 50 € en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de éste Juzgado, n° 2786, del Banco Español de Crédito, calle Gran Vía n° 30 de Madrid, especificando la resolución que se recurre y la cantidad, con la advertencia de que no se admitirá a trámite el recurso cuyo depósito no esté constituido y acreditado documentalmente con el oportuno resguardo de ingreso. De éste depósito está exenta ia Administración Pública que ha sido parce en el proceso.- Notifíquese esta resolución a las partes personadas- Remítase testimonio de la misma a 1a Administración demandada, con devolución del expediente administrativo, interesando acuse de recibo.- Así por esta mi sentencia, lo pronuncio, mando y firmo..»

SEGUNDO.-Por escrito presentado el día 24 de febrero de 2.011 el Letrado Consistorial Don Antonio Cabrero Martínez en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid interpuso recurso de apelación contra la citada resolución formulando los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando que se tuviera por interpuesto recurso de apelación contra la Sentencia número 218/2012, de 17 de abril de 2012 , y en su día, y previos los trámites procesales oportunos, acuerde elevar las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, solicitando de estas Sala que previos los trámites oportunos, dicte Sentencia en la que se revoque íntegramente la que se impugna y la condena en costas que contiene, y se declare ajustada a Derecho la resolución administrativa atacada de contrario.

TERCERO.-Por diligencia de ordenación de fecha 22 de mayo de 2.012 se admitió a trámite el recurso y se acordó dar traslado del mismo a la parte demandada, presentándose por el Procurador Don Jorge Deleito García en nombre y representación de apelado Alfredo escrito el día 15 de junio de 2.012 se opuso al mismo y solicitó su desestimación y la confirmación de la Resolución recurrida.

CUARTO.-Por diligencia de ordenación de 20 de Junio de 2.012 se elevaron las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez, señalándose el día 6 de marzo de 2014 para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, día y hora en que tuvo lugar.

QUINTO.-En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998.

Fundamentos

PRIMERO.-Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de Octubre de 1.998 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias de 24 de noviembre de 1987 , 5 de diciembre de 1988 , 20 de diciembre de 1989 , 5 de julio de 1991 , 14 de abril de 1993 , etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal 'ad quem' la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los limites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril y 14 de junio de 1991 , indican que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la Sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación , de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la Sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede 'hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso'. Sin embargo el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación

SEGUNDO.-Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la recurrente sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia. El acto administrativo objeto de recurso de apelación está constituido el decreto del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Chamartín de 2 de noviembre de 2010 que desestimo el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de fecha 28 de mayo de 2007 que acordó denegar al interesado la licencia urbanística de procedimiento de actuación comunicada para las obras de acondicionamiento puntual en el inmueble sito la PLAZA000 número NUM002 PLANTA000 ya que consultados los antecedentes municipales relacionados con el edificio de referencia se ha comprobado que se han realizado obras de ampliación mediante la construcción de una entreplanta . Dicha entreplanta no existía en la licencia de construcción de nueva planta expediente custodiado en el archivo de la villa bajo la signatura 43-404-02

TERCERO.-el Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Madrid alega .la infracción de Ley por incorrecta aplicación de ¡ a normativa en materia de silencio administrativo; así como por incongruencia omisiva causante de indefensión.Indica que como se expuso en su momento, y no se ha resuelto en la Sentencia, el actor fue requerido para la subsanación de deficiencias de fondo, según el artículo 44 de la Ordenanza de Tramitación de Licencias Urbanísticas y de ! artículo 154 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid de 17 de julio de! 2001 . Nunca se cumplimentó dicho requerimiento sin causa justificada, por lo que no puede considerarse completa la solicitud a efectos de inicio del cómputo del plazo para que pueda operar el silencio administrativo. . Como señalan la Sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 12 de Noviembre de 2007 (casación 2044/2004 ), 13 de marzo de 2006 (casación 3350/2000 ), 8 de mayo de 2006 (casación 6647/00 ) y 19 de junio de 2006 (casación 82/2001 ), la incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso ( artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 y artículo 67.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa); y recordando la doctrina jurisprudencial cuya evolución explica la sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de 11 de octubre de 2004 (casación 4080/99 ) en los siguientes términos: (...) desde la STS de 5 de noviembre de 1992 , esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso. Asimismo, la Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997 , entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991 , 3 de julio de 1991 , 27 de septiembre de 1991 , 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000 , entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994 ). En la sentencia apelada se indica que La parte recurrente alega como motivos de impugnación los siguientes: en primer lugar, denuncia infracción del artículo 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , toda vez que los actos administrativos han de producirse por el órgano competente y ajustarse al procedimiento establecido y en el presente caso el acto administrativo ha sido adoptado por el Concejal de Urbanismo, cuando el acto administrativo notificado al recurrente se certifica que el acto emana del Alcalde- Presidente; en segundo lugar, señala que los actos administrativos han de ser motivados conforme preceptúan los artículos 54 y 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y el artículo 24 de la Constitución española ; en tercer lugar, alega caducidad del procedimiento sancionador toda vez que la denuncia se produjo el 11 de mayo de 2006 y concluyo el procedimiento por resolución de 21 de noviembre de 2007, finalmente concluye denunciando infracción de los artículos 193 , 195 y 204.3 a) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid en el sentido de falta de tipicidad de la conducta del actor como infracción grave sino como infracción leve, a lo sumo, y en consecuencia, respetándose el principio de proporcionalidad imponer la sanción en su grado mínimo.

CUARTO.- Enel segundo hecho de la contestación a la demanda formulada por el Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Madrid se alega que En orden a esta cuestión el artículo 42 de la LRJPAC, después de establecer en su párrafo primero la obligación, de la Administración de dictar resolución expresa en los procedimientos y de notificarla a los interesados, señala en su párrafo tercero que el plazo máximo para dictar tal resolución, que será el fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento, se computará en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación ( artículo 42.4 de la Ley 30/1992 ). Dicha entrada de la solicitud en el Registro del órgano es precisada con claridad en el artículo 46.2 de la Ordenanza de Tramitación de Licencias de 23 de Diciembre de 2004, cuando señala que para el computo del plazo anterior, el expediente se considerará iniciado desde la fecha de entrada de la documentación completa en el Registro del órgano competente para resolver.Esta previsión es importante pues hasta que dicha documentación no se encuentre completa en el Registro del órgano competente, no puede iniciarse el cómputo del plazo. A este respecto debemos considerar que presentada la solicitud de licencia y comprobada la realidad física del local en la actualidad se emitió requerimiento de subsanación de deficiencias de fondo, según el artículo 44 de la Ordenanza de Tramitación de Licencias Urbanísticas y del artículo 154 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid de 17 de julio del 2001 . Dicho requerimiento afectaba a la entreplanta y nunca se cumplimentó, por lo que no puede considerarse completa la solicitud a efectos de inicio del cómputo del plazo para que pueda operar el silencio administrativo. Correlativamente en los fundamentos de derecho se indicó que en orden a esta cuestión el artículo 42 de la LRJPAC, después de establecer en su párrafo primero la obligación,de la Administración de dictar resolución expresa en los procedimientos y de notificarla a los interesados, señala en su párrafo tercero que el plazo máximo para dictar tal resolución, que será el fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento, se computará en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación ( artículo 42.4 de la Ley 30/1992 ). Dicha entrada de la solicitud en el Registro del órgano es precisada con claridad en el artículo 46.2 de la Ordenanza de Tramitación de Licencias de 23 de Diciembre de 2004, cuando señala que para el computo del plazo anterior, el expediente se considerará iniciado desde la fecha de entrada de la documentación completa en el Registro del órgano competente para resolver. Esta previsión es importante pues hasta que dicha documentación no se encuentre completa en el Registro del órgano competente, no puede iniciarse el cómputo del plazo. A este respecto debemos considerar que presentada la solicitud de licencia y comprobada la realidad física del local en la actualidad se emitió requerimiento de subsanación de deficiencias de fondo, según el artículo 44 de la Ordenanza de Tramitación de Licencias Urbanísticas y del artículo 154 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid de 17 de julio del 2001 . Dicho requerimiento afectaba a la entreplanta y nunca se cumplimentó, por lo que no puede considerarse completa la solicitud a efectos de inicio del cómputo del plazo para que pueda operar el silencio administrativo.

QUINTO.- La sentencia de instancia omite cualquier pronunciamiento sobre los efectos de la falta de cumplimiento del requerimiento en la resolución final por lo que es de apreciar la existencia de incongruencia en la sentencia apelada y de conformidad con el artículo 465 apartado 2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil aplicable supletoriamente a este jurisdicción al haberse cometido la infracción procesal alegada al dictar sentencia en la primera instancia, este tribunal de apelación, tras revocar la sentencia apelada, ha de resolver la cuestión planteada. Respecto del requerimiento ha de indicarse que si bien es cierto que frente al mismo la parte no aportó la licencia de obras sino una serie de documentos expedidos por la Comunidad de Madrid para ejercer la actividad farmacéutica lo cierto es que la resolución del Ayuntamiento de Madrid denegó la licencia por motivos de fondo y no archivó el procedimiento por falta de cumplimiento del requerimiento de conformidad con el artículo 71 de la de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . A mayor abundamiento el requerimiento era innecesario pues la licencia de obras es un documento que se encuentra en poder del Ayuntamiento de Madrid ya que el artículo 35 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante. Por otra parte dicho requerimiento resulta innecesario para acordar o denegar la licencia de obras.

SEXTO.-En la sentencia apelada se afirma que Además, a los folios 87 y 88 de los autos figura un acta del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 15 de septiembre de 1959, en la que el Subdelegado de Farmacia, con la firma del Secretario General municipal, afirma que:

'Practicada la visita de inspección de la finca de farmacia que ha instalado la Lda Dª Graciela , sita en la casa número 76 del Paseo de La Habana (antes de ser denominada PLAZA000 ) y encontrándola repuesta con arreglo al petitorio vigente, es de opinión el Subdelegado que suscribe que puede expedírsele la certificación ; prevenida en d artículo 44 de las Ordenanzas de Farmacia... Ciertamente, esta certificación se refiere a la actividad de farmacia, pero indica que la misma ya funcionaba sin reparo alguno en 1959, y además, aunque la extiende el Subdelegado de Farmacia, dependiente del entonces Ministerio de la Gobernación, no deja de ser un acta municipal, firmada por el Secretario General del Ayuntamiento de Madrid, y obtenida en el mismo Archivo de la Villa tantas veces citado En el mismo sentido positivo se expresa el acta extendida el día 30 de julio de 1962 (folio 103 de los autos), con motivo de la visita de inspección girada a raíz del traspaso del establecimiento a los herederos de Dª Graciela , y al folio 121 consta la admisión por el Ayuntamiento de Madrid de la transmisión de la licencia urbanística de la farmacia tantas veces citada. La existencia de la entreplanta desde los años sesenta: Este dato no es discutido por el Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Madrid ni en la contestación a la demanda ni el escrito de apelación, debiendo indicarse que en el documento obrante en el archivo de la Villa con signatura 44-357-8 se consigna que .... Un distribuidor comunica con una entreplanta sobre estos locales....apareciendo grafiada en los planos que siguen. No consta si la entreplanta se encontraba descrita en el proyecto de construcción .

SÉPTIMO.-En la sentencia dictada el pasado día 23 de noviembre de 2013 dictada en el recurso de apelación 583 de 2012 interpuesto contra la Sentencia dictada el 22 de diciembre de 2011 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 23 de los de Madrid, en el Procedimiento Ordinario núm. 100/2010, esta sala ha indicado que

Como es bien sabido, el artículo 195.1 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , viene a condicionar el ejercicio por la Administración de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística a que 'no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas'. La naturaleza de dicho plazo viene siendo calificado de caducidad y no de prescripción (entre otras muchas, Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1985 y 2 de noviembre de 1994 ), por lo que dicho plazo no admite interrupción alguna salvo fuerza mayor.

Según doctrina reiterada del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia de 14 de mayo de 1990 ) la carga de la prueba del transcurso del expresado plazo no lo soporta la Administración, sino quien voluntariamente se ha colocado en una situación de clandestinidad en la realización de las obras y que, por tanto, ha creado la dificultad de conocimiento del 'dies a quo' que en el plazo se examina, y que, por ello, el principio de buena fe impide que el que se ha aprovechado de la clandestinidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias derivadas de esa ilegalidad. En definitiva, el principio de buena fe, plenamente operante en el campo procesal ( art. 11.1 de la LO 6/1985 , de 1 de julio, del Poder Judicial), impide que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad.

A efectos del cómputo del expresado plazo de cuatro años debe, necesariamente, partirse de la base del artículo 195.1 de la Ley 9/2001 , ya citado, que condiciona el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, como ya hemos indicado, a que no haya 'transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas'. Por tanto, el plazo comenzará a computarse desde 'la total terminación de las obras'. Aclarando el artículo 196 de la citada Ley 9/2001 que a los efectos de dicha Ley 'se presume que unas obras realizadas sin título habilitante están totalmente terminadas a partir del momento en que estén dispuestas para servir al fin o el uso previstos, sin necesidad de ninguna actuación material posterior'.

Pese a la literalidad del precepto citado, esta Sección ha venido entendiendo, sin embargo, que el citado plazo de caducidad cuando las obras, dispuestas para servir el fin o el uso previsto, se demuestran mediante la aparición de signos externos que posibilitasen a la Administración conocer los hechos constitutivos de la infracción.

A dicha conclusión se llegaba relacionando el ya citado artículo 196 con el artículo 237.1, ambos de la Ley 9/2001 , al señalar este último que 'El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a correr desde el día en que la infracción se haya cometido o, en su caso, desde aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador. A este último efecto, se entenderá posible la incoación del procedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción'.

Dicha relación se explicaba partiendo de la premisa de que no sería lógico considerar que el 'díes a quo' del citado plazo de cuatro años pudiera ser distinto para el ejercicio de la potestad sancionadora y el de restauración de la legalidad, y ello en atención a que el artículo 202 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , al establecer las consecuencias legales de las infracciones urbanísticas, se refiere a la adopción tanto de medidas tendentes al restablecimiento de la legalidad urbanística como a la exigencia de responsabilidad sancionadora.

De esta forma, se concluía que si las obras ejecutadas son visibles desde la vía pública, aun cuando no conste el momento en que la Administración conoció la efectiva terminación de las mismas, el plazo comenzaría desde la total terminación de las mismas pues existían signos externos de la comisión de la infracción urbanística. Por el contrario, cuando las obras no son visibles desde la vía pública, como podría ser el supuesto de las ejecutadas en el interior de un edificio, en un garaje o en un sótano, no puede su autor invocar con éxito una fecha concreta de terminación de las mismas a efectos de inicio del cómputo del plazo de caducidad, dada la inexistencia de signos externos visibles.

Sin embargo, ante el concreto examen de las particularidades concurrentes en el caso aquí enjuiciado, en el que una parte de las obras ejecutadas sin licencia lo han sido en el interior de los garajes de las viviendas unifamiliares, y por tanto no visibles desde la vía pública, esta Sección ha procedido a efectuar un nuevo examen de la cuestión relativa a la determinación del 'dies a quo' para el cómputo del plazo de caducidad para el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, llegando a la conclusión de que el mismo debe comenzar de acuerdo a la presunción contenida en el ya citado artículo 196. Esto es, el expresado plazo de caducidad comienza desde el momento, que incumbe acreditar al interesado, en el que las obras están dispuestas para servir al fin o al uso previsto, sin necesidad de ninguna actuación material posterior y sin que se precise la aparición de signos externos que revelen su ejecución, lo que supone un cambio en la doctrina que venía aplicando esta Sección y que se sustenta en las consideraciones que a continuación se exponen.

En primer lugar, de la propia literalidad del artículo 195.1 de la mencionada Ley 9/2001 ('Siempre que no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas...') se desprende que el cómputo del plazo de caducidad se inicia desde el instante en que las obras fueron totalmente ejecutadas, entendiéndose ('se presume') que están totalmente terminadas a partir del momento en que estén dispuestas para servir al fin o el uso previstos, sin necesidad de ninguna actuación material posterior (artículo 196). Como vemos, ni el artículo 195.1, ni el artículo 196, condicionan o hacen depender el inicio del cómputo del plazo que nos ocupa de la previa existencia de evidencias o signos externos de las obras, que posibilitasen su conocimiento por parte de la Administración. Sabido es que ante un texto legal que, por su claridad o univocidad y sencillez, no plantea discordancia entre las palabras y su significado final el intérprete o el juez debe abstenerse de realizar más indagaciones ('in claris non fit interpretatio'); y por tanto, a la hora de determinar el alcance y significado de los términos 'terminación de las obras' no debemos acudir al contenido del artículo 237.1 de la Ley 9/2001 , máxime cuando el artículo 196 de la Ley 9/2001 se ocupa de precisar y definir cuando, a los efectos de la propia Ley (por tanto, también, a los efectos del artículo 195.1), debemos entender concluidas las obras ejecutadas 'sin título habilitante'.

En segundo lugar, ya hemos indicado en el fundamento jurídico segundo de la presente que la vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico provoca, normalmente, dos tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza y tratamiento: expediente de restauración de la legalidad urbanística y expediente sancionador, que si bien son compatibles, ambos difieren en su naturaleza y significado jurídico. Dualidad que provoca, precisamente, una diversidad en el régimen jurídico aplicable a cada una de los expresados procedimientos. A este esquema y dualidad conceptual responde, como ya adelantábamos más arriba, la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, observamos que el esquema conceptual expuesto se mantiene y así, bajo el Título V 'Disciplina Urbanística' nos encontramos con el Capítulo II, titulado 'Protección de la legalidad urbanística', comprensivo de los artículos 193 a 200 , en el que contempla y regula la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido; mientras que el Capítulo III, titulado 'Infracciones urbanísticas y su sanción', comprensivo de los artículos 201 a 237, se regula la imposición de sanciones cuando la concreta actuación, además de ilegal, se halla tipificada como falta administrativa. Este mecanismo de reacción dual del ordenamiento jurídico ante una infracción de la norma urbanística ni impone ni exige un régimen jurídico unitario. Por el contrario, tanto la doctrina científica como la jurisprudencia han venido poniendo de relieve las acusadas diferencias jurídicas entre un expediente de restauración de la legalidad urbanística, de naturaleza no sancionadora, y el puramente sancionador, informados cada uno de ellos por particulares y específicos principios generales del Derecho. Y así, mientras el plazo de reacción de restauración de la legalidad urbanística se reputa de 'caducidad', por el contrario, el del ejercicio de la potestad sancionadora se concibe de 'prescripción'. Y al primero de dichos plazos se refieren los artículos 195.1 y 196, y al segundo el artículo 237.1 (expresamente titulado 'Inicio del cómputo de la prescripción de infracciones y sanciones'), todos ellos de la Ley 9/2001 . Por tanto, el sistema dual referido no exige ni impone que el contenido, claro, del artículo 196 deba ser interpretado o complementado con lo dispuesto en el artículo 237.1.

Por último, y no menos importante, la no condicionalidad del inicio del cómputo del plazo para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística a la aparición de signos externos de la ejecución de las obras, que como hemos visto no es requerido por el texto legal autonómico, es la interpretación, a la vista de los concretos textos legales aplicables, la que mejor se compadece con las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica, hoy elevado a la categoría de constitucional ( artículo 9.3 CE ). Recordemos, en este sentido, que el Preámbulo de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, señala que en dicha reforma se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas 'derivados del principio de seguridad jurídica', principios que luego se plasman en el art. 3.1.II LRJAP -PAC : 'Igualmente, (las Administraciones Públicas) deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'.

Qué duda cabe que la exigencia de la aparición de signos externos en la ejecución de obras no amparadas por título habilitante alguno realizadas, por el ejemplo, en el interior de los edificios, generalmente de escasa entidad, para el inicio del cómputo del plazo de caducidad de reacción, colocaría a las mismas en una situación de indefinición jurídica hasta el instante o momento (si es que se llega a producir) en el que la Administración, por cualquier medio (denuncia de un vecino, inspección urbanística realizada a fines distintos del mero control de la ejecución de obras,...), tenga conocimiento de la realización de tales obras. De esta forma, pese al plazo de cuatro años de caducidad previsto por el legislador para la reacción frente a las obras realizadas sin título habilitante, en la práctica, en las obras realizadas en el interior de los edificios, sin embargo, se estaría aplicando un régimen jurídico de cuasi-imprescriptibilidad, muy cercano al previsto expresamente por el legislador en el artículo 200.1 de la Ley 9/2001 para los 'Actos de edificación y uso del suelo en zonas verdes y espacios libres', y ello pese a la muy distinta gravedad e intensidad (vulneración del ordenamiento jurídico) que comportan unas obras en el interior de un edificio (acorde con el uso contemplado por el planeamiento) respecto de las obras realizadas 'en terrenos calificados por el planeamiento urbanístico como zona verde o espacio libre', a los que se refiere el precepto últimamente citado como imprescriptibles.

Por tanto, de cuanto antecede, se desprende un cambio en la doctrina que ha venido siendo aplicada por esta Sección, en cuanto al inicio del cómputo del plazo de caducidad del ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística respecto de las obras realizadas sin título habilitante, no visibles desde la vía pública, entendiendo que el 'dies a quo' debe establecerse en el instante, que incumbe acreditar al interesado, en el que las obras están dispuestas para servir al fin o al uso previsto, sin necesidad de ninguna actuación material posterior y sin que se precise la aparición de signos externos que revelen su ejecución.

OCTAVO.-En el mejor de los casos si la entreplanta no estuviera contemplada en el licencia original, la caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística la colocaría en una situación equiparada a la de fuera de ordenación. ( Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1999 ) Como hemos indicado en la sentencia dictada en el 24 de mayo de 2012 en el recurso de apelación 53/2011 ( Roj: STSJ MAD 7732/2012 ) Lo singular del régimen de fuera de ordenación es que en tales edificaciones no son posibles obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, ni siquiera aunque vengan exigidas por las disposiciones aplicables a la actividad en que ellas se ejerza ( STS de 29 de abril de 2002 ). Ello impide autorizar una renovación, aunque sea interna, del edificio ( SSTS de 8 de junio de 1998 y 21 de mayo de 1999 ) o de las vías de acceso al mismo, cuya modernidad incrementaría el valor de expropiación ( STS 27 de marzo de 2003 ), pero sí es posible realizar obras fundadas en la seguridad de los usuarios del inmueble, por ejemplo, mejora de los sistemas de protección contra incendios ( STS 11 de diciembre de 1998 ), ampliación de la anchura de la escalera de evacuación de un café bar (cfr. STS 23 de marzo de 1999 ), etc. A este respecto y a efectos ilustrativos podemos traer a colación la ya citada Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1999 (Recurso de Casación 371/1993 ) que nos indica que: ' A propósito del artículo 60.2 TRLS, esta Sala ha declarado reiteradamente (sentencias de 24 de marzo de 1997 , 2 de octubre de 1991 y 18 de septiembre de 1989 entre otras), que la calificación de un edificio como fuera de ordenación no implica ni su inmediata desaparición, ni su condena como bien económico-social, por lo que la ley permite su uso y aprovechamiento y su conservación para la finalidad con que fue construido, a cuyo efecto se permite realizar en él pequeñas reparaciones que exigiera la higiene, ornato y conservación, considerándose como tales las obras de acondicionamiento de locales para adaptarlos a las nuevas necesidades de sus titulares, siempre naturalmente, que la naturaleza del uso no fuera contra lo dispuesto por la normativa urbanística aplicable, que es algo que no se discute por la Corporación recurrida. Lo construido sin licencia y en contra de la normativa urbanística puede considerarse como fuera de ordenación , en el sentido de que no se ajusta a la legalidad urbanística, pero se diferencia del supuesto de hecho previsto en el artículo 60.1 TRLS en que las obras eran ya ilegales en el momento mismo en que se estaban llevando a cabo, lo cual impide una traslación automática del régimen establecido en este precepto y de la doctrina legal que lo interpreta,.

NOVENO.-El artículo 64 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid, establece que a los efectos de la situación de fuera de ordenación deberá distinguirse, en todo caso, entre las instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, en las que será de aplicación el régimen propio de dicha situación legal, y las que sólo parcialmente sean incompatibles con aquélla, en las que se podrán autorizar, además, las obras de mejora o reforma que se determinen. Son siempre incompatibles con la nueva ordenación, debiendo ser identificadas en el Plan de Ordenación Urbanística, las instalaciones, construcciones y edificaciones que ocupen suelo dotacional o impidan la efectividad de su destino.En consonancia con dicho precepto el artículo 25 de la Ordenanza de Tramitación de Licencias del Ayuntamiento de Madrid de 23 de diciembre de 2004 vigente al tiempo de la solicitud referido a actuaciones permitidas en edificios fuera de ordenación absoluta o con infracción urbanística prescrita establece que en los edificios, obras e instalaciones, resultantes de infracciones urbanísticas prescritas o calificadas como fuera de ordenación absoluta por resultar disconformes con el nuevo planeamiento, sólo podrán autorizarse las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble y las obras tendentes al mantenimiento de las condiciones de seguridad.Desde luego las obras pretendidas descritas en el proyecto y en lo que se refiere a la entreplanta que es el elemento que eventualmente podría considerarse en situación de fuera de ordenación no puede entenderse como obras de consolidación o de aumento de volumen ya que las obras se describen en la forma siguiente Albañilería. Dentro de este capítulo se contemplan las obras necesarias para la realización de los cerramientos interiores como de las ayudas necesarias para el correcto funcionamiento y puesta en uso de las distintas instalaciones del local. Electricidad. Se realizará instalación de electricidad según la correspondiente documentación gráfica que así mismo se incluye en el presente proyecto. Fontanería. Se realizará instalación de fontanería según trazado y dimensiones especificadas en el correspondiente plano de fontanería del presente proyecto, realizada en cobre y huyendo siempre que sea posible de los pasos por zonas en que la instalación esté expuesta a posibles roturas, colocando cuando a juicio de la Dirección Técnica sea necesario un tubo de PVC rígido y de diámetro inmediatamente superior al que la conducción de agua lleve, para que la proteja y forme cámara de aire. Climatización. Se realizará instalación de climatización según la correspondiente documentación gráfica que así mismo se incluye en el presente proyecto. Audiovisuales. Se plantea la instalación de red para telefonía así como instalación de red interna y externa informática. Revestimientos, Revestimiento de paneles de madera en parte de las paredes, cartón .yeso, tarima flotante, enlucidos de yeso y escayola, En los paramentos exteriores se pondrán en valor el aplacado de piedra existente. Carpintería . Exterior e interior de aluminio anodizado en su color para vidrios de 6+6 mm corredera de madera en aseo y de vidrio templado en entrada. según especificaciones del correspondiente plano de carpintería. Vidriería. Acristalamiento a base de cristal templado de 10 mm en puerta de acceso desde la calle y laminado de 6+6 mm en lunas de escaparates y en paños interiores. Se empleará el materiales de cristalería en ciertas estancias todo ello según se especifica en el plano de carpintería. Pintura. Se empleará la pintura plástica lisa en toda el Interior de la instalación así como cuando así se especifique se utilizarán pinturas con acabado de Imitación al estuco. Los colores y determinación ae acabados deberán ser aprobados por la dirección técnica.Estas obras y en lo referido a la entreplanta encajan mas bien en el concepto de pequeñas reparaciones que exigen el ornato y la conservación del inmueble, tales como pintura, cambio de los solados y guarnecidos y actualización de las instalaciones de fontanería, electricidad y comunicaciones, obras permisibles aun en los supuestos de obras fuera de ordenación mas aún cuando el artículo 1.4.8.3 de normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 12 de Junio de 1997 en el apartado b) define las Obras de Conservación como ' aquéllas cuya finalidad es la de mantener al edificio en correctas condiciones de salubridad, habitabilidad, confortabilidady ornato, sin alterar sus características morfológicas o distribución. Se incluirán en este tipo, entre otras, las de reposición de instalaciones, el cuidado de cornisas, salientes y vuelos, la limpieza o reposición de canalones y bajantes, la reparación de cubiertas , y la sustitución de solados, yesos y pinturas interiores ' por lo que aun estimándose el recurso de apelación procede estimar el recurso contencioso-administrativo

DÉCIMO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el caso presente al estimarse el recurso no procede condena en costas en esta segunda instancia y no observando temeridad ni mala fe en el las partes no procede la condena en costas en primera instancia ya que la afirmación de que se aprecia en la actuación municipal una contumacia rayana en la temeridad, que ha obligado a seguir este pleito, con los gastos, inquietud y zozobra que ello implicano esta corroborada por los hechos, desconociendo el Tribunal que elementos de la actuación municipal puede considerarse como contumaz más aun cuando nos encontramos ante un supuesto singular en la que la duda sobre si la entreplanta se encontraba o no licenciada persiste lo que obliga a determinar las obras permisibles en las situaciones calificadas como de fuera de ordenación

Vistas las disposiciones legales citadas

Fallo

QUE ESTIMAMOS CON EL ALCANCE QUE SE DIRA EL RECURSO DE APELACIÓNinterpuesto por el Letrado Consistorial Don Antonio Cabrero Martínez en representación del Ayuntamiento de Madrid y en su virtud revocamos a la Sentencia dictada el día 17 de abril de 2012 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Madrid en el Procedimiento Ordinario número 71 de 2011, mas estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García Alfredo A NULAMOSel decreto del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Chamartín de 2 de noviembre de 2010 que desestimo el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de fecha 28 de mayo de 2007 que acordó denegar al interesado la licencia urbanística de procedimiento de actuación comunicada para las obras de acondicionamiento puntual en el inmueble sito la PLAZA000 número NUM002 PLANTA000 sin condena en costas ni primera instancia ni en esta alzada.

Notifíquese la presente resolución a las partes con la advertencia de que contra la misma no cabe recurso alguno y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución, en su caso.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

D. Miguel Ángel García Alonso Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera