Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0000689/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:06530/2017
Demandante:D. Carlos Alberto
Procurador:DѪ. MARÍA MERCEDES PÉREZ GARCÍA
Letrado:D. JAVIER HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a dieciseis de mayo de dos mil diecinueve.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo elnúmero689/2017, se tramita a instancia deD. Carlos Alberto ,representado por la Procuradora Dñª. María Mercedes Pérez García, y asistido por el Letrado D. Javier Hernández Rodríguez, contra Resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
1.-La parte indicada interpuso en fecha 18/1/2018 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, teniendo por presentado este escrito, lo admita, y tenga por formalizada DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA contra la Resolución de fecha 30 de agosto de 2017 de la Dirección General de los Registro y del Notariado, por delegación del Ministro de Justicia, y estimándola, acuerde conceder la nacionalidad española a D. Carlos Alberto , con condena en costas a la Administración demandada. '
2.-De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por contestada la demanda, con devolución de los autos, dictando previos los trámites legales, sentencia por la que se desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.' .
3.-Mediante Auto de fecha 28 de mayo de 2018 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes quedaron los autos conclusos para sentencia. Por providencia de 26 de abril de 2019 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 14 de mayo de 2019, en que efectivamente se deliberó y votó.
4. -En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO.
Fundamentos
1.-En el presente recurso se impugna la resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada 27- 12-2014 (expediente NUM000 )
La denegación tiene su base en: '(...) que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que se ha visto implicado en diversas detenciones y/o incidentes que han exigido la intervención policial y/o la persecución punitiva correspondiente ; De hecho fue condenado por sendos delitos de conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas o drogas en Sentencia de 29/03/2005 del Juzgado de Instrucción nº 3 de Logroño y en Sentencia de 28/03/2009 del Juzgado de Instrucción nº 5 de San Sebastián y por un delito de conducción sin permiso o retirado cautelar o definitivamente en Sentencia de 9/12/2009 del Juzgado de Instrucción nº 1 de San Sebastián , todo lo cual pone en evidencia alteraciones de la convivencia ciudadana que no se corresponden con el estándar de la conducta media exigible a cualquier ciudadano. Por otro lado, se observa que en atención a la naturaleza del delito cometido, el Código Penal le ha asignado pena s menos grave s en la sentencia de 28/03/2009 y esta Dirección General estima que tal circunstancia impide tener por satisfecho el requisito de la buena conducta cívica que exige el citado artículo 22.4 del Código civil . Hayan sido o no cancelados estos antecedentes penales, no puede obviarse que se trató de un comportamiento antijurídico que no se corresponde con lo que se considera buena conducta cívica.(...)'
La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio , 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009 , 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016 : "' En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que 'si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa'.'"
2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.
Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.
En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.
Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "'... al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del 'plus' que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los 'actos favorables al administrado', un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que elprecepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.'"
El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitanteacredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que 'per se' impliquen mala conducta,lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987 .
Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de 'justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica' (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.
De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997 ).
En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998 .) señala que: "' Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite aun estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a eseestándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.'"
Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.
3.-En el caso de autos la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 27-10-2014, siendo el recurrente nacional de MARRUECOS.
Su residencia legal se remonta al 24/06/1991 con permiso permanente desde el 21/03/2000.
En cuanto a su situación familiar, al solicitar manifestó estar divorciado y no identificó hijos a cargo.
Se ha aportado hoja de vida laboral de la que resulta que, a fecha 9-6-2011, se encuentra desempleado con un alta en la Seguridad Social de 6 años, 3 meses y 8 días.
No se ha acreditado pago de impuestos ni participación en actividades de índole cultura, asociativo, deportivo, asistencial, organizativo, etc...
El expediente refleja las tres condenas recogidas en la resolución recurrida (una de 2005 y dos de 2009), todas ellas por delitos relacionados con la seguridad del tráfico, sin que se haya acreditado que los antecedentes penales resultantes se hayan cancelado y sin que en relación a dos de ellas se haya acreditado por el recurrente el efectivo del cumplimiento de las condenas impuestas y la data de ello, por lo que no hay base alguna para concluir que las penas estaban cumplidas antes de la solicitud y de que no ha habido superposición de las consecuencias directas de las condenas con la tramitación del expediente de nacionalidad.
Visto lo anterior es evidente que no se ha acreditado en el recurrente la buena conducta cívica que se exige normativamente ya que es a él al que le corresponde su acreditación y debe hacerlo ya desde el inicio al solicitar la nacionalidad española. La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma no se basa sin más en la existencia de antecedentes penales que no aparecen cancelados a la fecha de dictarse la resolución recurrida sino en lo que los mismos reflejan y en la conclusión que puede extraerse ya que, en el caso del recurrente y en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, lo expuesto en el párrafo antecedente es suficiente para apreciar que estamos ante una persona que no responde a unos estándares medios mínimamente aceptables ya que presenta varios incidentes, tres, que han dado lugar a procedimientos penales, todos ellos concluidos en condena y que se sitúan temporalmente antes de la solicitud y por ello han de considerarse muy próximos hasta el punto de que no se ha establecido que sus consecuencias no se superponen con la tramitación de su solicitud.
No podemos olvidar la gravedad de los delitos contra la seguridad del tráfico que tienen su base en una conducción etílica y la acorde respuesta punitiva que el ordenamiento jurídico español establece con su tratamiento como delito (aunque se trate de un delito menos grave conforme a los art. 13 y 33 del CP ), así como el criterio del TS marcado en sentencia de 24-5-2004 (Rec. 1862/2000 ), donde sobre el presupuesto de una única y previa condena por conducción bajo el efecto de bebidas alcohólicas se estimaba que no se reunía el requisito de la buena conducta que exige el art. 22 del CC .
Citando a la referida sentencia: "'Es un hecho notorio que los accidentes de tráfico, en un porcentaje altísimo, tienen su origen en la contaminación etílica del conductor. Y por ello, no puede negarse, por más tolerante que se quiera ser, que la selección como delictiva del comportamiento de que se trata responde a esa convicción generalizada de que hay dañosidad social en ese tipo de comportamientos. No estamos, pues, ante un tipo de comportamiento meramente discrepante, disidente o marginal respecto a las pautas e intereses de grupos dominantes, sino ante un problema que ocupa y preocupa a todos los Gobiernos, cualesquiera que sea la ideología que inspire su gestión.'" ( Sentencia de 24-5-2004 Rec.1862/2000 )
A mayor abundamiento el TS ha señalado que: "' Quien genera mediante la conducción de vehículos de motor una situación de riesgo, no está asumiendo aquellos parámetros estándares de convivencia social (de los que aquella conducción es una clara expresión) que definen el requisito de buena conducta cívica, necesario para la concesión de la nacionalidad española, siendo irrelevante que la condena hubiera recaído después de la petición de nacionalidad, ya que la misma se dictó estando en trámite de expediente y antes de que se resolviese sobre la petición formulada.'" ( Sentencia TS de 05-12-2007 Rec. 4330/2004)
Igualmente es de reseñar que: "' Por un lado la conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas, es una manifestación evidente de la quiebra de normas elementales de convivencia, como son las que rigen el tráfico rodado y cuya falta de respeto genera unos riesgos evidentes para los demás ciudadanos. Pero es que además no cabe aceptar que el transcurso de un plazo de cinco años desde que recayó la sentencia penal, hasta que se solicitó la nacionalidad española, hubiese supuesto una ulterior adaptación a las normas ordinarias para el desarrollo de la vida en sociedad y ello por cuanto como tiene por probado el tribunal de instancia y no ha sido combatido en forma por el recurrente el mismo no realiza actividades laborales, económicas, sociales, culturales o de otra naturaleza expresivas en algún modo de una buena conducta cívica y siendo ello así, no acreditada la vulneración de los preceptos que se citan en el motivo de recurso, el mismo debe ser desestimado.'" ( S. TS de 24-10-2007 Rec. 1165/2004).
Esta reiteración de anomalía conductual centrada en un manifiesto y mantenido desprecio a la seguridad del tráfico y la proximidad temporal a la solicitud de nacionalidad determina, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2014, que entendamos que su conducta no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras en lo laboral, social, familiar, fiscal etc..., pues por tales no se pueden tener aquellos que meramente inciden en la integración (conocimiento del idioma, actividad laboral, situación familiar etc..) o el simple cumplimento de otros requisitos precisos para obtener la nacionalidad española por residencia como es la residencia legal continuada e inmediatamente anterior a la solicitud durante un determinado plazo legal, "' Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.'" ( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005).
Por todo ello, no desvirtuado el único motivo de denegación invocado por la Administración en la resolución impugnada, procede desestimar el recurso y, confirmar dicha resolución por ser conforme al ordenamiento jurídico.
4.-De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción posterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.
Fallo
En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal deD. Carlos Alberto contra la resolución del Ministerio de Justicia, a que las presentes actuaciones se contraen, yconfirmarla resolución impugnada por suconformidada Derecho.
Con imposición de costas al recurrente
Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible deRECURSO DE CASACIÓNque habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo deTREINTA DÍASa contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presentainterés casacional objetivo para la formación de jurisprudenciaen los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA ,lo que habrá de fundamentarse específicamente,con singular referencia al caso,en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificacionesque al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo,sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesalesreferidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).
Co n la notificación de la presente se le participa que el TS ha acordado (AUTO 1-3-2017) que, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 89.2.c) LJCA , en supuestos de incongruencia omisiva de la sentencia que se pretende combatir, los recurrentes en casación, como presupuesto de procedibilidad, y antes de promover el recurso han de intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267-5 LOPJ y 215-2 LEC . En caso contrario el recurso podrá ser inadmitido en ese concreto motivo.
Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985 , de 1 de junio del Poder Judicial.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
