Encabezamiento
SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000272/2021
ILTMOS. SRES/AS.:
PRESIDENTA,
DÑA. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO
MAGISTRADOS,
DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ
D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
DÑA. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
D. JOSE MANUEL IZQUIERDO SALVATIERRA
En Pamplona/Iruña, a veinte de octubre de dos mil veintiuno.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados,ha visto, en grado de apelación, el presente rollo nº 121/2021,contra la sentencia nº 258/2020, de fecha 10 de diciembre de 2020, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona, correspondiente al recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario nº 130/2019; siendo partes, como apelante, la mercantil ARIDOS RECICLADOS DE NAVARRA S.L.,representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Leyre Ortega Abaurrea y defendida por el Letrado D. Antonio Madurga Gil, y como parte apelada, EL AYUNTAMIENTO DE IGUZQUIZA,representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. María Asunción Martínez Chueca y defendido por el Letrado D. Héctor Miguel Nagore Sorabilla y viene a resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho
Antecedentes
PRIMERO.-La sentencia nº 258/2020, de fecha 10 de diciembre de 2020, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona, correspondiente al recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario nº 130/2019 en su fallo acuerda: 'DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Rafael Ortega, en nombre y representación de ARIDOS RECICLADOS DE NAVARRA, S.L., contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento del Distrito de Igúzquiza, adoptado en sesión celebrada el 5 de febrero de 2019, por el que se archiva el procedimiento de otorgamiento de la licencia de apertura para la actividad de ampliación de instalación de Planta de Almacenamiento de Áridos y Preparación de Tierras de Enmienda en la parcela 797 del polígono 2 de Igúzquiza. Todo ello con expresa condena en costa a la parte recurrente'.
Por auto de 25 de enero de 2021 se desestimó la solicitud de rectificación y corrección instada por la representación procesal de Aridos Reciclados de Navarra S.L.
SEGUNDO.-Por la parte demandante se interpuso recurso de apelación, al que se dio el trámite legalmente establecido, en el que solicitaba su estimación, revocando la meritada Sentencia impugnada y, estimando el recurso contencioso administrativo deducido, resuelva la invalidez del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Igúzquiza de 5 de febrero de 2019 por ser contrario al Ordenamiento Jurídico en los términos postulados en el suplico de la demanda, realizando asimismo las declaraciones que en el mismo se interesan.
La parte apelada se opone a la pretensión anterior, solicitando que se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso y confirmando la sentencia recurrida.
TERCERO.-Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo y, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 5 de octubre de 2021.
Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ,quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.
PRIMERO.- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.
La sentencia objeto de apelación desestima la demanda interpuesta por el Procurador de los Tribunales Sr. Rafael Ortega, en nombre y representación de ARIDOS RECICLADOS DE NAVARRA, S.L., contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento del Distrito de Igúzquiza, de 5 de febrero de 2019, por el que se archiva el procedimiento de otorgamiento de la licencia de apertura para la actividad de ampliación de instalación de Planta de Almacenamiento de Áridos y Preparación de Tierras de Enmienda en la parcela 797 del polígono 2 de Igúzquiza.
El Juez de instancia parte del concepto de licencia de apertura como una autorización 'limitada y reglada', (sin perjuicio del control continuado y la aplicación de nuevas normativas a actuaciones en funcionamiento). En este caso, se trata de una actividad clasificada en suelo no urbanizable. La licencia de actividades clasificadas venía precedida de múltiples informes sectoriales, de Medio Ambiente, de Obras Públicas, de Ordenación del Territorio, de la ORVE, que imponen sus condiciones y medidas correctoras y que son recogidas finalmente en la licencia de actividades clasificadas que se otorgó por el Ayuntamiento.
Señala que se ha acreditado que el Ayuntamiento reanudó el expediente de otorgamiento de la licencia de apertura, una vez firme la sentencia que anuló la declaración de caducidad de la licencia de actividades y requirió a la recurrente para cumplimentar todos los compromisos, las medidas correctoras y condiciones impuestas a lo largo de la tramitación de las licencias de obras y actividades clasificadas. La empresa incumplió el requerimiento, lo que motivó el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento del Distrito de Igúzquiza, de 5 de febrero de 2019, por el que se archiva el procedimiento de otorgamiento de la licencia de apertura.
No habiéndose cumplido las medidas correctoras requeridas por los diferentes organismos intervinientes y recordadas en el requerimiento de 13 de julio de 2018, no puede considerarse otorgada la licencia por silencio administrativo positivo. Además, esta materia está excluida expresamente por el art. 24.1 de la Ley 39/2015, y ello por cuanto su estimación tendría como consecuencia el ejercicio por la parte recurrente de actividades que pudieran dañar el medio ambiente. De hecho, por Orden Foral 221E/2019 de 26 de noviembre de la Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente se desestima el recurso de alzada formulado por la demandante contra la Resolución 295F/2019 de 27 de mayo de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se sanciona a la demandante con multa de 22.500 € por infracción grave a la Ley Foral 14/2018 de Residuos, precisamente en la parcela sobre la que se pretende el otorgamiento de la licencia de apertura.
Es incierto que las únicas formas posibles de tener por resuelto un expediente de concesión de licencia sean su denegación o su concesión. El art. 21 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, prevé otras posibles resoluciones entre las que se encuentra la caducidad del expediente a la que, implícitamente se refiere el acuerdo plenario que nos ocupa, dado que el art. 95.1 del mismo Texto Legal señala que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses se producirá la caducidad del procedimiento.
Finalmente, no se ha probado desviación de poder puesto que, después de la licencia de apertura solicitada y las vicisitudes judiciales con la inicial caducidad, es de entender el informe técnico solicitado por el Ayuntamiento para asegurarse el cumplimiento de todos los requisitos de otorgamiento de la licencia solicitada y a tenor de dicho informe, se efectúa el requerimiento de tres meses a la parte recurrente, que no lo cumple y del que deviene el archivo de la licencia.
La parte apelante alega, en síntesis, los siguientes motivos de apelación:
1º.- Nulidad de la sentencia por infracción del derecho de la parte apelante a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), con infracción, entre otros, de los arts. 120.3C.E., 218 de la LEC y 33.1 y 67 de la LJCA.
Alega falta de congruencia de la sentencia por no analizar y resolver los motivos impugnatorios sostenidos por la apelante en la demanda, y por ignorar el escenario fáctico que acredita el expediente administrativo, sus dos complementos y la prueba practicada en que aquellos se asientan. Tampoco resuelve lo que opuso la apelante en el trámite de conclusiones respecto a la eficacia y validez de lo mantenido por la Administración demandada en su contestación de la demanda, en concreto la valoración de la Orden Foral 221E/2019 de la Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente relativa a una sanción administrativa impuesta a la empresa por la Administración Foral, aportada con la contestación, cuando no había sido propuesta ni admitida como prueba.
La Sentencia impugnada reproduce como propios los antecedentes de hecho y fundamentación jurídica de la contestación de la demanda, con total dejación por el Juzgador de instancia de la función de juzgar que le corresponde e infringe el derecho a la tutela judicial efectiva en relación con los arts. 117.3 C.E. y 2.1 y 8 de la LOPJ, dejando con ello la acción ejercitada por la demandante absolutamente imprejuzgada, infringiendo su derecho a la tutela judicial efectiva. En consecuencia, la Sala debe resolver sobre la demanda como estuviera en primera instancia, por lo que da por reproducidos los hechos, motivos impugnatorios y pretensiones contenidos en la demanda y lo que opuso a la contestación en su escrito de conclusiones:
En la demanda se desarrollan los siguientes cuatro motivos impugnatorios contra el Acuerdo plenario objeto de la litis:
1) Su nulidad por oponerse y revocar la licencia de apertura obtenida por la empresa por silencio administrativo positivo.
2) Su nulidad, por poner fin al procedimiento de licencia de apertura solicitada por la empresa de forma inmotivada, por causa y forma que no permite el Ordenamiento Jurídico y sin seguir el procedimiento legalmente establecido, generando indefensión.
3) Su invalidez jurídica por resolver el archivo del procedimiento en lugar de, como procede a la luz del expediente administrativo, el otorgamiento de la licencia de apertura.
4) Su invalidez jurídica por constituir manifestación de desviación de poder.
2º.- Sobre las costas, la falta de análisis y resolución por la sentencia de los motivos impugnatorios de la demanda frente al Acuerdo recurrido, al limitarse a reproducir la contestación a la demanda, y la consideración como prueba de un documento no incluido en la prueba admitida por el Auto de 8 de septiembre de 2020, y por ende única practicada, hacen razonable la interposición del presente recurso de apelación y justifican la no imposición de costas, conforme al art. 139.2 de la LJCA, en el supuesto de que la sentencia desestime el recurso.
La defensa del Ayuntamiento de Igúzquiza se opone a la estimación del recurso alegando, resumidamente, que el recurso de apelación no contiene una crítica a la sentencia apelada, motivando dónde y por qué yerra y cómo el acto recurrido infringe el ordenamiento jurídico y debe ser anulado y otorgarse a su representada la licencia de apertura a pesar de haber incumplido las medidas correctoras, lo que hace el apelante es simplemente descalificar gratuitamente tanto la sentencia como el juzgador.
La sentencia analiza todos los motivos impugnatorios formulados por la recurrente. No incurre en incongruencia si el Juzgador coincide con una de las partes en la relación fáctica y fundamentación jurídica.
El Juez analiza cada uno de los motivos de impugnación desde la óptica de la naturaleza jurídica y alcance de la licencia de apertura, para concluir que no procede su otorgamiento porque la apelante no ha cumplimentado el requerimiento efectuado por el Ayuntamiento basado en el informe de la ingeniería para que dé cumplimiento a todos los condicionantes, medidas correctoras y requisitos exigidos por la licencia de actividades clasificadas para poder otorgar la licencia de apertura y en definitiva, para poner en marcha la actividad clasificada.
Se motiva la improcedencia de que concurra el otorgamiento por silencio positivo, se confirma que el requerimiento no cuestiona la licencia de actividades, como decía el recurrente, sino que persigue su cumplimiento, sin que, dadas las circunstancias relatadas, concurra desviación de poder alguna en el traslado del requerimiento ni en el archivo por incumplimiento. La valoración de la prueba es correcta.
SEGUNDO.-Sobre la naturaleza del recurso de apelación.
Expuestas las alegaciones de las partes en esta segunda instancia, se advierte que la parte apelante insiste en los motivos articulados en su demanda, discrepando de la motivación de la sentencia, pero sin aducir motivos de crítica específicos contra la misma, salvo la alegada incongruencia de la sentencia porque reproduce como propios los antecedentes de hecho y fundamentación jurídica de la contestación de la demanda. Añade descalificativos personales hacia el Juez a quo que no son propios de un recurso de apelación y que, por ello, deben ser rechazados de plano.
Siendo esto así, cabe señalar, en primer lugar, la doctrina jurisprudencial sobre la naturaleza y finalidad del recurso de apelación contenida en la reciente STS de 18 de enero de 2021 (rec.1832/2019) Ponente: Rafael Fernández Valverde: 'Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.
Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones ---por todas SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 --- cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló '(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada', pues, según insiste la STS, 'si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación'.
Aplicando en este caso la doctrina jurisprudencial expuesta, no puede esta Sala volver a enjuiciar el asunto como una nueva primera instancia, como solicita expresamente el apelante, sino que se realizará un análisis de los motivos de apelación, en este caso, la alegada incongruencia de la sentencia.
TERCERO.-Sobre la incongruencia de la sentencia.
La parte ejecutante alega la vulneración del art. 24C.E. por parte del Juez de instancia porque reproduce como propios los antecedentes de hecho y fundamentación jurídica de la contestación de la demanda.
Para dar respuesta este motivo de recurso, debe destacarse, en primer término, que el art. 218 de la LEC , aplicable supletoriamente al procedimiento contencioso administrativo, relativo a la exhaustividad y congruencia de las sentencias, así como la necesaria motivación, tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia, recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.
Asimismo, hay que hacer referencia a la doctrina del Tribunal Supremo sobre la congruencia de la sentencia, contenida en la STS 19-12-2014, Rec: 5841/2011 (ROJ: STS 5357/2014 ) Ponente: Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat , 'resulta adecuado consignar que, según consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 30/2007, de 12 de febrero , que se reitera, sustancialmente, en las sentencias 53/2009, de 23 de febrero , 83/2009, de 25 de marzo y 24/2010, de 27 de abril , el derecho a la tutela judicial efectiva, que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución , se vulnera por un órgano jurisdiccional cuando incurre en incongruencia procesal, si se aprecia la concurrencia de los siguientes presupuestos:
' En particular, respecto de la congruencia de las resoluciones judiciales, y a salvo las singularidades del ámbito penal, desde la STC 20/1982, de 5 de mayo , venimos recordando que la misma se mide por el ajuste o adecuación entre lo resuelto y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones y peticiones, de manera tal que no puede la Sentencia otorgar más de lo que se hubiera pedido en la demanda, ni menos de lo que hubiera sido admitido por el demandado, ni otorgar otra cosa diferente, que no hubiera sido pretendida.
Siendo ello así, la incongruencia procesal puede revestir tres modalidades. Existe, en primer lugar, la llamada incongruencia omisiva o ex silentio que tendrá lugar 'cuando el órgano judicial deje sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución' ( SSTC 202/1998, de 14 de octubre , FJ 5 ; 124/2000, de 16 de mayo, FJ 3 ; y 85/ 2006, de 27 de marzo , FJ 5). La denominada incongruencia extra petitum se produce, en segundo lugar, cuando el pronunciamiento judicial recae 'sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar las alegaciones pertinentes en defensa de sus intereses relacionados con lo decidido, provocando su indefensión al defraudar el principio de contradicción' ( SSTC 311/1994, de 21 de noviembre , FJ 2 ; 124/2000, de 16 de mayo, FJ 3 ; y 116/2006, de 24 de abril , FJ 8). La incongruencia por error acontece, en tercer lugar, cuando se dan al unísono las dos anteriores clases de incongruencia, tratándose, por tanto, de supuestos 'en los que, por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que equivocadamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado, dejando al mismo tiempo aquélla sin respuesta' ( SSTC 369/1993, de 13 de diciembre , FJ 4 ;213/2000, de 18 de septiembre, FJ 3 ; y 152/2006, de 22 de mayo , FJ 5) . ' .
Y, asimismo, resulta oportuno referir que en la sentencia constitucional 204/2009, de 23 de noviembre, se determina el alcance del principio de congruencia, distinguiendo entre lo que son pretensiones y alegaciones de carácter sustancial planteadas por las partes, y argumentos no relevantes, en los siguientes términos:
' Este Tribunal ha tenido ocasión de desarrollar una amplia y consolidada doctrina la cuestión. En lo que ahora interesa la reciente STC 73/2009, de 23 de marzo , resume esta doctrina señalando que 'el vicio de incongruencia omisiva existe cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda deducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales por todas, STC 218/2003, de 15 de noviembre , FJ 4 b). La exposición de esta conocida doctrina exige reiterar la precisión de que la congruencia exige dar respuesta, no sólo a las pretensiones propiamente dichas, sino también a las alegaciones sustanciales, pues, tal como recordábamos en la STC 85/2006, de 27 de marzo : ``el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva `no sólo se vulnera cuando la pretensión no recibe respuesta, sino también cuando el órgano judicial omite toda consideración sobre una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes. Así lo ha declarado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los casos Hiro Balani c. España y Ruiz Torija c. España de 9 de diciembre de 1994 , y lo han reconocido nuestras SSTC 85/2000, de 27 de marzo ; 1/2001, de 15 de enero ; 5/2001, de 15 de enero ; 148/2003, de 14 de julio , y 8/2004, de 9 de febrero , entre otras (FJ 3)``. Finalmente, la circunstancia de que la pretendida incongruencia omisiva se considere producida en una Sentencia que resuelve un recurso de apelación, hace necesario recordar que la relevancia constitucional de la omisión de respuesta judicial a una pretensión o alegación fundamental exigirá que la concreta alegación forme parte del debate procesal que imperativamente ha de resolver el órgano judicial, bien porque haya sido expresamente reiterada o planteada ex novo por alguna de las partes en la fase de apelación, bien porque, pese a aquella falta de reiteración de la petición subsidiaria en los sucesivos grados jurisdiccionales, la configuración legal del recurso de que se trate obligue a dar respuesta a todas las cuestiones controvertidas que hayan sido objeto del litigio, lo que implicará entonces, en defecto de una respuesta judicial completa, un vicio de incongruencia STC 218/2003, de 15 de diciembre , FJ 4.b), que recuerda que así ocurría en el supuesto resuelto por nuestra STC 53/1991, de 11 de marzo , en relación con la casación por infracción de Ley ' .'.
En suma, la proyección de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta promueve que rechacemos que la Sala de instancia haya vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución , que garantiza el derecho a obtener una resolución de fondo razonada, motivada, fundada en Derecho y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, en cuanto que hemos comprobado que no se ha producido desajuste relevante de carácter sustancial entre los argumentos expuestos para fundamentar la causa petendi y el pronunciamiento que contiene la sentencia'.
Además, la STS de 6 de mayo de 2013 (RC 4377/2012), señala, respecto al grado de vinculación del Juez contencioso-administrativo en el ejercicio de su función jurisdiccional resolutoria en orden a dar respuesta a las pretensiones deducidas por las partes, a los motivos de impugnación y a las argumentaciones jurídicas, que: '[...] debe asimismo referirse, desde la perspectiva de poder considerar infringido el principio de congruencia, en razón de la naturaleza del recurso contencioso-administrativo, el distinto grado de vinculación del Juez contencioso-administrativo en el ejercicio de su función jurisdiccional resolutoria en orden a dar respuesta a las pretensiones deducidas por las partes, a los motivos de impugnación y a las argumentaciones jurídicas, según se declara en la sentencia constitucional 278/2006, de 27 de septiembre:
'... debemos considerar que en todo proceso contencioso-administrativo la demanda incorpora necesariamente una pretensión en relación con la actuación administrativa impugnada (sea de declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico, de anulación del acto o resolución, de reconocimiento de una situación jurídica individualizada y adopción de medidas para su pleno restablecimiento, de condena o de cese de una actuación material, ex arts. 31 y 32 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa: LJCA). Cualesquiera que sean, las pretensiones han de fundamentarse en concretos motivos aducidos en defensa de la ilegalidad de la actuación administrativa; pudiendo contraponer las partes demandadas, a su vez, motivos de oposición a las pretensiones. Finalmente, los motivos de impugnación o de oposición han de hacerse patentes al órgano judicial mediante las necesarias argumentaciones jurídicas.
Las anteriores consideraciones cobran particular relevancia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la cual es su propia norma reguladora la que ordena a los Tribunales de esta jurisdicción que fallen no sólo 'dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes' sino dentro también 'de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición' ( art. 33.1LJCA). Como afirmamos en la STC 100/2004, de 2 de junio (FJ 6), en el proceso contencioso-administrativo adquieren especial relevancia los motivos aducidos para basar la ilegalidad de la actuación administrativa (en el mismo sentido, las SSTC 146/2004, de 13 de septiembre, FJ 3 ; 95/2005, de 18 de abril, FJ 2.b ; y 40/2006, de 13 de febrero , FJ 2).
Ahora bien, frente a la estricta vinculación del juzgador a las pretensiones de las partes, por el contrario su vinculación es sólo relativa en relación con los motivos de impugnación u oposición, pues el órgano judicial dispone de la facultad de introducir en el debate procesal motivos no apreciados por las partes, ya sea en el trámite de la vista o conclusiones ( art. 65.2 LJCA) o en el momento de dictar sentencia ( art. 33.2LJCA), a salvo la prohibición de que el órgano judicial lleve a cabo por sí mismo la subsunción de los hechos bajo preceptos legales seleccionados por él ex novo con el objeto de mantener una sanción administrativa ( STC 218/2005, de 12 de septiembre , FJ 4.c).
[...]
c) Por último, cuanto antecede no comporta que el Juez esté constreñido por las alegaciones y razonamientos jurídicos de las partes. A salvo las particularidades de las normas sancionadoras, el principio procesal plasmado en los aforismos iura novit curia y da mihi factum, dabo tibi ius permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque no hayan sido invocadas por los litigantes, pudiendo así recurrir a argumentaciones jurídicas propias distintas de las empleadas por las partes, si conducen a aceptar o rechazar las pretensiones deducidas o los motivos planteados por las mismas (desde la inicial STC 20/1982, de 5 de mayo , FJ 2, hasta la más reciente STC 116/2006, de 24 de abril , FJ 8)'. '(F.J. 2º)'.En el mismo sentido STS de 13-12-2004 Recurso: 6961/2000 ROJ: STS 8032/2004 - ECLI:ES:TS:2004:8032 Ponente: Margarita Robles Fernández.
En este caso, no se aprecia incongruencia en la sentencia porque da respuesta a las pretensiones de las partes y a los motivos de recurso articulados, sin que sea imprescindible dar respuesta a todas las alegaciones efectuadas en la demanda, a la luz de la doctrina jurisprudencial expuesta, sin perjuicio de que la parte demandante pueda discrepar legítimamente de la conclusión alcanzada, pero ello no supone incongruencia de la sentencia por la que deba estimarse el recurso de apelación.
La apelante sostiene que el Juez de instancia hace suya la contestación a la demanda, incorporándola a la sentencia, con lo que viene a ser la Administración quien resuelve el procedimiento judicial. Este argumento no puede ser acogido, toda vez que el Juez analiza la demanda y la contestación y resuelve sobre los motivos de recurso desestimándolos motivadamente y, además, de forma correcta, como expondremos seguidamente.
CUARTO.-Sobre la obtención de la licencia de apertura por silencio administrativo positivo.
Así, el argumento referido a la obtención de la licencia por silencio administrativo positivo se analiza en el fundamento derecho segundo y es correcta la conclusión alcanzada puesto que el art. 58 de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental, en relación a la licencia municipal de apertura establece que.'1. Con carácter previo al inicio de una actividad clasificada, deberá obtenerse del Alcalde la autorización de puesta en marcha correspondiente, que se denominará licencia de apertura, con el objeto de comprobar que la actividad o instalación se ajusta al proyecto aprobado.
2. El titular de la actividad deberá presentar en el Ayuntamiento la documentación, cuyo contenido se determinará reglamentariamente, que garantice que la instalación se ajusta al proyecto aprobado, así como a las medidas correctoras adicionales impuestas, en su caso, en la licencia de actividad.
3. La resolución y notificación de la concesión o denegación de licencia municipal de apertura deberá realizarse en el plazo de un mes desde la presentación de la solicitud. En caso contrario la licencia se entenderá otorgada por silencio positivo, excepto en aquellas actividades para las que la legislación vigente disponga otra cosa'.En el mismo sentido se recoge en el art. 42 del Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental.
La licencia de actividad afecta a bienes de dominio público, siendo el aprovechamiento de los recursos minerales un bien demanial, según el art. 2 de la Ley 22/1973 de 21 de julio, de minas, por lo que el silencio en este caso es negativo, conforme al art. 24.1 de la ley 39/2015 que establece que: 'El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas'y así lo tiene establecido el Tribunal Supremo, entre otras, en STS de 02-12- 2008, Rec. 2349/2006 ( ROJ: STS 6706/2008 - ECLI:ES:TS:2008:6706) Ponente: Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, referida al art. 43.2 de la Ley 39/2002 de 26 de noviembre, LPAC, que tenía una redacción similar al actual art. 24.1 de la Ley 39/2015.
Por otra parte, es indudable que la actividad de extracción de áridos puede dañar el medio ambiente, lo que determina también que no puede entenderse concede a la licencia de apertura por silencio administrativo por y ello, sin necesidad de tomar en consideración el documento en el que se acredita la imposición de una sanción una infracción grave la empresa demandante porque el citado art. 24.1 se refiere a las actividades que puedan dañar el medio ambiente. La Orden Foral 221E/2019 de 26 de noviembre de la Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente por la que se desestima el recurso de alzada formulado por la demandante contra la Resolución 295F/2019 de 27 de mayo de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se sanciona a la demandante con multa de 22.500 Euros por infracción grave a la Ley Foral 14/2018 de Residuos, precisamente en la parcela sobre la que se pretende el otorgamiento de la licencia de apertura aportada por la Administración con la contestación a la demanda, no es determinante, como pretende hacer ver la parte apelante, de que en este caso se haya considerado que no cabe estimar concedida la licencia de apertura por silencio administrativo positivo, puesto que, sin necesidad de tener en consideración esta sanción, el sentido del silencio no podría ser positivo, al tratarse de una licencia apertura referida a una actividad minera como es la extracción de áridos (Sección A) y que, además, puede dañar el medio ambiente.
Por ello, la valoración del documento aportado con la contestación a la demanda no ha causado perjuicio ni indefensión a la parte actora por lo que no puede determinar tampoco la estimación de la apelación por esta causa.
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QUINTO.-Sobre la nulidad de la resolución por infracción del procedimiento legalmente establecido con indefensión de la parte apelante.
También está debidamente motivada en el fundamento derecho segundo de la sentencia la desestimación de la alegada nulidad de la resolución por infracción del procedimiento legalmente establecido con indefensión de la parte apelante, siendo correcta dicha fundamentación y sin ocasionar indefensión a la parte demandante, quien ha alegado en vía administrativa y en sede judicial todo lo que ha tenido por conveniente en defensa de su derecho.
Como señalamos en la sentencia de la Sala de 14 de diciembre de 2020, R.Ap 95/2020, la nulidad de pleno derecho prevista en el art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, que aduce la parte actora, concurre si se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. En este punto, la STS de 23 de marzo de 2018 ROJ: STS 1252/2018-ECLI:ES:TS:2018:1252 Sentencia:516/2018 Recurso: 1580/2015 Ponente: Maria Isabel Perello Domenech, reiterando la doctrina ya sentada respecto a la regulación contenida en la Ley 30/1992, del mismo tenor que el art. 47.1.e de la actual Ley 39/2015, señala que: 'el procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: servir de garantía de los derechos individuales y, con respecto a la Administración, contribuir al acierto de las resoluciones administrativas. De aquí que el ordenamiento jurídico atribuya diversas consecuencias a los defectos de procedimiento en función de la gravedad de los mismos. Así, en los casos excepcionales, de ausencia total de procedimiento, o de trámite esencial equivalente a aquella, se declara la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que se generen - artículo 62.1. e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; en los demás supuestos de infracción del ordenamiento jurídico se reconducen a la categoría general de anulabilidad de los actos administrativos - artículo 63.1 de la Ley 30/1992 . No obstante, se admite la categoría de las denominadas 'irregularidades no invalidantes' para determinadas actuaciones administrativas con defecto de forma -si el acto tiene todos los elementos necesarios para alcanzar su fin y no produce indefensión- o extemporáneas -si no se trata de término esencial-. Así se deduce de la regulación contenida en el artículo 62.2y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Y la jurisprudencia de esta Sala ha señalado que para apreciar dicha causa de nulidad de pleno derecho no basta con la infracción de alguno de los trámites del procedimiento, sino que es necesario la ausencia total de éste o de alguno de los trámites esenciales o fundamentales, como ha entendido esta Sala Tercera (SSTS de 19 de mayo de 2004 ). En esta declaramos que 'para que el acto administrativo adolezca de invalidez por esta causa, no basta cualquier defecto acaecido en el procedimiento, sino que es preciso que se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido o que el defecto fuera de tal naturaleza, que se equiparara su ausencia a la del propio procedimiento'. En este sentido, cualquier vicio u omisión producido en el procedimiento administrativo no da lugar a una nulidad absoluta o de pleno derecho, de acuerdo con lo que establecía el artículo 47.c) LPA y el 62.e) de la Ley 30/1992 , esto es, no equivale a 'prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido'.
Asimismo, en la STS del 20 de julio de 2005 ROJ: STS 5058/2005- ECLI:ES:TS:2005:5058 Recurso: 8504/1999, Ponente: Nicolas Antonio Maurandi Guillen se establece que: 'la nulidad prevista en ese artículo 62.1.e) no la provoca cualquier irregularidad procedimental sino sólo aquéllas de gravedad extrema, constituidas por la ausencia absoluta y total de procedimiento, por haberse seguido uno totalmente diferente o por haberse omitido sus principales trámites'.
En este caso, no concurre nulidad de pleno derecho ni tampoco anulabilidad, toda vez que se ha seguido el procedimiento específico previsto en la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental y en el Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre y así, al incumplir la parte actora el requerimiento para cumplir las medidas correctoras y condiciones establecidas en la licencia de actividad necesarias para el otorgamiento de la licencia de apertura, no era posible concederle dicha licencia de apertura.
Consta en el procedimiento que fue requerida la empresa por el Ayuntamiento demandando para que en el plazo de tres meses ejecute medidas correctoras contenidas en la licencia de actividades imprescindibles para el otorgamiento de la licencia de apertura. Y la parte recurrente no cumplió estas medidas correctoras, sino que formuló alegaciones señalando que de los aspectos requeridos, uno lo cumplimenta (fianza), otros que los ejecutará más adelante y otros no los ejecutará por diversos motivos. Ante el incumplimiento de las medidas correctoras, el Ayuntamiento acordó el archivo del expediente. si bien, la parte apelante sostiene que la licencia sólo puede concederse o denegarse, no es contrario a la normativa aplicable que se haya acordado el archivo del expediente, puesto que supone que no se concede la licencia de apertura necesaria para poner en marcha la actividad.
Sin cumplir las condiciones medioambientales previas al inicio de la actividad no es posible conceder a la apelante la licencia de apertura, por lo que la resolución recurrida es conforme al Ordenamiento Jurídico.
SEXTO.-Sobre la desviación de poder.
Finalmente, tampoco hay prueba en el procedimiento de desviación de poder. La STS de 03 de marzo de 2010 Recurso: 7610/2005 (ROJ: STS 1362/2010 ) Ponente: Rafael Fernandez Valverde recuerda la definición, naturaleza y exigencias procesales para la procedencia de este vicio, recogido en el precepto legal citado, pero con respaldo constitucional ( art. 106 de la Constitución Española ), con cita de la STS de 16 de marzo de 1999 , y señala que: 'La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución ) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico y de este concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:
a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la Ley.
b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1983 y 3 de febrero de 1984 .
c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido, precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma, como reconoce la Sentencia de 8 de noviembre de 1978 .
d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983 .
e) En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1253 del Código Civilse derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1987 .
f) La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1214 del Código Civilpuede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra.
g) Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas Sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1992 , 25 de febrero de 1993 , 2 de abril y 27 de abril de 1993 ) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine'.
Esta misma doctrina se recoge en las SSTS de 23 de febrero de 2012 (recurso de casación nº 2921/2008 ) y de 28 de julio de 2015 Recurso: 7/2014 (ROJ: STS 3744/2015 ) en la que añade, con cita de la STS de 18 de marzo de 2011 (rec. De casación nº 1643/2007 ) que : 'La desviación de poder ha de apreciarse no sólo, como parece defender la entidad local recurrente, cuando se acredite que la Administración persigue una finalidad privada o un propósito inconfesable, extraño a cualquier defensa de los intereses generales, sino que también puede concurrir esta desviación teleológica cuando se persigue un interés público ajeno y, por tanto, distinto al que prevé el ordenamiento jurídico para el caso. Recordemos que el artículo 70.2 de la LJCAexige, para que se aprecie la desviación de poder, que el ejercicio de la potestad sirva a ' fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico '.
Basta, por tanto, que el fin sea diferente, de modo que aunque el ejercicio de la potestad administrativa se haya orientado a la defensa de los intereses generales, sin embargo se opone a la finalidad concreta que exige el ordenamiento jurídico.
En este sentido, esta Sala viene declarando, por todas, Sentencia de 18 de junio de 2001 , dictada en el recurso de casación nº 8570 / 1995 , que 'La jurisprudencia tiene declarado que la desviación de poder resulta apreciable cuando el órgano administrativo persigue con su actuación un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, o cuando la finalidad que pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habitante, por estimable que sea aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, de 24 de mayo de 1986 y 11 de octubre de 1993 ).
En similares términos se pronuncia la Sentencia de 11 de mayo de 2012 (casación nº 4365/2008) y la más reciente de 14 de marzo de 2014 (recurso nº 2583/2012).
Aplicando en este caso la doctrina expuesta, no acredita la parte apelante, ni ofrece datos objetivos en los que pueda basarse al prueba de presunciones, que permita concluir que el propósito que guió a la Administración fuese conseguir de la empresa de Ingeniería con el informe que emitió, lo que no había conseguido de la ORVE, esto es, según manifiesta la apelante, que el Ayuntamiento quería que la ORVE actuara en la licencia de apertura como si de la licencia de actividad clasificada se tratara, analizando, revisando y modificando aspectos y determinaciones que ya se habían considerado y establecido por las Administraciones Foral y Local en cada caso competentes en la que se le concedió a la recurrente en su día.
La sentencia destaca que 'después del tiempo pasado es normal y procedente que se solicite dicho informe técnico, y dicho informe técnico a los efectos de la licencia de apertura en cuestión, en ese momento es más completo que los informes de la ORVE'.Lo que no está acreditado es la intencionalidad que la apelante atribuye a la Administración para denegar la licencia de apertura, licencia que no se concede porque la apelante no cumple las medidas correctoras necesarias para la actividad de ampliación de instalación de Planta de Almacenamiento de Áridos y Preparación de Tierras de Enmienda en la parcela 797 del polígono 2 de Igúzquiza.
Por todo lo expuesto, debe desestimarse el recurso de apelación, confirmando la sentencia recurrida.
SEPTIMO.-Sobre la imposición de costas de este recurso.
En cuanto a las costas del presente recurso apelación, el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que: 'En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición'.
En este caso, como se ha señalado anteriormente, la sentencia recurrida está debidamente motivada y es congruente con las pretensiones de las partes en primera instancia, sin perjuicio de la discrepancia legítima de la parte actora en ejercicio de su derecho de defensa, por lo que no cabe estimar que concurran circunstancias que justifiquen la no imposición de costas al desestimar este recurso de apelación. En consecuencia, dada la desestimación del recurso de apelación, se imponen las costas de esta alzada a la parte apelante.
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
Fallo
DESESTIMARel presente recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Leyre Ortega Abaurrea, en nombre y representación de la mercantil Aridos Reciclados de Navarra S.L., confirmando íntegramente sentencia nº 258/2020, de fecha 10 de diciembre de 2020, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona, correspondiente al recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario nº 130/2019. Todo ello con expresa condena en costas a la parte apelante.
Dese al depósito constituido el destino legal.
Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.
Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.
Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.
Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.
Con testimonio de esta Resolución, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
