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09/01/2017
Sentencia Administrativo Nº 2740/2016, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1948/2014 de 22 de Diciembre de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Diciembre de 2016
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: PERELLO DOMENECH, MARIA ISABEL
Nº de sentencia: 2740/2016
Núm. Cendoj: 28079130032016100505
Núm. Ecli: ES:TS:2016:5576
Núm. Roj: STS 5576:2016
Encabezamiento
En Madrid, a 22 de diciembre de 2016
Esta Sala ha visto constituida la
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria Isabel Perello Domenech
Antecedentes
Contra la referida sentencia, el representante legal de la Junta de Andalucía, manifestó ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, su intención de interponer recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Primero.- al amparo del art. 88.1.a) de la LJCA, por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, con infracción del artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Segundo.- Al amparo del
artículo 88.1.c) de la LJCA por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por incongruencia
Tercero.- al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, por infracción de la jurisprudencia sobre el control de la zona de incertidumbre de los conceptos jurídicos indeterminados, contenido en las sentencias de 15 de diciembre de 2005, de 16 de julio de 2008 ( recurso 7790/2004), de 15 de junio de 2010, ( recurso 240/2007) y de 5 de febrero de 2013 ( recurso 5270/2009).
Cuarto.- al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, por infracción de los principios contenidos en el Tratado Constitutivo de la Unión Europea, artículo 130 R a 130 T, la Directiva 92/43, relativa a la conservación de hábitats naturales y de la flora y fauna silvestre, la directiva 79/409, relativa a al conservación de aves silvestres, así como el artículo 4 del RD Legislativo 1302/1986 y demás normas protectoras de los valores medioambientales.
Quinto.- al amparo del
art. 88.1.d) de la LJCA, por infracción de las reglas establecidas en materia de valoración de prueba, contenidas en el
artículo 348 LEC. La valoración de la prueba por la Sala
Y termina suplicando a la Sala estime el recurso de casación, casando la sentencia de instancia y en consecuencia, desestime la demanda y confirme los actos administrativos impugnados.
Fundamentos
Tras rechazar la objeción de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada, el Tribunal de instancia analizó si en el supuesto de autos se había realizado de forma correcta la Declaración de Impacto Ambiental correspondiente a la actuación proyectada, que tenía un sentido negativo a la concesión de un servicio público de transporte por cable entre Granada y Sierra Nevada. El examen del contenido de dicha Declaración de Impacto Ambiental y de los documentos aportados al expediente, singularmente, del Estudio de impacto Ambiental y su complemento aportados por la mercantil recurrente, llevó a la Sala de instancia a la conclusión de que el juicio medioambiental desfavorable carecía de fundamento suficiente. En coherencia con lo razonado, la Sala anula las resoluciones impugnadas y así lo declara en la parte dispositiva de su pronunciamiento. Y tras la anulación de las resoluciones impugnadas, se acuerda en el fallo:
«la retroacción de actuaciones al momento de emisión de la Declaración de Impacto Ambiental que debe entenderse favorable sin necesidad de reiteración de dicho trámite por las razones expuestas en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia procediendo que por parte de la Dirección General de Transportes se resuelva sobre la necesidad de conveniencia de la instalación y la aprobación o denegación del proyecto y en el primer caso con o sin prescripciones, así como la celebración del concurso».
En el primero de los motivos acogido al cauce del
artículo 88.1.a) LJCA se denuncia el «exceso en el ejercicio de la jurisdicción», con infracción del
artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que prohíbe la integración judicial de actos administrativos discrecionales anulados en sentencia, siendo así que la Declaración de Impacto Ambiental tiene tal naturaleza de acto administrativo discrecional. En el desarrollo argumental del motivo alega la parte que la Declaración de Impacto Ambiental tiene naturaleza de acto discrecional, como se reconoce en el quinto de los fundamentos jurídicos, y que la ponderación de los intereses en juego permite un margen de discrecionalidad a la hora de decidir cual es la mejor opción ambiental entre las alternativas existentes, y la Sala
El segundo de los motivos de casación se articula al amparo del
apartado c) del artículo 88.1 LJCA por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por incongruencia
Censura la parte la sentencia por incurrir en incongruencia, dado el desajuste entre las pretensiones deducidas en el pleito y el contenido del fallo, que se desprende de la comparación entre el suplico de la demanda y la parte dispositiva de la sentencia. Se afirma que la parte recurrente en ningún momento solicitó que se declarase por el órgano judicial el carácter favorable de la Declaración de Impacto Ambiental y sin embargo, la sentencia va más allá declarando el carácter favorable de dicha Declaración medioambiental, dando lugar a la incongruencia que se denuncia. Igualmente se aduce la infracción del artículo 33 LJCA y la vulneración del principio de contradicción procesal, pues se interesó la retroacción de las actuaciones al momento previo a la Declaración de Impacto Ambiental, para que la Administración emitiera el correspondiente informe, siendo así que la sentencia decide su carácter favorable.
En el tercer motivo de casación, articulado por el cauce del apartado d) del artículo 88.1 LJCA, por infracción de la jurisprudencia sobre el control de la zona de incertidumbre de los conceptos jurídicos indeterminados, contenido en las sentencias de 15 de diciembre de 2005, 16 de junio de 2008, 15 de junio de 2010 y 5 de febrero de 2013. Se argumenta que el control jurisdiccional llevado a cabo por el Tribunal de instancia es excesivo pues si bien se apoya en el Estudio de Impacto Ambiental, que la Sala analiza y compara con la Declaración de Impacto Ambiental, desde el punto de vista técnico las consideraciones de la Sala solamente autorizan la decisión de anular la declaración por falta de motivación o de concreción, pero no cabe anularla ni sustituir la función de la administración al definir el «halo o zona de incertidumbre» en relación a los conceptos jurídicos indeterminados que aparecen en la Declaración de Impacto Ambiental. Sin que sea admisible que se sustituya la decisión administrativa por la judicial.
En el cuarto motivo de casación se aduce la infracción de los principios contenidos en el Tratado Constitutivo de la Unión Europea, artículos 130 R a 130 T, la Directiva 92/43, relativa a la conservación de hábitats naturales y de la flora y fauna silvestre, la directiva 79/409, relativa a al conservación de aves silvestres, así como el artículo 4 del RD Legislativo 1302/1986 y demás normas protectoras de los valores medioambientales.
Se argumenta que la sentencia infringe los principios inspiradores de la legislación medioambiental así como el principio de precaución o cautela que procede aplicar cuando no existe certeza de que no va a apreciarse una afección apreciable sobre el lugar. La Declaración de Impacto Ambiental, cuyas conclusiones no son tachadas de irrazonables ni de arbitrarias por la sentencia de instancia, pone de manifiesto la existencia de graves riesgos medioambientales derivados de la instalación del teleférico en cuestión.
En el quinto y último motivo de casación, acogido también al cauce del apartado d) del artículo 88.1 LJCA, se formula por la infracción de las reglas establecidas en materia de valoración de prueba, contenidas en el artículo 348 LEC. Se denuncia en este punto la valoración arbitraria por parte de la Sala de instancia, pues el Tribunal realiza una valoración parcial de la prueba obrante en las actuaciones de la que deduce conclusiones valorativas arbitrarias. La Sala compara la Declaración de Impacto Ambiental y el Estudio de Impacto Ambiental aportado por la actora, y considera que la primera contiene declaraciones genéricas, y en cambio considera que el Estudio de Impacto Ambiental realiza una valoración pormenorizada de los impactos que puedan producirse pero en esta labor de comparación omite toda consideración a los documentos e informes -como el del Espacio Natural de Sierra Nevada, de 30 de noviembre de de 2007, los referidos a hábitats naturales y biodiversidad, así como la flora y la fauna silvestre- que sustentan la Declaración de Impacto Ambiental. Destaca además, las deficiencias en las que en su opinión incurre el Estudio de Impacto Ambiental en diversos aspectos, en cuanto al impacto del ruido, sobre la vegetación y flora, especies y comunidades vegetales, lo que en su opinión, implica una valoración parcial de la prueba obrante en autos.
Pues bien, como se advierte de su desarrollo argumental el motivo contiene en realidad una crítica a la sentencia en cuanto al alcance de su pronunciamiento, lo cual encuentra su cauce procesal adecuado en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, cauce por el que se articula el segundo de los motivos casacionales, como un quebrantamiento por la infracción de las norma reguladora de la sentencia, dado el desajuste entre lo solicitado en la demanda y lo acordado en el fallo.
Cabe recordar que en la sentencia de este Tribunal Supremo de 12 de junio de 2015 (RC 2919/2013) dijimos que «no puede derivarse hacia el exceso de jurisdicción cualquier aplicación o interpretación jurídica desacertada por el Tribunal de instancia, que podrá constituir, en su caso, un error, pero no por ello constituye necesariamente un exceso de jurisdicción, pues de ser así todos esos desaciertos habrían de canalizarse por el cauce casacional de la letra a) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. El exceso denunciable por dicho cauce casacional tiene lugar, insistimos, cuando los órganos del poder jurisdiccional invaden el ámbito de actuación que corresponde a otros poderes, ejercitando las atribuciones que son propias de estos últimos, pero no hay exceso cuando el Juez ejercita su labor de control de legalidad que corresponde a la jurisdicción sobre el ejercicio de las potestades administrativas.»
Y en la Sentencia de 26 de diciembre de 2006, señalamos que el motivo del artículo 88.1.a) LJCA se encuentra reservado para denunciar los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otras jurisdicciones o los demás poderes del Estado y que la invocación del mentado motivo del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional se reserva para los casos en que se haya enjuiciado el asunto con desconocimiento de los límites que establece la ley para el correcto ejercicio de la potestad jurisdiccional, en relación con la de los demás poderes e instituciones del Estado.
Como pone de manifiesto la parte recurrida, las alegaciones expuestas en el motivo se encuentran vinculadas a la queja de incongruencia
Así las cosas, la concreta decisión de retroacción de lo actuado y la declaración del carácter favorable de la Declaración de Impacto Ambiental incluidas en el fallo derivan de las consideraciones jurídicas de la sentencia y de la concreta valoración del material obrante en autos. Y sobre esta singular cuestión se articulan las alegaciones formuladas al amparo del apartado c) del artículo 88.1 LJCA, en el que se aduce que la Sala de instancia al realizar la correspondiente labor de enjuiciamiento que le incumbe ha resuelto este extremo concediendo más de lo pedido en el suplico de la demanda.
No se trata, pues, de un exceso de jurisdicción como la Junta de Andalucía sostiene en el motivo, sino de un desajuste en la sentencia en cuanto al alcance de su pronunciamiento, que analizaremos seguidamente.
En el desarrollo argumental de este motivo, se sostiene que la sentencia impugnada no resuelve el recurso contencioso deducido de forma coherente con las pretensiones formuladas por la parte recurrente en su escrito de demanda, puesto que interesada la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y solicitada la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la Declaración de Impacto Ambiental, la Sala de instancia va más allá de lo solicitado y declara el carácter favorable de dicha Declaración de Impacto Ambiental, incurriendo así en incongruencia
Según ha declarado de forma reiterada este Tribunal Supremo, siguiendo la doctrina constitucional, existe incongruencia cuando se produce una inadecuación entre el fallo o parte dispositiva de la sentencia y el
Según hemos afirmado en la jurisprudencia de
este Tribunal Supremos (SSTS de 6 de mayo de 2010 (casación 3775/03) y
17 de enero de 2011(casación 2586/2007) se incurre en incongruencia tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda - incongruencia omisiva,
Pues bien, la aplicación de la doctrina expuesta al supuesto controvertido conduce a la estimación de la pretensión deducida por incurrir, efectivamente, la sentencia en el vicio de incongruencia
Así, cabe destacar que la sociedad mercantil «Teleférico Sierra Nevada SL» interpuso recurso contencioso administrativo contra las resoluciones de la Dirección General de Transportes de la Junta de Andalucía, de 28 de diciembre de 2007 y la posterior de la Consejería de Obras Públicas y Transporte de 21 de mayo de 2008, por las que se denegó la solicitud deducida para la concesión de transporte por cable entre Granada y Sierra Nevada.
En el escrito de demanda adujo varios motivos de impugnación, entre otros la nulidad de pleno derecho de las resoluciones conforme al art. 62.1.e): 1º) por improcedencia de la Declaración de Impacto Ambiental de 11 de diciembre de 2007, ante la inexistencia de proyecto definitivo de construcción; 2º) por dictarse tanto la resolución de 28 de diciembre de 2007, como la de 28 de mayo de 2008 de Consejería, condicionadas y vinculadas por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia; 2º) por la inadecuación a derecho del contenido de la Declaración de Impacto Ambiental; 4º) por la inadecuación a derecho de sus propios fundamentos jurídicos en materia de transporte; y 5º) por desviación de poder conforme al art. 70.2 de la Ley 29/1998 LJCA. Formulando extensas alegaciones sobre la Declaración de Impacto Ambiental realizada por la Delegación Provincial de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, invocando que las objeciones expuestas se habían subsanado a través del Estudio de Impacto Ambiental aportado a requerimiento de la Administración.
En el suplico de la demanda se solicitó literalmente:
«dicte Sentencia estimatoria del mismo y anule y deje sin efecto como contrarias a derecho las Resoluciones recurridas de la Dirección General de Transportes de la Junta de Andalucía de 28 de diciembre de 2007, que desestimó la solicitud y el proyecto de Teleférico entre Granada y Sierra Nevada presentados el 13-9.06 por la Sociedad que represento, así como la Resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 28 de mayo de 2008, que desestima el Recurso de alzada interpuesto contra la primera, retrotrayendo las actuaciones al momento previo a la Declaración de Impacto Ambiental para que por parte de la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía en Granada se emita informe con los condicionantes medioambientales precisos para la viabilidad del Proyecto y ordenando su remisión a la Dirección General de Transportes para que por parte de ésta se resuelva con fundamento en todos los intereses públicos implicados, previos los informes oportunos ya emitidos, la aprobación o denegación del proyecto, y en el primer caso con los condicionantes técnicos y medioambientales oportunos para la convocatoria y celebración del correspondientes concurso de proyectos, por ser todo ello de justicia».
Contestada la demanda por la Administración Autonómica demandada, practicada la prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la Sala de lo contencioso administrativo dicta sentencia en la que por lo que aquí interesa, en su parte dispositiva acuerda:
Pues bien, la sola comparación entre el suplico de la demanda y la parte dispositiva de la sentencia, que antes hemos transcrito, permite concluir sin necesidad de mayor esfuerzo que se ha producido un claro desajuste entre lo interesado por la parte procesal y lo acordado por la Sala de instancia, que en su pronunciamiento adiciona una afirmación sobre el carácter favorable de la Declaración de Impacto Ambiental que la parte entonces actora no había incluido entre sus pretensiones. La Sala de instancia adoptó una decisión sobre un particular que no le había sido interesado y que no fue objeto de controversia, desconociendo el principio que obliga a los jueces a respetar los contornos que encierran el debate y que acotan su potestad jurisdiccional en el concreto litigio.
Siendo así, es claro que la respuesta en la sentencia al pronunciarse sobre el carácter que debía tener la Declaración de Impacto Ambiental, cuando no había sido interesada, ha incurrido en un exceso respecto a las pretensiones articuladas por la parte recurrente en el proceso y que limitaban su objeto, así como el contenido del pronunciamiento de la Sala, que debía transcurrir dentro de lo interesado por la parte actora, razón por la que la sentencia impugnada incurre en el vicio de incongruencia
Todo lo cual nos lleva a estimar el motivo segundo articulado por la Junta de Andalucía y casar la sentencia impugnada en cuanto establece en su parte dispositiva el carácter favorable de la Declaración de Impacto Ambiental
Por la demandante «Teleférico Sierra Nevada SL», se impugna la resolución de la Dirección General de Transportes de la Junta de Andalucía de 28 de diciembre de 2007 (confirmada en alzada por resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes el 21 de mayo de 2008) por la que se denegó la solicitud instada por dicha sociedad para la concesión de un servicio público de transporte por cable entre Granada y Pradollano Sierra Nevada.
El criterio valorativo del órgano administrativo se recoge en el apartado 4º de la resolución de 28 de diciembre de 2007 impugnada, que dice así:
«A la vista pues de todas estas consideraciones, así como de los informes, alegaciones y observaciones que obran en el expediente que se oponen o informan desfavorablemente el proyecto presentado, desde esta Dirección general no cabe más que concluir con la innecesariedad de la instalación planteada, no procediendo aprobar el proyecto ni la celebración del correspondiente concurso, y ello de conformidad, asimismo, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Protección Ambiental de 18 de mayo de 1994, que, además de establecer el carácter de vinculante para el órgano sustantivo de la Declaración de Impacto Ambiental, establece en su párrafo 2 que 'las actuaciones sujetas a Evaluación de Impacto Ambiental no deberán autorizarse o ejecutarse...en contra de lo previsto en la Declaración de Impacto Ambiental'»
La sociedad recurrente había presentado con su solicitud de proyecto un Estudio de Impacto Ambiental, en el que se abordaban con detalle y precisión los distintos impactos derivados de la instalación proyectada. Por su parte, en la tramitación del expediente administrativo se elaboró por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía la Declaración de Impacto Ambiental con fecha 11 de diciembre de 2007 en la que se concluye con un juicio medioambiental negativo.
Así las cosas, atendidos los términos en los que se desarrolló el debate procesal, y tras el rechazo razonable de las objeciones sobre la emisión de la Declaración de Impacto Ambiental por parte de la Sala, se advierte que la sociedad mercantil actora aportó al expediente diferentes informes ambientales en los que se analizan con detalle y de forma completa las distintas afecciones derivadas del proyecto de teleférico en cuestión, de Granada a Sierra Nevada, entre los que destaca el Estudio de Informe Ambiental de Octubre de 2007 y el ulterior estudio complementario presentado tras el requerimiento de la Delegación Provincial de Medio Ambiente.
El conjunto de estos informes y estudios que se reproducen en el proceso constituyen elementos con fuerza de convicción suficiente para desvirtuar inicialmente el contenido genérico y desfavorable de la evaluación medioambiental, al concretar los impactos derivados de la instalación del teleférico, proponer alternativas y medidas concretas y detalladas para minimizar las eventuales afecciones, sin que conste su debida valoración por el órgano ambiental.
La Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía expone un conjunto de consideraciones genéricas sobre los diferentes afecciones derivadas del trazado del teleférico de Granada a Sierra Nevada, de las que no cabe deducir que se toman en cuenta los completos y exhaustivos estudios e informes ambientales aportados por la mercantil promotora sobre los impactos derivados del proyecto de teleférico entre los que resulta relevante por su detalle el inicial Estudio de Impacto Ambiental. Este primer estudio ambiental y los posteriores complementarios son valorados con minuciosidad por la Sala de instancia que extrae de forma razonada la conclusión de que frente al carácter genérico de la Declaración de Impacto Ambiental, el Estudio de Impacto Ambiental y la posterior documentación aportados por la recurrente vienen a identificar de forma suficiente cada una de las afecciones derivadas del proyecto, formulan las propuestas correspondientes -incluyendo determinadas medidas compensatorias o minimizadoras- sin que conste que hayan sido adecuadamente ponderadas en la Declaración de Impacto Ambiental.
Por esta razón, esto es, por la omisión en dicha Declaración de Impacto Ambiental del correspondiente análisis y valoración de los estudios de impacto ambiental previos realizados a instancia de «Teleférico Sierra Nevada SL» que contenían alternativas, propuestas y actuaciones compensatorias concretas, cabe compartir el criterio de la Sala de instancia sobre el
Procede, en definitiva, mantener la valoración de la Sala de instancia y la decisión de retroacción de las actuaciones acordada en el fallo de la sentencia de instancia, con la limitación que hemos introducido al estimar el segundo de los motivos de casación.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.