Sentencia Administrativo Nº 277/2016, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 209/2014 de 13 de Marzo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Rollo de apelación nº 209/2014
Partes : DELEGACION DEL GOBIERNO EN CATALUNYA C/ CONSELL COMARCAL DE LA
NOGUERA
S E N T E N C I A Nº 277
Ilmos. Sres.
MAGISTRADOS:
Dª NÚRIA CLÈRIES NERÍN
D. RAMÓN GOMIS MASQUÉ
Dª EMILIA GIMÉNEZ YUSTE
En la ciudad de Barcelona, a catorce de marzo de dos mil dieciséis
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR
DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA), constituida para la resolución de este recurso, ha
pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el rollo de apelación nº 209/2014, interpuesto
por la DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN CATALUNYA, representada por el SR ABOGADO DEL ESTADO,
contra la sentencia de fecha 23 de octubre de 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo
número 1 de Lleida, en el recurso jurisdiccional nº 429/2013 .
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. NÚRIA CLÈRIES NERÍN, quien expresa el parecer de
la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: " Que debo desestimar y desestimo en su totalidad el recurso interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra el acuerdo de fecha de 6 de junio de 2013 dictado por el Pleno del CONSELL COMARCAL DE LA NOGUERA relativo a la moción sobre 'Sobirania fiscal de Catalunya'."

SEGUNDO.- Contra dicha resolución, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma las partes apelante .



TERCERO.- Desarrollada la apelación y tras los oportunos tramites legales que prescribe la Ley Jurisdiccional en su respectivos articulos, en concordancia con los de la L.E.C., se señaló a efectos de votacion y fallo la fecha correspondiente .



CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO: Se impugna por el Abogado del Estado en la presente alzada la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- administrativo número 1 de Lleida, de 23 de octubre de 2014 , que declara la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Delegación del Gobierno de Catalunya contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Consell Comarcal de la Noguera, en la sesión celebrada el 6 de junio de 2013, el cual manifiesta la voluntad del Consell Comarcal de ejercer la soberanía fiscal y de iniciar los mecanismos necesarios para proceder al pago del IRPF y del IVA del Ayuntamiento a la Agencia Tributaria de Catalunya, en los próximos meses.



SEGUNDO: La resolución apelada desestima el recurso por entender, en esencia, que el acuerdo adoptado constituye tan solo una moción de apoyo a una determinada campaña que desde el punto de vista del derecho administrativo y del de la competencia de este orden jurisdiccional en particular, no comporta de por sí efecto jurídico concreto, ni incide en la de sus destinatarios.

El escrito de apelación invoca la inexistencia de parcelas de actuación de la administración local exentas de fiscalización jurisdicción, con cita del art. 106.1, de la Exposición de motivos de la LJCA y de la doctrina jurisprudencial acerca del «acto político». Se añade que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse restrictivamente, con prevalencia del principio pro actione; así como que no concurre causa de inadmisibilidad alguna y que el acuerdo impugnado excede de una mera manifestación de opinión sin consecuencias. Por último invoca la Sentencia del Tribunal constitucional de 25 de marzo de 2014 .



TERCERO: La Sala comparte el pronunciamiento de la sentencia apelada, pues tanto del texto constitucional como de la LJCA resulta que el control jurisdiccional se refiere a la «legalidad de la actuación administrativa» ( art. 106.1 CE ), conociendo este orden jurisdiccional de las pretensiones deducidas en relación con la «actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo» ( art. 1.1 LJCA ).

De esta forma, solo cabe residenciar ante los órganos jurisdiccionales aquellos actos que quepa calificar de jurídicos, esto es, declaraciones de voluntad que tienen por fin inmediato engendrar o destruir una relación de derecho. Por tanto, tratándose de manifestaciones políticas o declaraciones de intenciones, sin existencia en el mundo del derecho y, en todo caso, sin ninguna concreción ni efecto práctico ni jurídico posible, las pretensiones deducidas han de declararse inadmisibles.

Frente a ello, las alegaciones contenidas en el escrito de apelación no pueden, a juicio de la Sala, ser compartidas, pues no estamos ante la invocada doctrina del «acto político», que presupone un contenido jurídico del acto, dictado en el ejercicio de funciones de dirección política o en el ámbito de las relaciones constitucionales con plenitud de efectos jurídicos, esto es, de creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas.

La doctrina jurisprudencial que recoge el escrito de apelación no resulta aplicable al caso enjuiciado, pues aquí no se vislumbra efecto jurídico alguno, ni tampoco comprende ningún compromiso jurídico, ni siquiera con carácter eventual (declaración de un término municipal como zona desnuclearizada) o entorpecedor del ejercicio de competencias ajenas (establecimiento de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado).

Por fin, la STS de 26 de septiembre de 2006 (casación 1795/2004 ), que se cita ampliamente en el escrito de apelación, se refiere a acuerdo municipal de concesión de una subvención económica a una entidad o proyecto, actuación de una incuestionable naturaleza jurídica. Dicha STS precisa que «Se hace casi tópico reiterar, como ya se ha destacado en anteriores resoluciones de esta misma Sala sobre la misma materia, que la libertad ideológica de que hayan hecho uso los postulantes del proyecto, ideario o denominación simbólica al que la dotación económica se destina, o la adhesión personal que cualquier ciudadano, sea miembro electo o no de una corporación local, brinde a tales postulados y programas, no es lo que se juzga en este proceso.

En nada se pone en duda que las reuniones, asambleas de electos, así como los fines, acuerdos y decisiones por ellas adoptados en el ámbito de lo que se denomina públicamente Udalbiltza, puedan gozar de plena legitimidad democrática y constituyan, 'una idea perfectamente defendible en un Estado democrático', pues ello viene inicialmente avalado por principios y derechos fundamentales constitucionales tan de raíz como la libertad o el pluralismo político, - artículo 1.1 CE -, la libre creación de estructuras de finalidad política, como partidos, o asociaciones -artículos 6º y 22º-, o la libertad ideológica y de expresión de la misma -artículo 16.1 y 20.1.a)-. Pero no reside en ello el problema, sino, dicho muy sintéticamente, en suponer que un poder público territorial como el municipio pueda poner sus potestades al servicio de ideas o proyectos políticos legítimos por el solo hecho de que, al margen de toda objetiva y legal decantación de sus competencias y capacidades, los miembros que ostentan la mayoría decidan aplicarlas a tal fin».

Del mismo modo, tampoco cabe equiparar, como hace el Abogado del Estado en el escrito de apelación, una resolución parlamentaria que se impugna en vía constitucional con un acuerdo de una corporación local, que se impugna en vía contencioso administrativa. Ni el tipo de acto, ni la vía de impugnación son iguales en ambos casos, de modo que, tratándose de un acuerdo adoptado por la administración local que debe enjuiciarse en vía contencioso administrativa, no hay motivo para modificar el criterio de inadmisión ya expuesto.

En suma, no se desvirtúa en el escrito de apelación la ratio decidendi del auto de instancia, que comparte la Sala: la totalidad del acuerdo impugnado es ajeno a todo efecto jurídico y no supone ejercicio alguno de las potestades del municipio. Procede por ello su confirmación, sin perjuicio de que, si en el futuro, por parte de la Administración recurrida, se realizara algún acto de verdadero contenido legal, con efectos en el mundo jurídico, podrá recurrirse el mismo ante esta Jurisdicción, si se estima contrario a Derecho, por persona legitimada para ello.



CUARTO: Es obligada, en consecuencia, la desestimación del presente recurso de apelación. Y conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 LJCA , las costas procesales se impondrán al recurrente en la segunda instancia si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. Se recoge de esta forma el principio del vencimiento mitigado, que aquí -modificando nuestro anterior criterio en casos análogos- debe conducir a la no imposición de costas a la parte apelante, habida cuenta de la existencia de pronunciamientos contradictorios en los Juzgados de instancia en casos similares, que estimamos razón suficiente para la no aplicación de la regla general del vencimiento objetivo.

Fallo

A N T E C E D E N T E S D E H E C H O
PRIMERO.- La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: " Que debo desestimar y desestimo en su totalidad el recurso interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra el acuerdo de fecha de 6 de junio de 2013 dictado por el Pleno del CONSELL COMARCAL DE LA NOGUERA relativo a la moción sobre 'Sobirania fiscal de Catalunya'."

SEGUNDO.- Contra dicha resolución, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma las partes apelante .



TERCERO.- Desarrollada la apelación y tras los oportunos tramites legales que prescribe la Ley Jurisdiccional en su respectivos articulos, en concordancia con los de la L.E.C., se señaló a efectos de votacion y fallo la fecha correspondiente .



CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

F U N D A M E N T O S D E D E R E C H O
PRIMERO: Se impugna por el Abogado del Estado en la presente alzada la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- administrativo número 1 de Lleida, de 23 de octubre de 2014 , que declara la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Delegación del Gobierno de Catalunya contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Consell Comarcal de la Noguera, en la sesión celebrada el 6 de junio de 2013, el cual manifiesta la voluntad del Consell Comarcal de ejercer la soberanía fiscal y de iniciar los mecanismos necesarios para proceder al pago del IRPF y del IVA del Ayuntamiento a la Agencia Tributaria de Catalunya, en los próximos meses.



SEGUNDO: La resolución apelada desestima el recurso por entender, en esencia, que el acuerdo adoptado constituye tan solo una moción de apoyo a una determinada campaña que desde el punto de vista del derecho administrativo y del de la competencia de este orden jurisdiccional en particular, no comporta de por sí efecto jurídico concreto, ni incide en la de sus destinatarios.

El escrito de apelación invoca la inexistencia de parcelas de actuación de la administración local exentas de fiscalización jurisdicción, con cita del art. 106.1, de la Exposición de motivos de la LJCA y de la doctrina jurisprudencial acerca del «acto político». Se añade que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse restrictivamente, con prevalencia del principio pro actione; así como que no concurre causa de inadmisibilidad alguna y que el acuerdo impugnado excede de una mera manifestación de opinión sin consecuencias. Por último invoca la Sentencia del Tribunal constitucional de 25 de marzo de 2014 .



TERCERO: La Sala comparte el pronunciamiento de la sentencia apelada, pues tanto del texto constitucional como de la LJCA resulta que el control jurisdiccional se refiere a la «legalidad de la actuación administrativa» ( art. 106.1 CE ), conociendo este orden jurisdiccional de las pretensiones deducidas en relación con la «actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo» ( art. 1.1 LJCA ).

De esta forma, solo cabe residenciar ante los órganos jurisdiccionales aquellos actos que quepa calificar de jurídicos, esto es, declaraciones de voluntad que tienen por fin inmediato engendrar o destruir una relación de derecho. Por tanto, tratándose de manifestaciones políticas o declaraciones de intenciones, sin existencia en el mundo del derecho y, en todo caso, sin ninguna concreción ni efecto práctico ni jurídico posible, las pretensiones deducidas han de declararse inadmisibles.

Frente a ello, las alegaciones contenidas en el escrito de apelación no pueden, a juicio de la Sala, ser compartidas, pues no estamos ante la invocada doctrina del «acto político», que presupone un contenido jurídico del acto, dictado en el ejercicio de funciones de dirección política o en el ámbito de las relaciones constitucionales con plenitud de efectos jurídicos, esto es, de creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas.

La doctrina jurisprudencial que recoge el escrito de apelación no resulta aplicable al caso enjuiciado, pues aquí no se vislumbra efecto jurídico alguno, ni tampoco comprende ningún compromiso jurídico, ni siquiera con carácter eventual (declaración de un término municipal como zona desnuclearizada) o entorpecedor del ejercicio de competencias ajenas (establecimiento de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado).

Por fin, la STS de 26 de septiembre de 2006 (casación 1795/2004 ), que se cita ampliamente en el escrito de apelación, se refiere a acuerdo municipal de concesión de una subvención económica a una entidad o proyecto, actuación de una incuestionable naturaleza jurídica. Dicha STS precisa que «Se hace casi tópico reiterar, como ya se ha destacado en anteriores resoluciones de esta misma Sala sobre la misma materia, que la libertad ideológica de que hayan hecho uso los postulantes del proyecto, ideario o denominación simbólica al que la dotación económica se destina, o la adhesión personal que cualquier ciudadano, sea miembro electo o no de una corporación local, brinde a tales postulados y programas, no es lo que se juzga en este proceso.

En nada se pone en duda que las reuniones, asambleas de electos, así como los fines, acuerdos y decisiones por ellas adoptados en el ámbito de lo que se denomina públicamente Udalbiltza, puedan gozar de plena legitimidad democrática y constituyan, 'una idea perfectamente defendible en un Estado democrático', pues ello viene inicialmente avalado por principios y derechos fundamentales constitucionales tan de raíz como la libertad o el pluralismo político, - artículo 1.1 CE -, la libre creación de estructuras de finalidad política, como partidos, o asociaciones -artículos 6º y 22º-, o la libertad ideológica y de expresión de la misma -artículo 16.1 y 20.1.a)-. Pero no reside en ello el problema, sino, dicho muy sintéticamente, en suponer que un poder público territorial como el municipio pueda poner sus potestades al servicio de ideas o proyectos políticos legítimos por el solo hecho de que, al margen de toda objetiva y legal decantación de sus competencias y capacidades, los miembros que ostentan la mayoría decidan aplicarlas a tal fin».

Del mismo modo, tampoco cabe equiparar, como hace el Abogado del Estado en el escrito de apelación, una resolución parlamentaria que se impugna en vía constitucional con un acuerdo de una corporación local, que se impugna en vía contencioso administrativa. Ni el tipo de acto, ni la vía de impugnación son iguales en ambos casos, de modo que, tratándose de un acuerdo adoptado por la administración local que debe enjuiciarse en vía contencioso administrativa, no hay motivo para modificar el criterio de inadmisión ya expuesto.

En suma, no se desvirtúa en el escrito de apelación la ratio decidendi del auto de instancia, que comparte la Sala: la totalidad del acuerdo impugnado es ajeno a todo efecto jurídico y no supone ejercicio alguno de las potestades del municipio. Procede por ello su confirmación, sin perjuicio de que, si en el futuro, por parte de la Administración recurrida, se realizara algún acto de verdadero contenido legal, con efectos en el mundo jurídico, podrá recurrirse el mismo ante esta Jurisdicción, si se estima contrario a Derecho, por persona legitimada para ello.



CUARTO: Es obligada, en consecuencia, la desestimación del presente recurso de apelación. Y conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 LJCA , las costas procesales se impondrán al recurrente en la segunda instancia si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. Se recoge de esta forma el principio del vencimiento mitigado, que aquí -modificando nuestro anterior criterio en casos análogos- debe conducir a la no imposición de costas a la parte apelante, habida cuenta de la existencia de pronunciamientos contradictorios en los Juzgados de instancia en casos similares, que estimamos razón suficiente para la no aplicación de la regla general del vencimiento objetivo.

F A L L A M O S: DESESTIMAMOS el recurso de apelación núm. 209/2014 interpuesto por la Delegación del Gobierno en Catalunya contra la sentencia reseñada en el primero de los fundamentos de la presente sentencia, resolución de instancia que se confirma en todos sus extremos; sin imposición de costas de la apelación, debiendo correr cada parte con las causadas a su instancia.

Notifíquese la presente sentencia a las partes comparecidas en el rollo de apelación, con indicación de que contra la misma no cabe recurso alguno, y líbrese certificación de la misma y remítase juntamente con los autos originales al Juzgado de procedencia, acusando el oportuno recibo.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal al rollo principal de la apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

E/ PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.