Sentencia Administrativo Nº 290/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 261/2012 de 14 de Abril de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 261/2012

Parte actora: Eufrasia , Mercedes , Vanesa y Belinda

Parte demandada: DEPARTAMENT DE LA PRESIDENCIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Parte codemandada: SEGURCAIXA, S.A.

SENTENCIA nº. 290/2014

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D. JOAQUIN BORRELL MESTRE

Dª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

Dª. Mª FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En Barcelona, a catorce de abril de dos mil catorce.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA),constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por D/Dª. Eufrasia , Mercedes , Vanesa y Belinda , representados por el Procurador de los Tribunales D./ª. Antonio Mª. de Anzizu i Furest, y asistidos por el Letrado D./ª. Marta Giró Amigó; contra la Administración demandada: DEPARTAMENT DE LA PRESIDENCIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, actuando en nombre y representación de la misma el LLETRAT DE LA GENERALITAT

Es parte codemandada: SEGURCAIXA, S.A, representada por el Procurador de los Tribunales D. Javier SEgura Zariquiey, y asistida por el Letrado D. Rafael Esteva Peláez.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

SEGUNDO.-Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.-Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

QUINTO.-Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes.

Fundamentos

PRIMERO.-Se recurre la resolución de 5 de marzo de 2012, del Departament de la Presidència, que desestimó la petición de compraventa de la vivienda propiedad de los demandantes por parte de la Generalitat de Catalunya, como consecuencia de la pérdida de valor económica, debido al hundimiento del túnel de la Línea 5 del Metro, a su paso por el Barrio del Carmel y por lo que solicitan la cantidad indemnizatoria de 222.285'18 euros, más intereses devengados.

El día 9 de abril se dictó sentencia en el recurso 944/2011 , que estimó la pretensión ejercitada en la demanda, por lo que en atención al principio de unidad de doctrina, debemos mantener el mismo criterio.

El demandante considera que a la vista del Convenio la Administración está obligada a adquirir, a petición del administrado, el bien inmueble por el precio predeterminado por perito independiente elegido por aquélla y a instancias de la propia Administración. Indica que la Generalitat en virtud de otros Convenios firmados por ella ha adquirido varios inmuebles cumpliendo con ello con su obligación contraída en tales Convenios y que lo ha llevado a cabo, ya a cambio de un precio predeterminado conforme a una tasación aprobada por la propia Administración, ya efectuando permutas por otros inmuebles de características similares o equivalentes. Por ello considera que con relación al actor se ha producido una discriminación injustificada con respecto a aquéllos otros propietarios afectados por el hundimiento del túnel.

Destaca que la cuestión básica en torno a la cual gira el debate, se centra en el Acuerdo Tercero apartados a), b) y c) del citado Convenio, cuyo objeto y finalidad no es la de compensar el daño inmediato producido en aquel momento, sino dejar cerrado y zanjado un litigio de forma definitiva sin que ulteriormente puedan formularse nuevas reclamaciones o ampliar las formuladas inicialmente, y por eso solicita del administrado una contraprestación consistente en una renuncia de derechos frente a otra parte firmante.

Insiste en que la pérdida de valor por circunstancias sobrevenidas en el mercado inmobiliario es irrelevante porque la obligación contraída por la Administración en su día, constituía un pacto transaccional para evitar una posible acción de responsabilidad patrimonial por el daño producido en aquel momento, limitando así el coste de las indemnizaciones satisfacer. No se contemplaron otros factores relativos a la eventualidad de circunstancias del mercado sobrevenidas, y si se contemplaron lo fueron sólo en beneficio de una de las partes, es decir en beneficio del actor.

Mantiene que cumplió con su parte del trato mediante la renuncia de acciones efectuadas en el Convenio y destaca que durante todo el tiempo que duraron las obras que afectaron al local y a su entorno era momento álgido del mercado. Y en aquel momento resultaba imposible su venta conforme a la propia valoración pericial de la Administración. Insiste en que el Acuerdo Tercero no se encuentra vinculado a que se produzca una pérdida de valor como consecuencia del hundimiento del túnel, pues no aparece en el Convenio mención alguna que permita amparar esta interpretación.

Afirma que la facultad de interpretación del Convenio por parte de la Administración no es absoluta, y que ésta puede ser revisada por el órgano jurisdiccional, pues no se puede situar al administrado en una posición de indefensión y que en este caso no se puede hablar de enriquecimiento injusto pues éste supone una transmisión patrimonial de contenido económico de una parte a otra faltando justa causa. En este caso como contraprestación la Administración exigió la renuncia a posibles acciones futuras de responsabilidad patrimonial tal como figura en el pacto sexto. Considera que el Convenio constituye un Acuerdo transaccional sobre la determinación de la indemnización. Solicita la estimación del recurso.

La Abogada de la Generalitat de Cataluña se opone a las pretensiones del actor. Después de exponer los hechos y hacer referencia al acto administrativo impugnado así como a las pretensiones y los motivos de la impugnación esgrimidos por el recurrente, examina la naturaleza del Convenio de 1 de junio de 2006 y la legislación aplicable al mismo destacando que no se trata de un acuerdo transaccional. En su opinión el citado Convenio es un acuerdo o negocio de fijación jurídica cuyas consecuencias no se pueden confundir con los efectos de un contrato de transacción regulado en los artículos 1809 y siguientes del Código Civil . El negocio de fijación jurídica se dirige a la certeza de un elemento incierto de una relación jurídica, que en el presente caso está constituido por el hecho de no conocer el quantum de la indemnización ni el modo para su pago. Transcribe parte de la STS número 1224/2002, de 20 diciembre .

Indica que el artículo 88 de la Ley 30/1992 excluye del ámbito objetivo de los acuerdos que regula las materias no susceptibles de transacción. Agrega que la voluntad de la Administración de la Generalitat fue la de compensar los daños sufridos por el actor como consecuencia del hundimiento del barrio del Carmel. En su opinión del Convenio firmado no se desprende que existiera una controversia o contraposición de pretensiones entre las dos partes, porque es evidente que la actora también estaba interesada en ser compensada por los daños sufridos y por ello la posición de ambas partes era coincidente. El Convenio recoge obligaciones asumidas por las dos partes como consecuencia de haber eliminado la incerteza respecto al quantum de la indemnización y la manera de hacer el pago.

Hace a continuación alusión a otros Convenios que la Administración suscribió con particulares con la misma finalidad y afirma que en lo referente a los titulares de actividades comerciales se optó por firmar Convenios individuales que tomaron como punto de referencia los acuerdos suscritos con los vecinos del barrio y que por eso reproduce una de sus cláusulas, como es el caso de la cláusula objeto de esta controversia relativa la garantía de mantenimiento de valor.

Pone también de relieve que la Administración goza de la facultad de interpretar las cláusulas del Convenio de 1 de junio de 2006, al amparo del artículo 194 de la Ley de Contratos del Sector Público . Añade que la resolución impugnada no vulnera el contenido del Convenio de 1 de julio de 2006 pues la denegación tiene su fundamento en la circunstancia de que la garantía prevista en el Acuerdo Tercero del Convenio se encuentra vinculada de manera exclusiva a que la pérdida de valor del inmueble que se contempla, se produzca como consecuencia del hundimiento del túnel de la línea 5 del metro del Carmel y no ampara una posible pérdida del valor de los inmuebles por causas diferentes como pueden ser la crisis económica o la crisis del sector inmobiliario y en ese sentido el elemento causal del Convenio resulta extraordinariamente relevante.

Destaca además que el Convenio se firmó en unas circunstancias en las que se tomó en consideración los elevados precios de los inmuebles de Barcelona en aquel momento y en previsión de que los daños ocasionados produjeran una disminución importante del precio de los inmuebles ubicados en dicho Barrio, con el consecuente perjuicio para sus propietarios respecto al resto de los integrantes del mercado inmobiliario de Barcelona. Y resulta evidente que estas circunstancias han cambiado de manera notable en los últimos años de manera que la situación contemplada en junio 2006, que es la fecha en que se suscribió el Convenio es radicalmente diferente a la situación existente en la actualidad. Además considera que la resolución impugnada interpreta correctamente el Convenio y que en este caso la Administración no ha producido oscuridad en sus cláusulas. Considera que no existen dudas respecto a que la intención de las partes en el momento de firmar el Convenio era pactar una compensación por unos daños causados por un siniestro. Entiende en consecuencia que la garantía prevista en el Acuerdo tercero sólo podría ser exigible cuando la pérdida del valor del inmueble se hubiera producido como consecuencia del siniestro del año 2005 y no como consecuencia de cualquier otro motivo ya que la intención de las partes era para una compensar y para la otra ser compensada por los daños ocasionados por el hundimiento del túnel.

La demandada añade además que la estimación de la solicitud de compra formulada por el actor comportaría un enriquecimiento injusto. Entiende que el actor fue compensado de los perjuicios que se le ocasionaron, pues se le liquidaron las pérdidas por el tiempo en que el comercio estuvo cerrado y que la pérdida del valor de su inmueble es imputable a la crisis económica en general y del mercado inmobiliario en particular tal como se demuestra en el informe que acompaña de los arquitectos señores González y Duatis. Considera en definitiva que la Generalitat de Cataluña ha cumplido con los compromisos que asumió en el Convenio, no siendo aplicable en este caso la doctrina de los actos propios. Solicita que se dicte sentencia por la cual se desestime el presente recurso contencioso administrativo.

SEGUNDO.-La terminación convencional de un procedimiento administrativo es la conclusión del mismo por acuerdo entre la Administración y el administrado mediante la realización de un Convenio o de contrato conforme a los requisitos establecidos legalmente y que es asumido por la Administración. Se trata de una forma de administrar en el que la Administración renuncia, en principio, a imponer de forma imperativa y unilateral su propio criterio y se esfuerza en encontrar un punto de equilibrio adecuado entre los intereses públicos por los que debe velar en todo caso y los intereses particulares de las personas físicas o jurídicas sin cuyo concurso no podría conseguir a sus objetivos.

Coincidencia de libres voluntades, acuerdo sinalagmático y vinculación con igualdad de situaciones jurídicas son las bases esenciales del acto originador de la terminación convencional del procedimiento. Se trata de un negocio jurídico bilateral a través del cual ambas partes pretenden encontrar un punto de equilibrio adecuado entre los intereses en presencia.

Pese al limitado ámbito en que es admisible el Convenio, es indudable que uno de los supuestos en que ofrece mayores posibilidades es cuando se trata de valorar bienes o derechos o cuantificar daños. Se determinan pues la indemnización y la manera de hacerla efectiva.

La propia Ley 30/1992, al regular la responsabilidad patrimonial de la Administración, ha dado entrada a este tipo de acuerdos y sus requisitos son los establecidos en el artículo 88 de la citada Ley. Así además de una serie de requisitos formales se precisa la existencia de un procedimiento administrativo; la voluntad de la Administración y administrado en concluir el procedimiento conforme a las condiciones coincidentes de sus respectivos derechos y deberes; satisfacción del objeto de los intereses públicos encomendados a la Administración concertante y que la materia objeto del acuerdo no sea contraria al ordenamiento jurídico ni susceptible de transacción.

En cuanto a sus efectos el primero de ellos es la producción de todas las consecuencias y efectos establecidos en el régimen específico regulados por las normas aplicables al caso; el segundo la terminación del procedimiento respectivo; y finalmente la no alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios afectados por el acuerdo convencional. Este precepto se desarrolla en los artículos 8 , 11.2 , y 13.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Decreto 429/1993, de 26 marzo, y a estos convenios les son también de aplicación las disposiciones de la Ley 30/1992, el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las administraciones públicas y de manera supletoria las normas de derecho civil especialmente las relativas a las obligaciones y contratos.

Respecto a la interpretación de las cláusulas convencionales hay que recordar que en el ámbito contractual, la Administración goza del privilegio previo de la decisión unilateral y ejecutoria en cuya virtud puede decidir entre otras muchas cuestiones, sobre la interpretación del contrato y la realización de las prestaciones debidas por el contratista (modo, tiempo y forma). Por su parte pesa sobre el administrado la carga de impugnación en la vía jurisdiccional de la resolución de la Administración en el supuesto de no estar conforme con ella, dado que esta puede ser anulada por un órgano jurisdiccional puesto que sólo tiene un valor previo e inmediato, pero no un valor definitivo que sólo en este caso la jurisdicción contencioso administrativa podrá declarar.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones debemos precisar que la cuestión que se nos somete a enjuiciamiento en este pleito es la impugnación de la Resolución del Secretario General del Departament de la Presidència de la Generalitat de Cataluña, que desestima la solicitud de compra del local comercial propiedad del actor, en base a la interpretación que la Administración efectúa del Acuerdo Tercero del Convenio.

En primer lugar consideramos que no pueden prosperar las alegaciones del actor referentes a los actos propios llevados a cabo por la Administración pues las transmisiones de inmuebles que se efectuaron en cumplimiento de determinados Convenios tuvieron como objeto viviendas y no locales de negocio respecto de los cuales la Administración consideró más oportuno negociar directamente un Convenio con cada propietario teniendo en cuenta las peculiaridades de cada uno de aquellos. Asimismo tampoco pueden prosperar, por lo expuesto, las manifestaciones de la Administración respecto a la aplicación al presente caso de algunas cláusulas contenidas en Convenios que celebró con otros vecinos del Barrio del Carmel o con sus representantes.

En el presente caso nos corresponde interpretar el Acuerdo Tercero del Convenio celebrado 1 de junio de 2006 entre la Administración y el demandante interpretación que debe efectuarse en marco de este propio Convenio, al haberse negociado sus cláusulas exclusivamente entre ambas partes intervinientes.

Este Convenio se celebró en el marco de unas negociaciones llevadas a cabo con la finalidad de indemnizar por parte de la Administración al demandante por los perjuicios ocasionados en su comercio ubicado en el Barrio del Carmel, a consecuencia del hundimiento de un túnel el día 27 enero 2005, que se construía con ocasión de la prolongación de las obras de la Línea 5 del Metro en el Barrio del Carmel de Barcelona. En el se dice que es voluntad de la Administración de la Generalitat de Cataluña compensar al propietario afectado, por los daños y perjuicios que como consecuencia del hecho expresado hubiera podido sufrir en su vivienda o local, y tanto en el aspecto material como en el de su actividad comercial. Por ello de oficio se incoó un expediente en el que finalmente se reconoce a través del texto del Convenio finalizador de aquel que el local resultó perjudicado y que la Administración asume la compensación de los perjuicios que no es otra cosa que reconocer en un primer momento su implicación en tales perjuicios. En el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia hemos transcrito el Convenio de 1 de junio 2006, en la parte que interesa para la resolución de este asunto y que damos aquí por reproducido, no sin antes recalcar que el demandante al firmar este Convenio, se consideró compensado e indemnizado suficientemente por todos los conceptos indemnizatorios previstos por la legalidad vigente y renunció formalmente a emprender cualquier acción judicial o extrajudicial contra las personas físicas y/o jurídicas que se pudieran determinar por las autoridades competentes como causantes de los daños sufridos con motivo del siniestro del Carmel, autorizando además a la Administración de la Generalitat de Cataluña a ejercer las acciones de repetición que ésta considerara oportunas como consecuencia del siniestro citado. Con ello queda clara la voluntad de la Administración de zanjar de forma definitiva un litigio con el actor y de compensarle por todos los daños y perjuicios sufridos. Así la Administración se blindó frente a nuevas reclamaciones y frente a la ampliación de las existentes. Por ello se comprometió a la adquisición de un inmueble en unas condiciones predeterminadas, entre las que destaca la adquisición del inmueble del actor al menos por el valor que tenía antes de ocurrir el accidente (27 de enero de 2005). Esta cantidad hubiera sido presumiblemente como mínimo la cantidad que por el deterioro del local hubiera reclamado el actor por el concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración en el caso de que no se hubiera firmado el Convenio.

Que esta cantidad era la mínima por la que la Administración se comprometía a adquirir el local, lo acredita también el Acuerdo Tercero en el que se establece una denominada 'Garantía de mantenimiento de valor'. Y por los términos en que la cláusula está redactada no cabe duda que la administración se comprometía a la adquisición del local. Además, a través de ella también la Generalitat como garantía ante una hipotética pérdida de mayor valor de los locales se compromete a su adquisición por dicho precio actualizado con el índice medio de incremento del precio de los locales de segunda mano en Barcelona. Sin embargo la compraventa no se lleva a cabo inmediatamente dado que se establece un procedimiento que puede durar hasta seis años, y en cuyo transcurso se han de cumplir determinadas condiciones, que es este caso el propietario ha llevado a cabo.

En el presente supuesto la Administración se ha negado a efectuar la compra pactada, alegando que en el momento en que se le exige el cumplimiento de lo acordado el valor del inmueble ha disminuido a consecuencia de la crisis económica en general, y de la del sector inmobiliario en particular. Este Tribunal no comparte la tesis de la Administración. En el Acuerdo Tercero se habla en general de una hipotética pérdida de valor del local o vivienda propiedad del actor y de un compromiso de la Administración a adquirirlo de acuerdo con el valor que el citado local tenía antes del 27 enero 2005 que fue la fecha del hundimiento del túnel. Además se le dio al actor la opción de utilizar esta posibilidad dentro de los seis años siguientes a la puesta en funcionamiento de la línea 5 del Metro. Se trata de unas cláusulas claras que se firman conjuntamente, con vocación de regular de una forma clara un procedimiento de adquisición y que a cambio de renunciar al ejercicio de determinadas acciones el actor firmó en la confianza legítima de que al final del proceso y en última instancia podría vender a la Administración su local a un precio previamente acordado, es decir al valor que éste tenía en el momento anterior a que ocurriera el accidente.

En este pleito tampoco ha quedado acreditado que el local del actor situado en el Barrio del Carmel, no haya perdido valor a consecuencia de la citada catástrofe. Los informes periciales aportados por la Generalitat no resultan convincentes ni son contundentes al respecto y en todo caso no puede descartarse la posibilidad de que un comprador ante condiciones económicas iguales se incline por comprar un local en otra zona de Barcelona, recordando el hundimiento del terreno.

De entrada, hay que suponer que la Administración, que ahora se niega a cumplir lo pactado, en su momento al firmar el Convenio tuvo en cuenta tanto los intereses generales que está obligada a servir, como los de los particulares y buscó un equilibrio de las prestaciones. Equilibrio que en este momento se rompería si no cumpliera con aquello a lo que se obligó, lo que atentaría además contra el principio de seguridad jurídica.

Desde el punto de vista económico las partes fijaron un precio determinado y se avinieron para no perjudicar al propietario a que dicho precio se actualizara en su caso, con el índice medio de incremento del precio de los locales de segunda mano en Barcelona. Nada se dijo, pudiendo haberlo hecho, acerca de la posibilidad de una bajada de los precios de mercado, cualquiera que fuera su causa. Por lo demás, cabe añadir que durante todo el tiempo en que duraron las obras que afectaron al local y a su entorno, los precios generales de mercado se mantuvieron, pero entonces y por razón de las obras que se llevaron a cabo, su venta conforme a la valoración efectuada no fue posible.

Ciertamente no se tomó en cuenta la posibilidad de una bajada de precio del local a consecuencia de las fluctuaciones del mercado. Pero hay que tener en cuenta que esta circunstancia no puede considerarse como un hecho extraordinario capaz de alterar lo pactado, porque no resulta imposible imaginar, sino todo lo contrario, que los precios del mercado no puedan sufrir oscilaciones tanto al alza como a la baja. Por otra parte se desconoce si en el supuesto en que la Administración hubiera pretendido introducir una cláusula sobre la posible bajada de precios el actor la hubiera aceptado y hubiera firmado el Convenio.

En este caso los riesgos de las variaciones de los precios del mercado a la baja los debe soportar la Administración que no previó en el Convenio las correspondientes medidas correctoras respecto a la abstracta posibilidad de que el precio del inmueble descendiera con posterioridad a la firma de aquel. Sobre este extremo no figura ninguna referencia en el Convenio. Por ello tampoco en este caso, por el cumplimiento de la cláusula pactada del Convenio, puede hablarse de un enriquecimiento injusto del actor.

Ha quedado acreditado que el actor solicitó en cumplimiento del Acuerdo Tercero del Convenio la compra del local de su propiedad. Y que el precio del mismo era de 222.285'18 euros.

Teniendo en cuenta todo lo que se ha expuesto procede anular la resolución recurrida de 5 de marzo de 2012 , dictada por el Secretari General del Departament de Presidència por la cual se desestima su recurso de reposición contra la Resolución del Delegat Territorial del Govern de Barcelona; y declarar la obligación de la Administración de proceder a ejecutar la obligación derivada del Acuerdo Tercero del Convenio celebrado entre la Administración de la Generalitat de Catalunya y los afectados del Barrio del Carmel.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139. 1 de la LRJCA procede imponer a la Administración las costas causadas en esta instancia.

Fallo

PRIMERO.-Estimar el recurso y reconocer el derecho del actor a que la Administración atienda su petición de compra de local de su propiedad por la cantidad indemnizatoria de 222.285'18 euros, más intereses.

SEGUNDO.-Imponer a la Administración las costas causadas en esta instancia, si bien limitando su cuantía a un máximo de 3.000 euros.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario de Casación.

Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .-Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 23 DE ABRIL DE 2014, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.