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Última revisión
19/03/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 290/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 409/2018 de 27 de Febrero de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 27 de Febrero de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: BANDRES SANCHEZ-CRUZAT, JOSE MANUEL
Nº de sentencia: 290/2020
Núm. Cendoj: 28079130032020100051
Núm. Ecli: ES:TS:2020:691
Núm. Roj: STS 691:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 27/02/2020
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 409/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 25/02/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Transcrito por: ELC
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 409/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Eduardo Espín Templado, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
Dª. María Isabel Perelló Doménech
D. José María del Riego Valledor
D. Diego Córdoba Castroverde
D. Ángel Ramón Arozamena Laso
En Madrid, a 27 de febrero de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 2/409/2018 interpuesto por el procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la mercantil LONZA BIOLOGICS PORRIÑO, S.L.U., bajo la dirección letrada de do Bernardo Dopico Gil, contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de agosto de 2018, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Galicia, concedidos a la referida empresa en el expediente PO/915/P05.
Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.
Antecedentes
'que teniendo por presentado este escrito junto con los documentos que se acompañan, admita todo ello y, en su virtud, tenga por formulada en tiempo y forma por LONZA BIOLOGICS PORRIÑO, S.L., demanda contencioso-administrativa y que, una vez seguido el procedimiento por todos sus trámites, dicte en su día Sentencia por la que, estimando íntegramente el presente recurso,
- anule, revoque y/o deje sin efecto el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 2 de agosto de 2018 en virtud del cual fue declarado el incumplimiento total por parte de LONZA BIOLOGICS PORRIÑO, S.L.U., de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en el expediente PO/915/P05 y la pérdida de los beneficios otorgados en su día;
- y en consecuencia declare que LONZA BIOLOGICS PORRIÑO, S.L.U., ostenta todos sus derechos en relación con la subvención otorgada en el referido expediente PO/915/P05;
y ello por los motivos aducidos en el cuerpo del presente escrito o bien los que la Sala tenga a bien exponer; y con expresa imposición de costas a la Administración demandada.
Por Otrosí Primero fija la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo en 2.348.353,07 €.
Por Otrosí Segundo solicita el recibimiento del proceso a prueba fijando los hechos sobre los que ha de versar.
Por Otrosí Tercero solicita trámite de conclusiones.'.
'que teniendo por presentado este escrito y documento que lo acompaña se sirva admitirlo, teniendo por contestada la demanda, dictándose sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido, con condena en todo caso al actor de las costas incurridas.'.
'1) Recibir el recurso a prueba.
2)
3) Conceder diez días al actor para que presente
'que teniendo por presentado este escrito de Conclusiones, lo admita y, previos los trámites legales, dicte en su día Sentencia conforme a lo interesados en el escrito de demanda.'.
Fundamentos
El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la mercantil LONZA BIOLOGICS PORRIÑO, S.L.U., tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de agosto de 2018, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Galicia, concedidos a la referida empresa en el expediente PO/915/P05.
El Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos impugnado, fundamenta la declaración de incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en el hecho de no acreditar antes del 4 de marzo de 2006, el nivel de autofinanciación mínimo exigido, de acuerdo con lo establecido en los artículos 9 b), 29.3, 31 y 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, y en el apartado segundo, punto 5, de la Orden Ministerial de 23 de mayo de 1995.
La pretensión de que se declare la nulidad del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de agosto de 2018 recurrido, se basa, en primer término, en el argumento de que el derecho de la Administración a reclamar el cumplimiento de la condición relativa al nivel de autofinanciación había prescrito, dado que han transcurrido más de cuatro años desde la fecha en que presentó el balance correspondiente al impuesto de sociedades que indicaba unos fondos propios a 31 de diciembre de 2005 de 17.765.265 euros (11 de julio de 2007), y la fecha en que fue requerido por la Administración para aclarar la misma (17 de febrero de 2012).
En segundo término, se aduce que ha cumplido en todo, los fines que conllevaron la concesión de la subvención, pues ha quedado acreditado que dispuso, antes de finalizar el plazo de vigencia de la subvención, del nivel de autofinanciación que se le había exigido.
Se pone de relieve que la Administración estatal ha actuado incorrectamente, como se aprecia al constatarse que la Administración autonómica, en la resolución de 24 de septiembre de 2012, consideró que la empresa cumplió las condiciones de fondos propios en la fecha de 31 de diciembre de 2006, dado que en esa fecha el importe que se refleja en las cuentas anuales era superior al establecido en la resolución de concesión.
En tercer término, se sostiene que fue incorrectamente determinado el nivel exigible de fondos propios en el expediente de otorgamiento de la subvención, por lo que había que atender al singular incremento determinado por el Consejo Rector.
En cuarto lugar, se expone la naturaleza de condición intermedia de la condición expresada en el punto 2.4 de la resolución individual, por lo que cabe señalar que el supuesto desajuste contable que determinó la declaración de incumplimiento había sido subsanado por parte de la mercantil Lonza Biologics Porriño, S.L.U. con anterioridad al final del plazo de vigencia que era el 4 de marzo de 2007.
En este sentido, se denuncia, en quinto lugar, que se ha utilizado un informe referido al cumplimiento de condiciones al final del plazo de vigencia para incoar un expediente de incumplimiento sobre no acreditación de una condición intermedia.
Se alega, en sexto lugar, que cabe entender que hubo cumplimiento en todo momento, incluso en fecha intermedia, del nivel de autofinanciación impuesto, al aportarse el balance correspondiente al año que reflejaban unas diferencias de cambio positivos por importe de 36.985.403 euros, que debían haberse adicionado a los fondos propios consignados expresamente para así calcular correctamente el nivel de autofinanciación.
En último término, se aduce la infracción del principio de proporcionalidad con vulneración del artículo 17.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al haberse acreditado el cumplimiento de todas y cada una de las condiciones antes de finalizar el plazo de vigencia de la subvención, lo que determina que sea improcedente la declaración por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de un incumplimiento total.
El primer motivo de impugnación formulado contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de agosto de 2018, fundado en el argumento de que ha prescrito el derecho de la Administración a reclamar el cumplimiento de la condición particular 2.4, relativa a acreditar, antes de los 12 meses contados a partir de la notificación de la presente resolución individual de 4 de marzo de 2005, que la empresa dispone de un nivel de autofinanciación en relación con esta inversión, que asciende por lo menos a 37.692.131 euros, establecida en la resolución individual de concesión de la subvención de incentivos regionales, debe estimarse, por las siguientes condiciones jurídicas:
Debe ponerse de relieve, en primer término, que el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, constituye el canon de enjuiciamiento para resolver el presente recurso contencioso-administrativo, por cuanto es la disposición que resulta plenamente aplicable, en la medida que ni la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, ni el Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, contienen una regulación específica sobre la prescripción, pues el ulterior Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, únicamente contempla la prescripción de las infracciones.
En efecto, tal como expresamos en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2018 (RC 887/2014), la regulación del expediente de incumplimiento establecido en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y en el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales (que resultan aplicables, ratione temporis, a este supuesto, de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria única del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio), es incompleta, por lo que debe completarse con los preceptos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que disponen el alcance de las facultades de la Administración en orden a velar por el cumplimiento de las condiciones que determinaron la concesión de la subvención, y que imponen una regulación específica de los plazos de prescripción.
Procede dejar constancia, no obstante, de que el ulterior Real Decreto 899/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, que no es la norma aplicable, ratione temporis, determina en su artículo 43 que las funciones de vigilancia e inspección se extenderán a cuantas cuestiones puedan plantearse en relación con las subvenciones concedidas al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, y podrán realizarse hasta transcurridos cuatro años contados desde el vencimiento del plazo de la última de las condiciones que debieran ser cumplidas o mantenidas, impuestas en virtud de la correspondiente Resolución Individual.
Asimismo, cabe señalar la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuesta en las sentencias de 30 de julio de 2013 (RCA 213/2012) y de 7 de diciembre de 2015 (RC 821/2014), en que sostuvimos que una vez que ha 'finalizado el plazo de cumplimiento de una concreta obligación, el plazo de comprobación sobre la misma empieza a correr en beneficio de la empresa receptora de la subvención; el criterio contrario carece de justificación, pues cada condición es autónoma y ha sido establecido con distintos requisitos, y es congruente con ello que el plazo de comprobación se corresponda con cada una de las obligaciones estipuladas en la subvención. En consecuencia, habrá que estar al sentido de las actuaciones de comprobación para ver si efectivamente han supuesto una interrupción general de los plazos o si están referidos a una concreta causa de incumplimiento. En el caso de autos, el examen de los escritos de solicitud de información de 2.008 y el de la propia empresa de marzo de 2.009 a que se refiere la Administración están todos clara y exclusivamente referidos al cumplimiento de la condición de mantenimiento de la inversión, lo que resulta corroborado por el hecho de que el acuerdo de iniciación del expediente de incumplimiento se circunscribe a dicha condición'.
Partiendo de este contexto normativo y jurisprudencial, debe entenderse que ha prescrito la facultad de la Administración de iniciar el expediente de incumplimiento, dado que ha transcurrido el plazo de cuatro años desde que se acreditó ante el Instituto Gallego de Promoción Económica dela Xunta de Galicia el nivel de autofinanciación, términos exigidos en la condición particular 2.4 de la resolución individual de concesión de incentivos regionales (11 de julio de 2007) y el momento en que fue requerida para justificar el cumplimiento de dicha condición (17 de febrero de 2012).
Por ello, no estimamos convincente la tesis argumental que desarrolla la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda, referida a la oposición a este motivo de impugnación, por cuanto vincula incorrectamente la aplicación del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, exclusivamente a aquellos supuestos en que la Administración procede a reconocer o liquidar el reintegro, aduciendo que no cabe alegar la prescripción cuando nos encontramos ante un expediente de incumplimiento que no conlleva una acción de reintegro, porque el beneficiario no habría percibido la ayuda, lo que -a su juicio- acontece en el recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, pues en este caso la empresa beneficiaria no había cobrado el importe de los incentivos regionales concedidos.
Procede subrayar, al respecto, que el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, que dispone que el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, respecto de aquellos beneficiarios de la ayuda pública que hayan incumplido, entre otros supuestos, las obligaciones impuestas en el acuerdo de otorgamiento de la subvención, se computará en cada caso desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora, se incluye en el título II del referido texto legal, que bajo el epígrafe 'reintegro de subvenciones', regula los supuestos de invalidez de las resoluciones de concesión, así como prevé las causas de reintegro, entre la que se incluye el incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y, en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.
A estos efectos, no cabe cuestionar que resulte aplicable, en este supuesto, la prescripción, por el hecho de que la empresa no dispusiera de un nivel de fondos propios en la fecha intermedia, contemplada en la condición particular 2.4 de la Resolución Individual (4 de marzo de 2006), cuando se ha acreditado en las actuaciones, con la prueba documental aportada, que al final del periodo de vigencia, 4 de marzo de 2007, disponía de fondos propios de 115.272.468 euros-
La doctrina jurisprudencial expuesta en la sentencia de esta Sala de 7 de diciembre de 2015 (RC 821/2014), referida a la naturaleza de las condiciones intermedias establecidas en el otorgamiento de las subvenciones, que delimita el alcance temporal de las facultades de la Administración para realizar funciones de control del cumplimiento de cualesquiera de las obligaciones impuestas en la resolución individual de concesión de incentivos regionales, impone alcanzar también la condición de que ha previsto el derecho de la Administración a verificar el cumplimiento de la condición impuesta, referida a acreditar un nivel de autofinanciación antes del 4 de marzo de 2006, al haber transcurrido el plazo de cuatro años desde que le impuso dicha obligación, fue exigible y se procedió a la incoación del procedimiento de incumplimiento.
En consecuencia con lo razonado, sin necesidad de examinar los demás motivos de impugnación formulados, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil LONZA BIOLOGICS PORRIÑO, S.L.U. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de agosto de 2018, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Galicia, concedidos a la referida empresa, que anulamos, por no ser conforme a Derecho, reconociendo el derecho de la mercantil a percibir la subvención de incentivos regionales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo a la Administración demandada.
A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional, la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'. La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros, más IVA, si procede, a la parte demandante.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Eduardo Espín Templado José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas
María Isabel Perelló Doménech D. José María del Riego Valledor
Diego Córdoba Castroverde Ángel Ramón Arozamena Laso