Sentencia Administrativo Nº 3/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1131/2003 de 09 de Enero de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Recurso nº 1131/2003

SENTENCIA Nº 3/2007

Ilmos. Sres.:

Presidente

DON ALBERTO ANDRÉS PEREIRA

Magistrados

DON JUAN FERNANDO HORCAJADA MOYA

DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS

DOÑA ALICIA ESTHER ORTUÑO RODRIGUEZ

En la Ciudad de Barcelona, a nueve de enero de dos mil siete.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo nº 1131/2003, interpuesto por el GRUP MUNICIPAL DEL PARTIT POPULAR DE L'AJUNTAMENT DE BARCELONA, representado por la Procuradora de los Tribunales Dña. Judith Moscatel i Vivet y defendida por el Letrado D. Juan Carlos Segura Just, siendo demandado el AYUNTAMIENTO DE BARCELONA, representado por el Procurador de los Tribunales D. Carles Arcas i Hernández y defendido por el Sr. Letrado Consistorial. Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO - Por la representación procesal de la parte actora, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, se interpuso el presente recurso contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento demandado, de fecha 15 de octubre de 2003.

SEGUNDO - Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley de la Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación del acuerdo objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO - Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.

CUARTO - En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO - Constituye el objeto de este proceso, la impugnación por la parte actora del Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Barcelona, de fecha 15 de octubre de 2003, por el que se acordó :

"Determinar que les funcions d'informe i proposta que les Normes reguladores del funcionament dels districtes atribueixen a la Comissió de Govern, en el marc de les funcions d'assistència, siguin exercides, de forma transitòria i mentre no es constitueixi l'òrgan col.legiat, per la Regidora del Districte de Sarrià-Sant Gervasi en la seva condició de responsable de l'Administració municipal executiva en el Districte i Presidenta legal de la Comissió de Govern".

SEGUNDO - Los hechos subyacentes al proceso son en esencia los siguientes.

Las Normas Reguladoras del Funcionamiento de los Distritos (NNRR), aprobadas definitivamente por el Plenari del Consell Municipal del

Ayuntamiento de Barcelona en sesión de 28 de septiembre de 2001, prevén la existencia, en cada uno de aquéllos, de una Comissió de Govern del Districte, como "òrgan executiu que assisteix el Regidor/a del Districte en la direcció del govern del districte" (art. 28.1 ). Conforme al art. 29.1 y 3 NNRR, "la Comissió de govern serà formada pel Regidor/a de districte, que actuarà de president, i un mínim de cinc consellers o conselleres", elegidos por el Regidor/a de Districte, "que haurà de designar-los d'entre els consellers i conselleres del Districte i donar-ne compte al Consell".

En el caso del Distrito de Sarriá-Sant Gervasi, el resultado de las últimas elecciones municipales celebradas, determinó que el Consell de Districte estuviera constituido por 11 miembros de la oposición municipal (7 CIU y 4 PP) y 4 miembros de partidos que apoyaban al equipo de gobierno (2 PSC, 1 ERC y 1 ICV).

La Regidora del Districte, designada por la Alcaldía conforme a lo previsto en el art. 24 de la Llei del Parlament 22/98, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, y art. 24 NNRR, comunicó al Consell de Districte, en sesión de éste de fecha 30 de septiembre de 2003 , la designación de los 4 consellers de Districte pertenecientes a la coalición de gobierno municipal, como integrantes de la Comissió de Govern de Districte, mientras que el quinto miembro, necesario para la válida constitución del órgano, sería el Vicepresidente del Consell de Districte, esto es, obligadamente un miembro de la oposición, habida cuenta la composición del referido Consell.

Sin embargo, la oposición, mayoritaria en el Consell de Districte, hizo imposible la constitución de la Comissió de Govern, al no designar un Vicepresidente del Consell y negarse cualquiera de sus 11 consellers a integrase en la Comissió de Govern, en las condiciones propuestas por el equipo de gobierno municipal, minoritario en el Districte de Sarriá-Sant Gervasi.

En tales condiciones, la Alcaldía dictó el Decreto objeto de impugnación en este proceso, "atesa la dificultat en la constitució de la Comissió de Govern del Districte...(y) la situació de transitorietat i en virtud de les facultats que tinc atribuïdes per l'article 13 a) de la Carta Municipal de Barcelona".

El Decreto fue dejado sin efecto por otra resolución de la misma naturaleza, de fecha 24 de mayo de 2004 , una vez se pudo constituir la Comissió de Govern del Districte de Sarriá-Sant Gervasi.

TERCERO - Solicita la parte actora en su demanda, que se declare nulo de pleno derecho o en todo caso que se anule el Decreto de la Alcaldía impugnado, alegando como motivos para ello, que el Alcalde no era competente para resolver como lo hizo, sino que se atribuyó "competencias

que corresponden al Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona", órgano al que conforme a la Carta Municipal concierne "establecer la forma y organización de los distritos", habiendo la Alcaldía atribuido "parte de las competencias de la Comisión de Gobierno a otro órgano como es la Concejal de Distrito", sin título que le habilitara para ello.

La parte demandada, además de oponerse al recurso contencioso en cuanto al fondo de asunto, defendiendo la legalidad de la resolución de la Alcaldía, plantea en el escrito de contestación a la demanda, la pérdida sobrevenida del objeto del recurso, y la falta de legitimación activa de la parte actora, lo que determina a su criterio la inadmisibilidad de aquél. Procede obviamente ante todo examinar tales cuestiones, como obstativas, caso de estimarse, para entrar en los motivos de la demanda.

CUARTO - No cabe entender que el proceso haya perdido su objeto de forma sobrevenida, tal como sostiene la parte demandada y niega la parte actora.

En efecto, que el Decreto de la Alcaldía impugnado, de fecha 15 de octubre de 2003 , fuera dejado sin efecto el siguiente 24 de mayo de 2004, conforme a su naturaleza transitoria y una vez desaparecidas las circunstancias que lo motivaron, no significa que la parte actora no pueda combatir la legalidad del mismo, como resolución de vigencia temporal, sin que el Decreto dictado en la segunda fecha referida, pueda suponer desde luego una satisfacción extraprocesal de las pretensiones de la parte actora, ex art. 76 LJCA , por cuanto no declaró la ilegalidad de aquél, solicitada por la parte actora, sino tan sólo el final de su vigencia, persistiendo por tanto, en los términos del art. 22.1 LEC , invocado por la parte demandada, el interés de la parte actora en que se de respuesta a lo solicitado en el suplico de su demanda.

QUINTO - En cuanto a la falta de legitimación activa de la parte actora, se alega en el escrito de contestación a la demanda, que aquélla actúa meramente "en defensa de la legalitat", que el Grupo Municipal del PP "no està legitimat per accionar davant els Tribunals contra els acords municipals", que "una hipotètica estimació del recurs no implicaria un avantatge o un benefici per als regidors del PP" y que "la protecció de la legalitat, el control i fiscalització de l'actuació municipal, el funcionament de l'Ajuntament no esdevenen causes legitimadores per recórrer".

Resulta de lo actuado que, interpuesto en fecha 16 de diciembre de 2003 el presente recurso contencioso, por el Grupo Municipal del Partido Popular en el Ayuntamiento de Barcelona, a instancias de este Tribunal y a tenor de lo previsto en el art. 45.2 d) y 3 LJCA , la parte actora aportó un documento complementario, suscrito por los siete regidores integrantes del Grupo, dejando constancia, en reunión de fecha 2 de diciembre de 2003, de su voluntad de

interponer el presente recurso contencioso.

No cabe aceptar los alegatos de la parte demandada. Debe partirse al respecto, de que la legitimación activa, en relación con el objeto del proceso, corresponde a cada uno de los concejales o regidores impugnantes, y no propiamente al Grupo político municipal en el que se integran, conforme a la doctrina jurisprudencial que se dirá, y a la que limita en general la legitimación de los partidos políticos en el orden jurisdiccional contencioso (STS, Sala 3ª, de 6-abril-2004, rec. 34/2002; y de 18-en-2005, rec. 22/2003 ). Pero ello ha sido suficientemente subsanado en este caso, mediante el documento complementario al que se ha hecho referencia, a tenor del cual cada uno de dichos regidores ha puesto de manifiesto su voluntad de impugnar.

El principio pro actione, aplicable cuando del acceso a la jurisdicción se trata, ex art 24 CE , comporta "(la) interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4 ; 3/2004, de 14 de enero, FJ 3; y 112/2004 )".

En el presente supuesto, constando la voluntad de recurrir de cada uno de regidores integrados en el Grupo Municipal del PP, no cabe conferir relevancia inadmisiva del acceso a la jurisdicción, a la circunstancia que el recurso fuera formalmente interpuesto por dicho Grupo y no por cada uno de ellos individualmente.

Sentado lo antedicho y que la parte actora sostiene que las competencias ejercitadas por la Alcaldía, con ocasión del Decreto impugnado, correspondían en realidad al Consell Municipal, del que forman parte los regidores impugnantes, es patente su interés legítimo en relación con ese acto, y por ende su legitimación activa en este proceso, no ya conforme a la doctrina genérica interpretativa del art. 19.1 a) LJCA (por todas, STS, Sala 3ª, de 11-marzo-2000, rec. 124/1999, y las que cita; SSTC 252/2000, de 30-oct ; y 45/2004, de 23 de marzo ), sino a tenor de la específica establecida en casos similares, representada por las SSTC 173/2004, de 18 de octubre y 108/2006, de 3 de abril .

La STC 173/2004, de 18 de octubre , anuló precisamente la S. de la Sala de lo Contencioso del TSJ de Cantabria, de 22 de marzo de 2002 , que se transcribe en el escrito de contestación a la demanda, razonando, también en un supuesto de impugnación de un acto de un Alcalde, del tenor siguiente :

" CUARTO.- ...es necesario tener en cuenta que, al lado de esa legitimación -que en definitiva es la general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1 a) de la vigente LJCA -, existe una legitimación "ex lege", que conviene concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan, en cuanto ahora importa, los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 de la mencionada Ley reguladora de las bases del régimen local.

Esta otra fuente o modalidad de título legitimador, independiente del derivado del régimen general -y por tanto no sujeto a la existencia de un interés caracterizado como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión de la que resulta para aquél una ventaja o utilidad jurídica en sentido amplio, conforme antes se destacó en el fundamento 3, apartado a)-, encaja claramente en un interpretación conjunta de los arts. 20 a) LJCA y 63.1 b) LBRL.

En efecto. El primero de los preceptos apuntados, después de disponer que "no pueden interponer recurso contencioso- administrativo contra la actividad de una Administración pública ... los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados", salva de inmediato el caso de que "una ley lo autorice expresamente". Esta Ley, en cuanto ahora interesa, sería, precisamente, el meritado art. 63.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , desarrollado en el art. 209.2 del Real Decreto 2568/1986 , que aprobó el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, que, de modo significativo, comienza estableciendo: junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso- administrativo (y por tanto con separación de sus requisitos, léase de la caracterización del interés como relación entre sujeto y objeto de la pretensión) "podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del Ordenamiento jurídico ... los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos".

La interpretación del precepto acabado de transcribir no puede quedarse en el restrictivo sentido de que sólo, en cuanto aquí importa, los concejales que hubieran integrado uno de los órganos colegiados del municipio (Ayuntamiento y Comisión de Gobierno, allí donde exista) y hubieran votado en contra del

acuerdo adoptado por aquéllos estarían legitimados para impugnarlo en vía contencioso-administrativa, como si de un aislado -y hasta podría decirse que insólito- título legitimador se tratara. Por el contrario, esta excepción, que responde al obligado interés del concejal disidente en el correcto y ajustado a Derecho funcionamiento de la corporación local a que pertenece (porque ya se ha dicho que se trata de un título legitimador distinto del derivado del "interés legítimo" que caracteriza la legitimación general -la del art. 19.1.a LJCA ), ha de presuponer lógicamente el prius de la legitimación del concejal o representante popular de una entidad local para impugnar jurisdiccionalmente las actuaciones contrarias a Ordenamiento en que hubiera podido incurrir su corporación, de la que la excepción legal -la del art. 63.1.b LRBRL - sería una consecuente aplicación.

No tendría sentido admitir la legitimación de ese miembro de una corporación local, únicamente, cuando hubiera concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad de un órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios, y más aún cuando es idéntico, en uno y otro caso, el "interés en el correcto funcionamiento de la corporación" que subyace en el título legitimador que ahora se examina.

Por consiguiente, el precepto analizado -el tan repetido art. 63.1.b LBRL - parte, por elemental lógica, de un principio de legitimación de los miembros representantes populares de las corporaciones locales, que luego resulta matizado en el caso de que los actos propios de dicho representante durante el proceso de formación de voluntad del órgano que dictó el acto de que se trate contradigan palmariamente la posterior actividad impugnatoria, cosa que se produciría cuando no se hubiera puesto objeción alguna al acuerdo o cuando, incluso, se hubiera votado a favor de su adopción.

La especificación a que acaba de hacerse referencia no puede interpretarse, desde una perspectiva constitucional y en presencia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos -art. 24.1 CE -, en el sentido de que si la Ley únicamente alude a los miembros de un órgano colegiado para hacer posible la impugnación de los actos en cuya adopción hayan intervenido, es que ésta resulta vedada para los demás. Mas bien lo lógico es entender lo contrario: que el concejal, por su condición de miembro -no de órgano- del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órgano de gobierno y administración del municipio y para el que es elegido "mediante sufragio universal, libre, directo y secreto" de los vecinos (art. 19.2 LBRL en relación con los arts. 176 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio , del régimen electoral general), está legitimado para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el

correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación.

QUINTO.- ... al negar legitimación al concejal recurrente para impugnar, en vía contencioso-administrativa, un acuerdo municipal en cuya adopción no pudo intervenir, no sólo limitó o redujo la labor del control que obligatoriamente ha de realizar un representante de los ciudadanos, sino que cerró el acceso a la jurisdicción de quien, por existir una expresa previsión legal que presuponía dicha legitimación, ostentaba un interés concreto y legítimo para impetrar en su defensa la tutela judicial efectiva, con claro desconocimiento del derecho reconocido en el art. 24 de la Constitución".

SEXTO - Debiendo pues desestimarse las excepciones obstativas invocadas por la parte demandada y entrando en el fondo del asunto, alega la parte actora que la Alcaldía del Ayuntamiento de Barcelona, al resolver como lo hizo, invadió las competencias del Consell Municipal, previstas en el art. 11.1 e) y f) de la Carta municipal de Barcelona, aprobada por Llei del Parlament 22/98, de 30 de diciembre . Sin embargo, dichos preceptos hacen referencia a la aprobación de disposiciones generales, Reglamento Orgánico y Ordenanzas, no siendo el caso del Decreto impugnado, que no participa de dicha naturaleza.

Por el contrario, el art. 13 de la Carta Municipal, establece como competencias de la Alcaldía : a) Dirigir el gobierno y la administración municipales... ; d) Organizar la administración municipal ejecutiva y nombrar los tenientes de alcalde y los regidores de distrito ; ...y r) Las otras que expresamente le atribuyan las leyes y las que esta Carta y la normativa vigente asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.

La Comisión de Govern del Districte se configura, a tenor de las NNRR de los Distritos, aprobadas por el Plenari del Consell Municipal de 8 de septiembre de 2001, como "l'organ executiu que assisteix al Regidor/a del Districte en la direcció del govern del districte (art. 28.1 ), siendo designado, convocado y presidido por la Regidora (en este caso) del Districte (arts. 25.1 j) y 29.1 y 3), la cual, elegida por el Alcalde (art. 24 ), tiene entre sus atribuciones dirigir la administración del distrito, (art. 25.1 b) ) y "les altres que li delegui l'Alcalde..." (art. 25.1 b) y p)).

A su vez y conforme al Reglamento interno de organización y funcionamiento de Sarriá-Sant Gervasi, aprobado por el Consell del Districte en fecha 31 de enero de 2002, la Comissió de Govern del Districte tiene como atribuciones asistir a la Regidora del Districte y emitir informes sobre los asuntos afectantes al Distrito (art. 26 de dicho Reglamento interno).

Con toda evidencia, la Comissió de Govern de Districte se inserta, como órgano no obligatorio (art. 9 de la Carta Municipal), de origen reglamentario, en la estructura de la organización municipal ejecutiva, diferenciada de la integrada, en paralelo, por el Consell Municipal, como órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno de la ciudad (art. 10.1 de la Carta ) y los Consells de Districte, órgano de representación y participación colectiva del distrito (art. 8.1 NNRR ).

Quiere ello decir que en las circunstancias excepcionales a las que se contrae el Decreto impugnado, esto es, ante la imposibilidad de constituir la Comissió de Govern del Distrito, la decisión de la Alcaldía, consistente en residenciar en su presidenta, la Regidora de Districte, la funciones de informe y propuesta que en condiciones normales corresponderían a dicho órgano asesor, debe estimarse adoptada dentro del ámbito de competencias ejecutivas de la Alcaldía, y entre ellas de las organizativas, mediante un Decreto de esa naturaleza, como el impugnado, previsto en el art. 26 d) de la Carta Municipal, todo ello con la finalidad de asegurar la continuidad de la actuación del Distrito, conforme a los principios de unidad de gobierno y eficacia que refiere el art. 20 del mismo cuerpo legal.

Procede por ello la desestimación del presente recurso contencioso.

SÉPTIMO - No es de apreciar especial temeridad ni mala fe a los efectos de imposición de costas, conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido:

1º.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte actora, contra el Decreto dictado por la Alcaldía del Ayuntamiento de Barcelona en fecha 15 de octubre de 2003, acto administrativo que se estima conforme a derecho.

2º.- NO HACER especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.