Encabezamiento
Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009750
NIG:28.079.00.3-2018/0027471
RECURSO 1017/2018
SENTENCIA NÚMERO 30
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
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Ilustrísimos señores:
Presidente.
D. José Daniel Sanz Heredero
Magistrados:
D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez
D. José Ramón Chulvi Montaner
D. Álvaro Domínguez Calvo
Dª. María Soledad Gamo Serrano
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En la Villa de Madrid, a veintinueve de enero de dos mil veintiuno.
Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 1017/2018, interpuesto por AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS, representado por el Procurador D. Álvaro Arana Moro y dirigido por la Letrada Dª. Olga Fernández del Castillo, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible (B.O.C.M nº 253 de 23 de octubre de 2018), así como contra el Acuerdo de 29 de octubre de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', publicado en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid (BOAM), núm. 8.268, el 30 de octubre de 2018.
Ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, representado y dirigido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos y está personada como interesado ECOLOGISTAS EN ACCIÓN, representados por la Procuradora Dª. Mª Teresa Campos Montellano y dirigido por el Letrado D. Jaime Doreste Hernández.
Antecedentes
PRIMERO.-Ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se interpuso por AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible (B.O.C.M nº 253 de 23 de octubre de 2018), así como contra el Acuerdo de 29 de octubre de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', publicado en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid (BOAM), núm. 8.268, el 30 de octubre de 2018.
Tras los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda mediante escrito presentado en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó solicitando se dictara sentencia por la que se declare la nulidad de dicha disposición general y su acuerdo de ejecución, anulándolos totalmente y declarándolos no ser conformes a Derecho, por cuanto respecto del primero no se ha aportado en el expediente de elaboración ningún informe técnico-económico conforme establece el Art. 7.3 de la L.O. 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y, en relación con el Acuerdo de ejecución, declare también su no conformidad a Derecho por infracción del mismo precepto legal y por infringir el principio de jerarquía normativa.
Subsidiariamente, caso de no estimar lo anterior, declare la nulidad parcial de los siguientes preceptos de la Ordenanza de Movilidad Sostenible para la Ciudad de Madrid: Arts. 15; 16; 35.7; 49.4, 52.1 apartado k); 52.2; 52.3, apartados a) y b); 54 ; 55, 64.1; 135.4; 171.4; 175.2, 176.1, 176.5, 177, 178, 179, y Anexo II; 230.5; 239.3 a); 245.2; 246.2; 248; 265.2 y Disposición transitoria primera, así como la señalización horizontal incorporada al Anexo III del Acuerdo de desarrollo de 'Madrid Central'.
SEGUNDO.-Que asimismo se confirió traslado a la representación de la parte demandada, el Ayuntamiento de Madrid, para contestación a la demanda, lo que verificó por escrito presentado en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, declarando no haber lugar a la nulidad de los Acuerdos recurridos.
Por Ecologistas en Acción se contestó a la demanda oponiéndose a la misma y solicitando se desestime el recurso, con imposición de costas.
TERCERO.-No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni vista o conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día 14 de enero de 2021, en que tuvo lugar, quedando el mismo concluso para Sentencia.
Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Ramón Chulvi Montaner.
Fundamentos
PRIMERO.-El presente recurso tiene por objeto la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible (B.O.C.M nº 253 de 23 de octubre de 2018) y el Acuerdo de 29 de octubre de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', publicado en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid (BOAM), núm. 8.268, el 30 de octubre de 2018.
Por mayor claridad sistemática expondremos a lo largo de los siguientes fundamentos de derecho cada motivo de impugnación articulado en la demanda y sus correlativos argumentos en oposición a dicho motivo esgrimidos por los codemandados, así como la resolución de cada motivo.
No obstante con carácter previo debemos analizar la alegación que hace la interesada Ecologistas en Acción de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente al no acreditarse que ostente un derecho o interés legítimo.
Esta causa de inadmisibilidad debe ser desestimada. Para ello debemos reproducir lo que ya dijimos en nuestra sentencia de 27/04/2016, recaída en autos de procedimiento ordinario 510/2014, con ocasión de la impugnación por la ahora recurrente del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 28 de mayo de 2014, por el que se aprobó la modificación de la Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid (BOCM nº 144, de 19 de junio de 2014).
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 24 de julio de 2.009 recuerda el concepto general del interés legítimo afirmando que 'Así la STC 52/2007, de 12 de marzo , FJ 3 nos recuerda que en relación al orden contencioso-administrativo, ha precisado 'que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; y 73/2006, de 13 de marzo , FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero , FJ 3 )'.'
En lo que se refiere al concreto aspecto de la defensa de intereses colectivos, se establece la exigencia de un vínculo concreto entre los intereses que estatutariamente representan las asociaciones y el objeto del debate en el recurso pues también en el ámbito de defensa de los intereses de las asociaciones es preciso que exista un interés legítimo para justificar su legitimación como se predica de la de cualquier persona física. De este modo, atender a la finalidad estatutaria de la asociación en cuestión resulta primordial, pues solamente cuando aquélla tenga por objeto atender y promover, según la citada finalidad, los intereses propios en conflicto, estará justificada la existencia de un interés colectivo legitimador ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo.
Además, debemos tener en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional que señala en su sentencia nº 195/1992, de 16 de noviembre ' que, como dice la STC 24/1987 , y en el mismo sentido la STC 93/1990 , al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 .
En el presente caso, de la documentación aportada con el escrito de interposición, se desprende que la Asociación recurrente tiene como uno de sus fines (entre otros), 'la protección de los legítimos intereses económicos y sociales de los automovilistas, en relación con el uso y disfrute de los vehículos a motor' (art. 3.a) de los Estatutos). Este fin de la Asociación tiene directa conexión con la materia regulada por la disposición general impugnada que se refiere a la regulación de la movilidad y estacionamiento de vehículos a motor en la ciudad de Madrid, por lo que existe una clara conexión entre los intereses que representa la Asociación y el objeto del litigio.
SEGUNDO.-Como primer motivo de impugnación (apartado A de la demanda) y respecto del procedimiento seguido para la aprobación de la Ordenanza de Movilidad Sostenible, alega la recurrente la nulidad de pleno derecho por infracción del Art. 7.3 de la L.O. 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, al carecer de informe o memoria económica. Considera que a través de diversos artículos de la Ordenanza, entre otros, los relativos a las funciones de gestión fiscalizadores y de policía (por ejemplo, Arts. 13, 14, 15, 35.8, 186, 228, 229, 230, y 246), se desprende que necesariamente la Ordenanza impugnada va a conllevar un coste económico para el Ayuntamiento, pues se contemplan medidas que suponen un gasto con clara incidencia económica al tener que adscribir a personal municipal a la realización de esas funciones y, a pesar de ello, no existe informe económico ni memoria económica alguna.
El Ayuntamiento de Madrid se opone a este concreto motivo alegando que la Memoria de Impacto Normativo de 24 de julio de 2018 contiene el análisis del impacto económico y presupuestario, tanto a efectos de ingresos como de gastos. Añade que la aprobación de la Ordenanza no ha supuesto un incremento de los gastos del presupuesto municipal en el ejercicio 2018; no ha afectado a la estabilidad del presupuesto de 2018; y no ha impedido que el presupuesto sea cerrado con superávit. Considera que se ha dado cumplimiento al artículo 7.3 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Ecologistas en Acción se opone a este primer motivo considerando que la Memoria de Impacto Normativo no sólo analiza el impacto presupuestario de la medida sino que, además, existe un extenso detalle de los gastos derivados de la aprobación de la ordenanza.
Resolución de este motivo primero.
Para resolver este motivo debemos estar a lo que ya esta misma Sala y Sección hemos resuelto en nuestra sentencia de 27 de julio de 2020, recurso 902 2018. Concretamente a los Fundamentos de Derecho Séptimo a Décimo, que reproducimos textualmente:
"SÉPTIMO.-Como es bien sabido, la reforma del artículo 135 de la Constitución Española introdujo al máximo nivel normativo de nuestro ordenamiento jurídico la regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural. El nuevo artículo 135 estableció el mandato de desarrollar el contenido de este artículo en una Ley Orgánica, mandato que se cumplió con la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas .
Los pilares básicos sobre los que se asienta dicha Ley Orgánica son: (i) Estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas (artículo 3); (ii) Sostenibilidad financiera (artículo 4) y (iii) Regla de gasto. E incluye entre los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación a las Entidades Locales (artículo 2).
El artículo 7.3 de la expresada Ley Orgánica 2/2012 ,expresamente invocado por la parte actora en apoyo de su pretensión, introduce el denominado principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, disponiendo a tal efecto:
' Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera'.
Esto es, el precepto citado viene a imponer el deber de evaluar las políticas de gasto público, así como cualquier acto, contrato o disposición que pueda tener incidencia en los ingresos y gastos públicos ' presentes y futuros', además de exigir un cumplimiento estricto de las reglas fiscales.
Llegados a este punto cabe señalar, como nos recuerda la STS de 7 de mayo de 2018, rec. 892/2016 ,que ' la incorporación de una memoria económica -o instrumento equivalente, cualquiera que fuera su denominación- al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria constituye una exigencia tradicional en la legislación estatal'.
Exigencia que ha sido actualizada, como hemos visto, en la citada Ley Orgánica 2/2012; siendo, además, recogido como uno de los ' Principio de buena regulación' en el artículo129.7 de la Ley 39/2015 ('Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera').
La doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera, como nos recuerda la ya citada STS de 7 de mayo de 2018 ,ha sido constante y pacífica respecto de la exigencia de la legislación estatal de incorporar la memoria económica al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria (Vid. artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ), de modo tal que, como también nos recuerda la STS de 29 de junio de 2020, rec. 113/2019 ,más arriba citada, en su FD 3º, su omisión en el trámite de elaboración y aprobación ha venido siendo considerado por la jurisprudencia ' como vicio determinante de la nulidad de la disposición general correspondiente'.
Ahora bien, como señala dicha STS:
'la respuesta no es la misma cuando el trámite ha sido cumplido y lo que se cuestiona es, como en este caso, la suficiencia de la Memoria para el cumplimiento de los fines y objetivos a que responde y que ahora pueden deducirse del enunciado de los principios de la buena regulación referidos de: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, trasparencia y eficiencia, cuyo alcance respecto a la plasmación de cada uno se establece el citado art. 129 de la Ley 30/2015 .
En tal caso, la valoración sobre el cumplimiento y suficiencia del trámite ha de ponerse en relación con el contenido y alcance de la norma reglamentaria de que se trate, en la medida que la Memoria contenga aquellas valoraciones necesarias de los distintos elementos que la conforman, a que se refiere el art. 26.3 de la Ley 50/1997 , sobre los que incide sustancialmente la disposición general.
Así se deduce del criterio jurisprudencial sobre el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, plasmado en numerosas sentencias, como la 15 de marzo de 2019 (rec. 618/17 ) que se refiere a la de 13 de noviembre de 2000 , en el sentido de que su observancia 'tiene un carácter 'ad solemnitatem' de modo que la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte'. De manera que en los supuestos de deficiente cumplimiento del trámite, como es el caso de autos, habrá de valorarse la trascendencia de la inobservancia denunciada, que, como señala la citada sentencia de 15 de marzo de 2019 , 'hace referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden,como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997 '.
En el mismo sentido y sobre el alcance de tal exigencia procedimental, referida a la redacción inicial del art. 24.1.a) de la Ley 50/1997 señala la sentencia de 12 de diciembre de 2016 (rec. 902/14 ), por referencia a la del Pleno de esta Sala de 27 de noviembre de 2006 (dictada en el recurso núm. 51/2005 ) que: 'En cuanto a la memoria económica, es cierto que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquél, pero al menos es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse. Esta Sala ha considerado aceptables memorias económicas en las que se afirma que el reglamento en cuestión no tendría incidencia en el gasto público (...) si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta (...), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario o cuando no existe memoria económica.'
Igualmente la sentencia de 29 de febrero de 2012 (rec. 234/2010 ), en un supuesto en el que la memoria económica se limita a afirmar que la aprobación del proyecto elaborado no tendrá repercusión sobre el gasto público, señala que: ' Esta Sala ha declarado repetidamente (sentencia de 27 de noviembre de 2006 , y las que en ella se citan) que esa fórmula, u otras semejantes, es aceptable si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta ( STS de 10 de marzo de 2003 ), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario, o, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005 , cuando no existe referencia alguna a los efectos que sobre el gasto pudiera tener la norma aprobada. En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 2011 , en el que se constató la incidencia de la disposición cuestionada sobre el gasto público pero, en lugar de elaborar la correspondiente memoria económica, remitió su estimación a las dotaciones que se establecieran en unos futuros presupuestos generales del Estado.'.'.
En cualquier caso, conviene dejar sentado que, según la jurisprudencia, como pone de relieve la STS 12 de diciembre de 2016, rec. 903/2014 ,' cabe efectuar un control judicial sobre la suficiencia de la memoria económica que debe acompañar a las disposiciones reglamentarias, sin que la existencia de ciertos márgenes discrecionales que acompañan al ejercicio de la potestad reglamentaria constituya un obstáculo insalvable para que los órganos judiciales puedan efectuar un efectivo e intenso control sobre los fundamentos (en este caso, de naturaleza económica o presupuestaria) en que se asienta la disposición reglamentaria correspondiente'.
OCTAVO.-Pues bien, atendiendo a tales consideraciones y en relación con el caso que nos ocupa, queda constatado tras un examen del expediente administrativo, que durante la tramitación de la OMS fueron confeccionadas tres Memorias de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de la OMS.
Concretamente, la primera de ellas, en fecha 26 de marzo de 2018 (folios 916-988), que toma como base el texto contenido en el segundo borrador del texto de la OMS de 26 de marzo de 2018 (folios 692-915).
La segunda de las Memorias, que se dice actualizada, está fechada el 30 de mayo de 2018 (folios 1328-1400) y sirve de sustento al texto de la OMS que, como Proyecto inicial y posterior sometimiento a información pública, será aprobado por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid el 31 de mayo de 2018 (folios 1428-1670).
Y la tercera, fechada el 24 de julio de 2018 (folios 3202-3287), coincidente con la copia aportada por el AYUNTAMIENTO DE MADRID como doc. núm. 7 de los acompañados con su escrito de contestación a la demanda, que aparece conectada con el texto de la OMS cuya aprobación definitiva se llevaría a cabo por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid dos días después, el 28 de julio de 2018 (folios 3299-3548).
En esta última Memoria de Impacto Normativo será donde se haga referencia a la denominada Zona de Bajas Emisiones ' Madrid Central', en los términos que luego señalaremos.
Llegados a este punto conviene que realicemos una relevante precisión. Tal como hemos constatado en el FD 3º de nuestra Sentencia recaía en el PO 988/2018, de igual fecha que la presente (en la que damos respuesta al recurso contencioso-administrativo promovido por la COMUNIDAD de MADRID contra la OMS), tanto en el primer y segundo borrador como en el acuerdo aprobatorio del Proyecto inicial de la Ordenanza no aparece la regulación de lo que hoy se conoce como ' Madrid Central', habiéndose limitado tales textosa prever una futura Área de Acceso Restringido, que habría de determinarse por la Junta de Gobierno, pero sin contener delimitación y ordenación algunas de lo que se ulteriormente se incluiría en el texto de la OMS, finalmente aprobado. Así decimos que:
'Tanto en el Proyecto inicial de la Ordenanza aprobado por acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 31 de mayo de 2018 (folios 1428 a 1670) como en los artículos 17 al 19 del primer borrador -de 14 de febrero- y en los artículos 21 al 24 del segundo borrador -de 26 de marzo de 2018-, obrantes a los folios 41 al 256 y 693 al 915 del expediente administrativo, respectivamente, lo que se preveía era una futura regulación de las denominadas 'Áreas de Acceso Restringido' que habían de determinarse en un momento ulterior por la Junta de Gobierno. La definición de estas Áreas (artículo 17 del primer borrador, 21 del segundo y artículo del mismo ordinal en el Proyecto inicial) viene a coincidir plenamente con la de las denominadas 'Zonas de Bajas Emisiones' en el texto definitivo aprobado, con la única salvedad de la final inclusión en dicho texto definitivo de una mención específica a la finalidad de las restricciones previstas en los ámbitos territoriales concernidos, en función de la cual se introduce una distinción entre esas ZBE, en las que las restricciones atienden a la 'reducción de las emisiones contaminantes procedentes del tráfico' -mención que no se contenía en los dos borradores ni en el Proyecto inicial al regular las 'Ordenaciones permanentes'- y las 'Áreas de Acceso Restringido', en las que las limitaciones o restricciones responden a 'motivos de seguridad vial, seguridad ciudadana y protección de la integridad de los espacios públicos y privados'.'.
Esa es la explicación, por tanto, de que solo en la última de las Memorias reseñadas aparezca la referencia a ' Madrid Central', dado que su redacción va a tomar en consideración el texto de la OMS que sería aprobado, como ya hemos dicho, por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid el 28 de julio de 2018.
Será esta última Memoria, por tanto, la que tomaremos en consideración a efectos de dilucidar la concurrencia de la insuficiencia o déficit de la memoria económica alegada por la parte actora como vicio invalidante; dejando constancia de otra precisión en relación con la relevancia e importancia de la modificación, calificada por nosotros de ' sustancial' en nuestra Sentencia recaída en el PO 988/2018 (FD 3º), consistente en la incorporación al texto de la OMS de la delimitación y configuración de ' Madrid Central', que también realizamos en la precitada Sentencia, donde señalamos: 'Ciertamente, como expone la Comunidad de Madrid y es público y notorio, la Ordenanza aquí impugnada ha pasado a ser conocida por los ciudadanos en base, particularmente, a la regulación que en la misma se contiene de las denominadas 'Zonas de Bajas Emisiones' (en lo sucesivo ZBE) -definidas en el artículo 21 de la Ordenanza como '(...) el ámbito territorial, conformado por el conjunto de vías públicas debidamente delimitadas que presenten continuidad geográfica, en que se implanten medidas especiales de regulación de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos, para la reducción de las emisiones contaminantes procedentes del tráfico'- y, en especial, por la creación de un área central en la que se imponen ciertas restricciones que buscan la transformación de la misma en una zona de menores emisiones contaminantes, hasta el punto que ha llegado a denominarse la Ordenanza aludida 'Madrid Central' que no es, en realidad, sino la denominación de una de las Zonas de Bajas Emisiones delimitada por las vías que se indican en el artículo 23.2 de la Ordenanza en cuyo interior se impone una norma general prohibitiva del acceso de vehículos (exclusivamente con la finalidad de atravesar la ZBE en cuestión) con las excepciones que la propia norma contempla.' (FD 2º).
NOVENO.-Una vez efectuadas las anteriores precisiones, resulta procedente que pasemos, sin más preámbulos, al análisis de la Memoria de Impacto Normativo fechada el 26 de julio de 2018, teniendo presente que la finalidad de tal Memoria, como pone de relieve la STS ya citada de 12 de diciembre de 2016, rec. 903/2014 ,' es asegurar que los encargados de elaborar y aprobar los proyectos de disposiciones generales tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación. Se contiene, así, en dicho acto la motivación de la necesidad y de la oportunidad de la norma proyectada, una valoración de las distintas alternativas existentes, un análisis de las consecuencias económicas y jurídicas, especialmente sobre la competencia, que se derivarán de su aplicación, así como su incidencia, en el ámbito presupuestario, de impacto de género y en el orden constitucional de distribución de competencias' (FD 7º).
La expresada Memoria de Impacto Normativo se estructura en ocho grandes apartados, a saber: I. Oportunidad de la Propuesta, II. Contenido y Análisis Normativo, III. Análisis sobre la Adecuación de la Propuesta al Orden de Distribución de Competencias, IV.Impacto Económico y Presupuestario, V. Reducción de Cargas Administrativas, VI. Impacto por Razón de Género, en la Infancia, Adolescencia y en la Familia, VII. Impacto en Materia de Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad, y VIII. Descripción de la Tramitación y Consultas.
Centrándonos ahora en el apartado IV (folios 52-61), referido al análisis el Impacto Económico y Presupuestario de la OMS, se contiene un primer punto referido al ' Impacto económico general', referido al ' Coste medioambiental', ' Incidencia económica de las medidas de movilidad medi0ambiental sostenible', ' Desarrollo de nuevas economías' y ' Uso compartido de vehículo'; para pasar a continuación al análisis del 'Impacto presupuestario', en el que se analiza, en el punto 2.1, todo lo relativo a los tributos y exacciones que hubiera de satisfacerse como consecuencia del uso de las vías y espacios urbanos (tasas de ocupación del dominio público; y en el punto 2.2, se acomete el análisis en relación con los gastos, comenzando con la premisa (que ya reflejaba en las dos Memorias anteriores) de que 'la aprobación de la Ordenanza no conlleva el reconocimiento de obligación económica alguna' y que la OMS ' es una de las más relevantes a nivel municipal por cuanto disciplina un ámbito esencial de la actividad administrativa municipal', reconociendo a continuación que ' pese a que la aprobación no supone gasto alguno directamente, la Ordenanza establece obligaciones cuyo desarrollo, ejecución y puesta en práctica exige la disposición de gastos públicos tanto en materia de personal ... como en recursos materiales ..., tecnológicos ... y e servicios ...'.
En este mismo apartado, a continuación, se hace referencia al impacto de la OMS en relación con los ' Aparcamientos municipales en gestión indirecta', a las ' Zonas de Baja Emisiones' en relación con la afectación a las concesiones sobre aparcamientos privados, así como a las ' Zonas de Aparcamiento Vecinal'.
Y para concluir, en el punto 2.3, se expresa textualmente que:
' Supeditación al cumplimiento de las obligaciones legales en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
De conformidad con lo previsto en el artículo 129.7 de la LPAC , el cumplimiento de toda obligación recogida en la Ordenanza que pudiera afectar a los ingresos y gastos municipales se supedita al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, al Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales yla legislación presupuestaria y de sostenibilidad financiera, fundamentalmente la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, aprobado mediante el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre.'.
Pues bien, de la lectura del apartado IV de la Memoria se obtienen dos claras y nítidas conclusiones: la primera de ellas, que para el redactor de la Memoria la aprobación de la OMS no conlleva el reconocimiento de obligación económica alguna, aunque admite, no obstante, que el desarrollo, ejecución y puesta en práctica de la OMS exige la disposición de gastos públicos. Y la segunda, en lo que ahora nos interesa destacar, que la Memoria no contiene ni la más mínima referencia al coste económico que para las arcas municipales pueda ocasionar la puesta en marcha e implantación de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid- Central' (la única referencia que se contiene se relaciona con el impacto que puedan tener las Zonas de Bajas Emisiones en relación con las concesiones sobre aparcamientos privados, negando toda posible afectación negativa).
Sentado ello, conviene que recordemos lo que ya hemos dicho en el fundamento jurídico séptimo, (i) que el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas , viene a imponer el deber de evaluar las políticas de gasto público de cualquier acto, contrato o disposición que pueda tener incidencia en los ingresos y gastos públicos ' presentes y futuros', además de exigir un cumplimiento estricto de las reglas fiscales; (ii) que la doctrina jurisprudencial ha sido constante y pacífica respecto de la exigencia de incorporar la memoria económica al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria, hasta el punto de que su omisión en el trámite de elaboración y aprobación ha venido siendo considerado 'como vicio determinante de la nulidad de la disposición general correspondiente'; y (iii) que la jurisprudencia ha venido declarando que la fórmula ' no tendrá repercusión sobre el gasto público' u otra similar resulta aceptable, salvo que la parte actora acredite que aquella apreciación resulta incorrecta.
Pues bien, es esto último lo que aquí cabe apreciar. En efecto, pese a la premisa en la que parece sustentarse la memoria económica contenida en la Memoria de Impacto Normativo, de que la aprobación de la OMS no conlleva el reconocimiento de obligación económica alguna, lo cierto es que, en lo que se refiere a la puesta en marcha, implantación y desarrollo de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', sí comporta, como es fácilmente de prever, unos costes económicos inevitables, como expresamente llegó admitir la Concejala Delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente, en la Comisión Peramente Ordinaria de medio Ambiente y Movilidad celebrada el 20 de noviembre de 2018, cifrando los mismos en 11.777.000 &€ hasta el año 2025.
Ciertamente, no resulta exigible una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer, en este caso, la puesta en marcha, implantación y desarrollo de ' Madrid Central', pues puede tratarse de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse la OMS, pero al menos consideramos que es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse.
A tal actividad, al menos, deberemos concluir, es a lo que obliga el mandato contenido en el ya citado artículo 7.3 de la Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas, con la finalidad de llevar a cabo, con dicha aproximación económica, una valoración de las políticas de gasto público, así como cualquier acto, contrato o disposición que pueda tener incidencia en los ingresos y gastos públicos ' presentes y futuros'.
Por tanto, en relación con los costes económicos derivados de la puesta en marcha, implantación y desarrolla de ' Madrid Central' ha quedado acreditado, cumplidamente, no ser cierta la premisa de no generación de coste económico de la que partía la memoria económica.
Frente a la expresada conclusión no puede aducirse con éxito que la relación del expresado importe económico es 'indirecta' con respecto a la OMS, ' dado que su adopciónse motiva en la aplicación de las Directivas comunitarias, la legislación estatal y el Plan A de Calidad del Aire y Cambio Climático, por lo que su inclusión en el análisis de impacto normativo tendría naturaleza accesoria y prescindible', y ello por la sencilla y evidente razón de que tal afirmación no resulta ser veraz.
En efecto, siendo cierto que el denominado Plan de Calidad del aire de la ciudad de Madrid y Cambio Climático (Plan A), aprobado por la Junta de Gobierno en septiembre de 2017, contempla como primera medida la creación de un Área Central de Cero Emisiones, con ámbito territorial idéntico al definido en el artículo 23.2.1 de la OMS, no es menos cierto que su implantación, como expresamente se admite en el Plan A, requería de su desarrollo reglamentario mediante la aprobación de la correspondiente Ordenanza municipal (e. incluso, se alude a la aprobación de un Decreto de regulación del Área de Control que establezca los criterios de acceso y funcionamiento). La propia memoria económica a la que hemos venido haciendo referencia, en su página 53, admite expresamente que la OMS eleva a rango reglamentario el contenido del Plan de Calidad del Aire y Cambio Climático. Por tanto, es la OMS, y no el Plan A, el instrumento jurídico que habilita la puesta enmarca e implantación de la Zona de Bajas Emisiones ' Madrid Central', configurándose su ámbito territorial y régimen jurídico en el artículo 23 de aquélla, por lo que debería ser la memoria económica elaborada con motivo de su tramitación y aprobación la que incluyese, en buena lógica, el coste económico de la puesta en marcha e implantación, con la consíguete valoración presupuestaria.
Y tampoco estamos de acuerdo con la alegación del Ayuntamiento de Madrid de que, en todo caso, los citados gastos han sido incluidos, con todo detalle, en el análisis presupuestario del documento de Análisis de viabilidad del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de 29 de octubre de 2018, por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', que acompaña al escrito de contestación a la demanda como doc. núm. 3.
En efecto, si la importancia de la memoria económica radica en que proporciona a la Administración, en este caso, a la autora de la norma reglamentaria, una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar, resulta evidente que la memoria económica y, por ende, la información sobre los costes que la aprobación de la norma correspondiente pueda suponer y la repercusión consiguiente que dichos costes puedan representar en relación con los principios de estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas, sostenibilidad financiera y regla de gasto, que el suministro de dicha completa información económica debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión correspondiente. Si el suministro de la expresada información se efectúa con posterioridad a la toma de decisión, como ha ocurrido en el supuesto presente, es obvio que no llegará a cumplir la finalidad legalmente prevista. En este sentido, como acertadamente sostiene la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID, lo que prosigue la legislación en la elaboración de la ' es una reflexión sobre las consecuencias presupuestarias y económicas que podría tener la norma en caso de que fuera aprobada, a efectos de asegurar que no suponga una quiebra de la estabilidad presupuestaria del ejercicio en que es aprobada la norma, es decir, que no desequilibre los gastos respecto a los ingresos hasta el punto de generar un déficit excesivo y que no suponga obligaciones tan gravosas que ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de esa Administración Pública'.
Y en el caso que nos ocupa, constatamos que dicha finalidad no ha sido cumplida por una evidente insuficiencia (inexistencia, más bien) de memoria económica en relación con una de las medidas que, sin duda podríamos calificar de mayor impacto y transcendencia de las adoptadas con la aprobación de la OMS. Recordemos que en el Plan A anteriormente aludido es la primera de las medidas medioambientales propuesta.
Por otra parte, si bien el AYUNTAMIENTO DE MADRID hace especial hincapié en que en la memoria económica se contiene una expresa referencia a que toda obligación recogida en la OMS, que pudiera afectar a los ingresos y gastos municipales, se supedita al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, no es menos cierto que la asunción por el Ayuntamiento no es más que fiel reflejo del correspondiente mandato normativo que, en modo alguno, puede paliar las consecuencias derivadas de un déficit de memoria económica tan significado como el aquí constatado en relación con la medida más relevante de las comprendidas en la OMS.
DÉCIMO.-Resta por examinar el tipo de efectos que ha de producir el defecto formal apreciado, lo que enlaza directamente con la problemática que suscitan aquellos vicios procedimentales que, como es el caso, no afectan a la totalidad de la disposición general y con la posibilidad de que se decrete no ya la nulidad total de la disposición general afectada sino una nulidad meramente parcial.
Dicha cuestión ha sido objeto de examen en nuestra Sentencia recaída en el PO 988/2018, a la que nos venimos refiriendo, en cuyo FD 4º decimos:
'(...)cuestión la aludida en la que incide la reciente STS 27 mayo 2020 (rec. 6731/2018 ) -cuyos razonamientos, referidos a la omisión de informes preceptivos en la elaboración de un instrumento de planeamiento, se entienden aquí extrapolables- que, tras recordar que nuestro ordenamiento reconoce como instituciones distintas, sujetas a un régimen jurídico diferenciado, las disposiciones generales y la actuación administrativa (superada ya la idea integradora del acto administrativo) y que, una vez determinada la verdadera naturaleza jurídica, no cabe hacer una integración de una a otra o aplicar criterios de una a otra, a salvo de las autorizaciones que la norma concreta autorice; que en esa dicotomía institucional entre reglamento y actividad administrativa, nuestro Legislador, al menos desde la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 1956, ha acogido un régimen especial para la ineficacia de los actos jurídicos de entre las distintas categorías que la teoría general del derecho había acuñado (inexistencia, nulidad, anulabilidad, revocación, revisión, rescisión, etc.) con un régimen que, con razón, ha sido calificado como garantista, útil, simple y de fácil aplicación; que, habiendo centrado nuestro legislador su regulación en la nulidad y anulabilidad, que se someten a un régimen jurídico bien diferente, conforme a ese régimen de nuestra legislación ( artículos 47 y 48 de la actual Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , que ha mantenido esa tradición), se ha reservado para los reglamentos solamente la nulidad, sin requerir ni autorizar interpretaciones que permitan alterar ese diferente y excluyente régimen; y que los vicios formales no es que anulen el procedimiento como una declaración adelantada a la aprobación del mismo, sino que hacen perder eficacia al propio reglamento (precisamente, en este supuesto, con el grado de ineficacia que comporta la nulidad de pleno derecho), se concluye en la posibilidad de que la nulidad no afecte a la totalidad del articulado de la disposición general afectada por el vicio o defecto.
Y, así, se expone en el fundamento de derecho sexto de la meritada STS 27 mayo 2020 lo siguiente: '(...) La propia Sala sentenciadora es consciente de que el criterio de la jurisprudencia es la declaración de nulidad de todo el Plan cuando concurra un defecto formal esencial en su tramitación. Esa es la solución que, en principio, sería acorde con la nulidad de las disposiciones generales.
En este sentido debe tenerse en cuenta que un Plan, por su propia exigencia conceptual, constituye un todo armónico que comporta una interconexión en sus previsiones, de forma tal que puede verse alterado en su conjunto de modificarse de manera particular en alguna de ellas. En efecto, la finalidad del planeamiento urbanístico es establecer una regulación puntual de todo el suelo existente en su ámbito territorial, regulación que debe integrar, con amplio grado de discrecionalidad, las exigencias que se impone por la Legislación urbanística y de otra naturaleza que sea de aplicación. Ello comporta que las cargas y deberes que está en la base del planeamiento, y las determinaciones de las exigencias que impone toda una amplia normativa que protege los más variados elementos, alguno vitales, de la sociedad, que se ven afectados por el planeamiento, requiere esa armonía que han de repartirse entre todo ese ámbito territorial, de tal forma que se produce una interconexión de esa determinaciones (zonas verdes, vías públicas, espacios libres, reservas de viviendas, edificabilidad general) en todo ese ámbito,debiendo imponer en todo ese territorio un reparto de tales exigencias, de tal forma que lo que se decida en un determinado sector o área delimitada en el Plan para su ordenación, debe estar en armonía con las restantes o, si se quiere, alteradas las determinaciones de una concreta área o sector, se ven afectados los restantes que, en principio, pueden alterar las determinaciones establecidas inicialmente. De ahí que no cabe declarar la nulidad de una determinada área o sector porque afectaría a la armonía del Plan.
La aplicación de lo expuesto llevaría a la declaración de nulidad de pleno derecho de todo el Plan y la misma Sala de instancia es consciente de ello, como hemos visto. Sobre esta cuestión surge un importante debate que suscita este asunto, que es necesario examinar en la delimitación que se ha hecho de esta casación.
En efecto, en el razonamiento de la sentencia, en la medida que el referido informe de la Administración de Costas afecta solo a una parte de las previsiones del planeamiento --'... no afecta a la totalidad del Plan...'-- se considera que la nulidad declarada se limite ' a la parte que incide sobre el dominio público marítimo terrestre y sus zonas de servidumbre', dejando vigente el resto del Plan, es indudable que la declaración que se hace en la sentencia que se revisa incide en lo que se ha expuesto anteriormente.
Ahora bien, si ha de considerarse que la regla general es la declaración de nulidad del Plan, en la medida en que esa declaración de nulidad no puede hacerse por áreas o sectores sin que se vean afectados los restantes en las determinaciones generales que comporta la potestad del planeamiento, es indudable que cuando pueda individualizarse una concreta zona o sector, o unas concretas determinaciones de igual naturaleza, que tenga un grado de individualización tal que sus determinaciones no afecten al resto del territorio planificado, nada impide que pueda limitarse la declaración de nulidad a esa zona o zonas concretas. Es más, ese debe ser el criterio que impone la propia Jurisprudencia, que cuando examina la legalidad de las disposiciones reglamentarias que no tienen las peculiaridades del planeamiento, la nulidad se predica de preceptos concretos, sin que ello comporte la nulidad de todo el reglamento impugnado, a salvo de aquellos que pudieran traer causa de los preceptos declarados nulos de pleno derecho.
La misma jurisprudencia ofrece múltiples supuestos en que, instándose por las partes recurrentes la nulidad de todo un reglamento, las sentencias terminan por declarar la nulidad solo de algunos de sus preceptos, la de aquellos que incurran en los vicios de anulación que para la nulidad de pleno derecho se establecen en el artículo 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Con toda lógica dispone el artículo 71 de la Ley Jurisdiccional que la declaración de no ser conforme a derecho de una disposición general --también de los actos-- puede ser total o parcial. Y se une a esa exigencia la evidente utilidad, fuente de todos los problemas que genera la declaración de nulidad, de que no afecta a los actos de aplicación amparados en preceptos no afectados por ella (...)'.Si el Alto Tribunal ha sentado el criterio expresado en relación con unas disposiciones generales que, como es el caso de los instrumentos de planeamiento general, ofrecen un altísimo grado de interconexión entre las previsiones o determinaciones que en aquellos se contienen con mayor razón resulta admisible que el efecto de nulidad dimanante de un vicio o defecto procedimental como el aquí apreciado tenga un alcance meramente parcial en disposiciones generales de distinta naturaleza, provocando la nulidad de los preceptos afectados y no de la Ordenanza en su integridad, ...'.
Por tanto, como quiera que en el caso litigioso el defecto procedimental apreciado viene relacionado con la Madrid Central, resulta procedente que apliquemos aquí idéntica doctrina, de modo que limitemos las inevitables consecuencias anulatorias al artículo 23 ('Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central'') y a la Disposición Transitoria Tercera (' Requisitos ambientales para el acceso a 'Madrid Central''), lo que comporta una estimación parcial del recurso contencioso- administrativo origen de las presentes actuaciones."
Por estas mismas razones debemos estimar parcialmente el primer motivo del recurso con la consecuencia anulatoria del artículo 23 y de la disposición transitoria tercera de la OMS impugnada, sin que debamos apreciar la nulidad de otros artículos de la OMS por no acreditar la parte recurrente que incurran en el mismo vicio procedimental apreciado, lo que comporta una estimación parcial del recurso contencioso administrativo.
TERCERO.- Como segundo motivo del recurso (apartado ¿Cómo será la nueva fiscalidad y cotización de los vales de comida en 2018? de la demanda), alega la nulidad de la Disposición transitoria primera de la Ordenanza, en relación con la obligación establecida en el Art. 6.1 de exhibir un distintivo ambiental a partir de abril de 2019, por cuanto contiene la obligación de un acto imposible al no existir regulación estatal válida respecto a la regulación ambiental de los vehículos y sus distintivos. También esgrime la recurrente la nulidad del Art. 239. 3 a), que califica como leve una infracción que no tiene cobertura legal (infracción del Art. 47 de la LPACA). Alega la recurrente que no existe normativa estatal, por cuanto si bien mediante la Orden PCI/810/2018, de 27 de julio, se modificaron los anexos II, y XVIII del Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, se incorpora un nuevo apartado E, conteniendo una 'Clasificación de los vehículos por su potencial contaminante', así como un apartado relativo a la señal V-25 'Distintivo ambiental', dicha clasificación ambiental no se ha efectuado por órgano competente, ni se ha determinado quién debe expedir el distintivo, ni su formato, ni las prescripciones técnicas que debe tener, ni tan siquiera su coste de expedición y quién debe asumirlo, tal y como ocurre con el resto de distintivos y placas regulados en dicho Reglamento General de Vehículos (placas de matrícula, distintivo V-7 y V-8 de nacionalidad, V-19 distintivo de ITV, V-13 de transporte de mercancías, etc), constituyendo por tanto un 'acto imposible'la exhibición de un distintivo y una supuesta clasificación medioambiental que no se ha ajustado a la legalidad vigente.
El Ayuntamiento de Madrid se opone este motivo alegando que en la demanda se fundamenta la supuesta nulidad de los artículos 6.1 y 239.3 en la sedicente nulidad de la reforma del Reglamento General de Vehículos operada mediante Orden PCI/810/2018, de 27 de julio, siendo inadmisible el motivo de impugnación de la parte recurrente pues está empleando un recurso directo contra la Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid para impugnar el Reglamento General de Vehículos, siendo evidente que mientras permanezca en vigor la actual relación redacción del RGV este último resulta exigible para todos. Añade que la modificación del RGV se aprobó mediante la Orden PCI/810/2018 y se hizo en uso de la habilitación contenida en la disposición final tercera del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, lo que indica que se ha aprobado esa modificación en ejercicio de una habilitación normativa expresa. Concluye que la clasificación ambiental de los vehículos se ha llevado a cabo mediante el órgano materialmente competente con la colaboración del resto de órganos con competencia concurrentes. Concluye que los artículos impugnados han sido aprobados en el ejercicio de competencias legalmente atribuidas al Ayuntamiento por los apartados B y G del artículo 7 de la Ley de Seguridad Vial, en relación con los artículos 39 y 40 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid y el Reglamento General de Vehículos.
Resolución de este motivo.
Los preceptos de la OMS impugnados son los siguientes.
Artículo 6. Obligaciones medioambientales.
'Todo vehículo que circule o estacione en el ámbito de aplicación de esta Ordenanza cuando el mismo pueda disponer del distintivo ambiental que identifica su clasificación ambiental según su potencial contaminante conforme a la normativa estatal vigente, deberá exhibirlo, en los términos previstos en la Disposición transitoria primera. El formato, las prescripciones técnicas del distintivo y su ubicación en el vehículo se ajustarán a la regulación estatal del Reglamento General de Vehículos vigente en cada momento'.
Disposición transitoria primera. 'Requisitos ambientales generales para la circulación y el estacionamiento de vehículos.
1. La obligación general del artículo 6.1 de exhibición del distintivo ambiental, que identifica la clasificación ambiental de los vehículos según su potencial contaminante, entrará en vigor a los 6 meses de la publicación oficial de esta Ordenanza, resultando exigible desde el primer momento para los distintivos de cualquier futura categoría de clasificación ambiental.
2.Sin perjuicio de ello, los vehículos clasificados como 'A' según su potencial contaminante estarán exentos de esta obligación mientras la Dirección General de Tráfico no cree el distintivo para dicha categoría, en cuyo caso la obligación entrará en vigor a los 3 meses de su creación'.
Artículo 239.
'(...)
3. Se considerarán infracciones leves:
a) El incumplimiento de la obligación de exhibir el distintivo ambiental emitido por la Dirección General de Tráfico, que identifica la clasificación ambiental de los vehículos según su potencial contaminante, en la forma y lugar de colocación establecidos en el Reglamento General de Vehículos'
Para resolver está impugnación debemos reiterar lo que ya dijimos en sentencia de 27 de julio de 2020, recurso número 911/2018, en la que resolvimos una impugnación sustancialmente idéntica en relación con el artículo 239.3 de la OMS. Y dijimos en dicha sentencia que:
"Por lo que se refiere al artículo 239.3 letra a) de la OMS, que tipifica como infracción administrativa el incumplimiento de la obligación de exhibir el distintivo ambiental emitido por la Dirección General de Tráfico, que identifica la clasificación ambiental de los vehículos según su potencial contaminante, en la forma y lugar de colocación establecidos enel Reglamento General de Vehículos, y que la actora también considera vulnerador del principio de legalidad sancionadora, debemos igualmente desestimar la pretensión el recurrente.
En efecto, la actora no tiene en cuenta que el artículo 40.a) de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid , atribuye expresamente al Ayuntamiento de Madrid la competencia para imponer ' la exhibición en lugar visible de distintivo o, en su caso, la instalación de un mecanismo sustitutivo para la acreditación del cumplimiento de la obligación legal de aseguramiento, de la autorización de acceso a zonas restringidas y el pago del impuesto de vehículos de tracción mecánica'.
Y, precisamente, en ejercicio de dicha competencia, el artículo 6.1 de la OMS, no impugnado por la recurrente, establece que: ' Todo vehículo que circule o estacione en el ámbito de aplicación de esta Ordenanza, cuando el mismo pueda disponer del distintivo ambiental que identifica su clasificación ambiental según su potencial contaminante conforme a la normativa estatal vigente, deberá exhibirlo, en los términos previstos en la Disposición transitoria primera'.
Por tanto, debemos entender que la tipificación como infracción leve del incumplimiento de la obligación de exhibir el distintivo ambiental emitido por la Dirección General de Tráfico no puede considerarse que vulnere el principio de legalidad sancionadora tal como viene siendo interpretado en relación con las normas reglamentarias aprobadas por el Pleno de las Corporaciones Locales dentro de su campo competencial, a cuya problemática nos hemos referido en el fundamento jurídico séptimo".
A estas consideraciones, debemos añadir que existe regulación estatal sobre el distintivo ambiental aprobado por órgano competente. Como dice el Ayuntamiento en su contestación a la demanda, el Reglamento General de Vehículos aprobado mediante Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, en su apartado E, del anexo II, regula la clasificación de los vehículos según su potencial contaminante. Esta clasificación responde a la modificación de dicho Reglamento operada mediante Orden PCI/810/2018 de 27 de julio, dictada en uso de la habilitación contenida en la disposición final tercera del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el RGV, que faculta a los Ministerios de Interior y de Industria y Energía para modificar por Orden los anexos del citado Reglamento. Pese a esta regulación, la parte recurrente no explica mínimamente las razones por las que considera que esa habilitación infringe normas de rango superior. Además, hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, en sentencia nº 133/1997 ha señalado que ' la desconcentración de la potestad reglamentaria es posible formalmente y en muchas ocasiones necesaria desde la perspectiva del contenido de la norma'.
Por todo ello, no cabe acoger el motivo de impugnación articulado en la demanda y que se ha analizado.
CUARTO.- Como tercer motivo del recurso (apartado B.2 de la demanda), se alega la nulidad de los Arts. 15, 245.2 y 265.2 de la Ordenanza por restringir y limitar las garantías procedimentales en la utilización de medios técnicos para vigilancia y formulación automatizada de denuncias contempladas en el Art. 83.2 de la LSV. Considera la recurrente que en contra de lo establecido en la Ley de Seguridad Vial, la Ordenanza impugnada autoriza el empleo de medios técnicos para la vigilancia automatizada de la circulación y el estacionamiento y la formulación de denuncias, no sometidos al control meteorológico ni ningún otro tipo de control que acrediten su correcto funcionamiento. Tal es el caso de los radares del tramo. Por otra parte, el artículo 265.2, reduce y limitar la garantía del control meteorológico de los dispositivos sólo para las denuncias estáticas, cuando el artículo 83.2 de la LSV no hace distinción alguna respecto del tipo de denuncia de que se trate, sea estática o dinámica.
Lo primero que debemos precisar es que hay que apreciar que la mención al artículo 265.2, que se hace en la demanda debe ser por un error y referirse al artículo 245.2.
El Ayuntamiento de Madrid se opone a este motivo alegando que conforme a la normativa estatal de metrología, el control meteorológico sólo resulta exigible para aquellos elementos, sistemas y medios que midan, lo que significa que están sujetos a control meteorológico los cinemómetros, los radares tanto de punto como de tramo, pero no están sujetos los sistemas de control destinados a capturar imágenes sin medición alguna de velocidad, como los foto rojo, las espiras y las cámaras dotadas de lectores OCR. Añade que la expresión 'denuncia estática' del artículo 245.2 de la OMS establece expresamente una garantía para los ciudadanos para asegurar la corrección técnica de la medida realizada por el cinemómetro, ajustándose plenamente al contenido del artículo 83.2 de la LSV.
Resolución del motivo.
Preceptos de la OMS impugnados.
'Artículo 15. Medios técnicos de vigilancia de la circulación y el estacionamiento:
1. El Ayuntamiento de Madrid podrá emplear medios técnicos para la vigilancia automatizada de la circulación y el estacionamiento, así como para la denuncia automatizada de las infracciones que se cometan utilizando, entre otros, los siguientes medios:
1. Radar de punto: cinemómetro metrológicamente calibrado destinado a la captación gráfica de las infracciones a los límites de la velocidad, que se instala en puntos fijos o elementos móviles como instrumento de seguridad vial para reducir la siniestralidad.
2. Radar de tramo: radar multipunto para el control de la velocidad en un tramo viario situado entre dos o más puntos, destinado a preservar la seguridad vial.
3. Cámaras dotadas de lector OCR: medio automatizado de captación gráfica o videográfica de los vehículos y sus matrículas y distintivos destinado al control del cumplimiento de la normativa en materia de:
a) seguridad, seguridad vial, circulación con el cinturón y dispositivos de seguridad exigidos
b) inspección técnica de vehículos, aseguramiento obligatorio, abono corriente de impuestos (Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, IVTM) y tasas;
c) estacionamiento: control de las zonas de estacionamiento regulado (SER y ZAV);
d) circulación y estacionamiento en las zonas peatonales, en los carriles bus, en la Red Básica de Transportes y en las áreas sujetas a restricciones permanentes (Zonas de Bajas Emisiones y Áreas de Acceso Restringido) y temporales por motivos de seguridad, circulación y medioambientales;
e) ocupación de vehículos en vías o carriles de alta ocupación (VAO);
f) reservas para personas con movilidad reducida, carga y descarga, entre otras. Pueden ser cámaras estáticas, o dinámicas como las empleadas en los vehículos de control de las zonas de estacionamiento regulado (SER y ZAV) y del Servicio de Apoyo del Control de Estacionamiento (SACE).
4. Foto-rojo: medio de captación gráfica o videográfica destinado a asegurar el respeto de las prioridades de paso de los semáforos, evitar atropellos y colisiones de vehículos.
5. Espiras: medio técnico para el control automatizado de control de aforos, velocidad, la validez de la autorización y la duración del estacionamiento y/o las ocupaciones.
2. Las imágenes, y en su caso vídeos, captados por estos medios se emplearán como medio probatorio en la denuncia, automatizada o personal, de las infracciones.
3. Se informará de la ubicación de los medios fijos mediante señalización y en la web municipal.
Los medios móviles, por su propia naturaleza, no requieren de señalización, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar paneles de mensajería variable u otros medios para informar sobre zonas donde estos controles se produzcan con frecuencia'.
Artículo 245.2. Garantías procedimentales.
'(...)
2. Los instrumentos, aparatos o sistemas de medida que sean utilizados para la formulación de denuncias estáticas deberán estar sometidos a control metrológico en los términos establecidos por la normativa de metrología'.
A la vista de esos preceptos, no sé aprecia ninguna infracción de normativa estatal por parte de los preceptos de la Ordenanza de Movilidad Sostenible impugnados. Hay que tener en cuenta que el artículo 83.2 de la LSV establece que ' los instrumentos, aparatos o medios y sistemas de medida que sean utilizados para la formulación de denuncias por infracciones a la normativa de tráfico, seguridad vial y circulación de vehículos a motor, deberán estar sometidos al control meteorológico en los términos establecidos en la normativa de metrología'. Dicha normativa está contenida en la Ley 32/2014, de 22 de diciembre de Metrología, en el Real Decreto 244/2016, de 3 de junio y en la Orden ITC/3123/2010 de 26 de noviembre, por la que se regula control metrológico del Estado de los instrumentos destinados a medir la velocidad circulación de vehículos a motor.
Es evidente que los preceptos de la OMS impugnados no excluyen en absoluto el control metrológico de aquellos instrumentos aparatos o medios y sistemas de medida que sean empleados para la formulación de denuncias, cualquiera que sea el tipo de éstas (estáticas o dinámicas). Así lo previene expresamente el artículo 242.2 de la OMS. Obviamente ello no significa que cualquier medio técnico empleado para la constatación de infracciones de tráfico tenga que estar sometido al control metrológico del Estado pues, como dice el Ayuntamiento en su contestación, la legislación estatal de metrología no se refiere a las cámaras dotadas de lector OCR, ni a las foto-rojo, porque dichos medios no miden sino que se limitan a captar imágenes. En cualquier caso los preceptos de la OMS impugnados no excluyen el control metrológico a que deban ser sometidos los aparatos e instrumentos susceptibles de dicho control dentro del ámbito de la legislación sectorial estatal de metrología. Así hay que entenderlo a la vista del tenor literal del artículo 245.2 de la OMS, pues si bien se refiere a las denuncias estáticas, ello no permite sostener que no deban estar sometidos a control metrológico los instrumentos aparatos o medios y sistemas de medida que sean utilizados para la formulación de denuncias, ya se trate de denuncias estáticas o dinámicas.
Por lo que el motivo de impugnación debe ser desestimado.
QUINTO.- Como cuarto motivo del recurso (apartado B.3 de la demanda), se alega la-nulidad de los Arts. 15, 16 y 230, apartado 5, por incumplimiento del Art. 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Considera la recurrente que el Art. 15 de la Ordenanza impugnada regula la utilización de los medios técnicos para la vigilancia automatizada de la circulación y el estacionamiento, así como para la denuncia automatizada de las infracciones. En su apartado 2 se establece que'Las imágenes, y en su caso vídeos, captados por estos medios se emplearán como medio probatorio en la denuncia, automatizada o personal, de las infracciones'. Sin embargo, la redacción dada a dicho precepto reglamentario incumple el Art. 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por cuanto no ha previsto el órgano competente para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad de la actuación administrativa automatizada y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. E idéntica infracción se produce en la redacción dada a los Arts. 16 y apartado 5, del Art. 230, en los que también se contemplan actuaciones administrativas automatizadas a través de medios electrónicos en los que no interviene de forma directa un empleado público y no se garantiza el cumplimiento de lo previsto en el Art. 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
El Ayuntamiento de Madrid se opone al motivo alegando que el artículo 41 de la LRJSP no resulta de aplicación a los artículos 15, 16 y 230.5 de la OMS. Dichos preceptos se ajustan plenamente a derecho por cuanto da cumplimiento a todas las garantías técnicas exigidas en la normativa estatal sectorial sobre tráfico. Considera que el artículo 15.2 de la OMS no regula 'actuaciones administrativas automatizadas'.
Resolución del motivo.
Preceptos impugnados:
'Artículo 15. Medios técnicos de vigilancia de la circulación y el estacionamiento:
1. El Ayuntamiento de Madrid podrá emplear medios técnicos para la vigilancia automatizada de la circulación y el estacionamiento, así como para la denuncia automatizada de las infracciones que se cometan utilizando, entre otros, los siguientes medios:
(...)
El artículo 16 de la OMS establece lo siguiente:
'Artículo 16. Sistemas específicos de control.
La Administración municipal establecerá mecanismos sistemáticos de control que combinen en su caso medios técnicos de vigilancia con la intervención de personas que actúen ejerciendo labores de control específicas y procedimientos de gestión adecuados para garantizar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de circulación y estacionamiento, incluyendo en particular:
1. Los sistemas de control de las zonas de estacionamiento regulado (SER y ZAV).
2. El Servicio de Apoyo del Control de Estacionamiento (SACE), para verificar el control de la prioridad de circulación de los autobuses en la Red Básica de Transporte y del cumplimiento de la normativa de estacionamiento en la misma, así como de la exclusividad de circulación de los autobuses, autotaxis y otros vehículos autorizados en los carriles bus.
El personal de control, al amparo de una concesión administrativa municipal, asignación directa del servicio a empresa municipal u otras fórmulas de gestión, con objetividad y con el empleo de medios tecnológicos, presta el servicio de auxilio a la vigilancia del cumplimiento de la normativa de movilidad en las zonas de estacionamiento regulado (SER y ZAV), de protección de la prioridad del transporte público colectivo urbano de uso general (SACE) y en su caso de otros sistemas específicos de control. Estas personas deberán formular denuncias respecto de todas las infracciones de estacionamiento por vulneración tanto de las normas generales como de las normas específicas de su ámbito de actuación'.
El artículo 230.5 de la OMS establece lo siguiente:
'Artículo 230. Retirada (...)
5. La retirada de vehículos podrá ser realizada por el servicio de grúa municipal mediante orden remota de los agentes de la autoridad responsables de la gestión y vigilancia del tráfico en los términos y supuestos previstos en el artículo 41. 2ª.c) de la referida Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid , sin que sea necesaria la presencia física de tales agentes. Las cámaras y demás dispositivos empleados para ordenar la retirada deberán estar homologados conforme a la normativa vigente en la materia en cada momento y su uso se ajustará a las normas que garanticen la idoneidad de la tecnología aplicada, los derechos de protección de imagen y de protección de datos de carácter personal. No obstante, si el conductor llegase hasta al vehículo antes de que la grúa haya efectuado su retirada, podrá retirar 'in situ' su vehículo previa notificación de la denuncia y pago de las tasas que procedan, con supervisión presencial o remota por el agente de la autoridad'.
Resolución del motivo.
Para resolver el motivo debemos tener en cuenta que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, aplicable también a la Administración Local, en su artículo 41 regula lo que denomina 'actuación administrativa automatizada', señalando que:
'1. Se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos con una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público.
2. En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría al sistema de información y de su código fuente. Asimismo se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación'.
A la vista de este precepto, debemos considerar que no resulta de aplicación el citado artículo a lo regulado en los artículos 16 y 230.5 de la OMS. En efecto, el artículo 16 de la OMS, contempla mecanismos sistemáticos de control que combinen, en su caso, ' medios técnicos de vigilancia con la intervención de personas'. Es decir, no contempla actuaciones administrativas automatizadas realizadas íntegramente a través de medios electrónicos que es lo que se refiere el artículo 41 de la Ley 40/2015. Y lo mismo cabe decir del artículo 230.5 de la OMS que contempla la retirada de vehículos que podrá realizarse por el servicio de grúa municipal mediante orden remota de los agentes de la autoridad responsables de la gestión y vigilancia del tráfico, sin que sea necesaria la presencia física de tales agentes, circunstancia que no cabe equiparar a una actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos.
Y en cuanto al artículo 15 de la OMS, al referirse al empleo de medios técnicos para la vigilancia automatizada y la circulación y el estacionamiento, así como para la denuncia automatizada de las infracciones que se cometan, tampoco cabe incardinarlo en el supuesto del artículo 41 de la Ley 40/2015 que, como hemos visto, se refiere a las actuaciones realizadas íntegramente a través de medios electrónicos.
En cualquier caso, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 41 de la Ley 40/1015 no precisaría que la Ordenanza lo estableciera previamente, sino que el Ayuntamiento podría dar cumplimiento en acto posterior y con carácter previo a realizarse la concreta actuación administrativa íntegramente automatizada que corresponda.
Por ello, este motivo debe ser también desestimado
SEXTO.- Como quinto motivo del recurso (apartado B.4 de la demanda), se alega la nulidad del Art. 16, y apartado 2 del Art. 246, por infracción del Art. 44 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid y Art. 87 de la LSV. Considera que la redacción dada a dicho precepto reglamentario contraviene manifiestamente lo establecido en el apartado 1 del Art. 44 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid al ampliar las funciones que puede realizar el personal auxiliar de la policía municipal y que se circunscriben exclusivamente a 'controlar la adecuada utilización de las paradas de estacionamiento en la vía pública y denunciar las conductas contrarias a las normas que regulen su utilización.'. Así, el primer párrafo de Art. 16 de la Ordenanza impugnada 'autoriza la intervención de personas que actúen ejerciendo labores de control específicas y procedimientos de gestión adecuados para garantizar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de circulación'. Es decir, que además del control de las paradas de estacionamiento, determinado en el citado apartado 1 del Art. 44 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, se habilita al personal adscrito al Servicio de Apoyo del Control de Estacionamiento (SACE), así como al resto del personal de control adscrito por concesión municipal en las zonas de estacionamiento regulado (SER y ZAV), para que puedan ejercer labores de control sobre cualquier otra infracción prevista en la normativa vigente en materia de circulación y no sólo de estacionamiento. También considera que igualmente el párrafo segundo del apartado b) del artículo 246 de la Ordenanza infringe el artículo 44.2 de la Ley de Capitalidad al establecer determinadas excepciones a la inexcusable obligación de incorporar al expediente administrativo que se instruya una imagen del vehículo, ya sea en fotografía, filmación digital otros medios tecnológicos que permitan avalar la denuncia formulada. También la letra a) del apartado 2 del artículo 246 de la Ordenanza contraviene manifiestamente la ley al autorizar sustituir por un número de identificación el nombre y apellidos que deben constar en las denuncias formuladas por el personal que ejerza labores de control de las zonas de estacionamiento regulado, lo que contraviene el artículo 87.2 de la LSV.
El Ayuntamiento de Madrid se opone a este motivo alegando que desde la entrada en vigor de la LCREM, el Ayuntamiento de Madrid no ha desarrollado el artículo 44 de la citada Ley, ni ha procedido a la creación de ese cuerpo de empleados públicos. Muy al contrario, el artículo 16.1 de la OMS se refiere a los sistemas de control en las zonas de establecimiento regulado (SER y ZAV), encomendadas a personal de empresas privadas que gestionan el servicio en virtud de un contrato administrativo de concesión municipal, por lo que no les resulta aplicable el régimen previsto en el artículo 44 de la LCREM. Y el artículo 16.2 de la OMS se refiere al personal del servicio de apoyo de estacionamiento (SACE), que son empleados de una empresa pública de capital íntegramente municipal, la EMT, que actúa sometida a derecho privado por lo que no le resulta aplicación el régimen previsto en el artículo 44 de la LCREM, porque no son personal auxiliar de la Policía Municipal. En cuanto al artículo 246.2.b) de la OMS, la garantía de incorporar un fichero con imágenes captadas en el momento de la comisión de la infracción, se establece con carácter general, salvo las denuncias por exceso del tiempo máximo autorizado para estacionar, porque la Administración dispone de elementos probatorios adicionales. Y por lo que respecta al último párrafo del artículo 246.2 de la OMS, la excepción de prescindir de la aportación del medio gráfico probatorio responde a la realidad fáctica de que en ocasiones no resulta posible obtener la fotografía y mediante la exigencia de la constancia motivada expresa del concreto motivo que justifica la excepción, se garantizan los derechos de los ciudadanos. Por último y en cuanto a permitir la posibilidad de sustitución del nombre y domicilio del personal controlador por el número de identificación en las denuncias que formulan en el desempeño de sus funciones, esa solución responde a la solución normativa que el Ministerio del Interior está analizando para permitir una especial protección a los controladores que son objeto de graves amenazas, lesiones e incluso palizas por parte infractores violentos, estando la DGT analizando la posibilidad de modificar la LSV en este sentido.
Resolución del motivo
Preceptos de la OMS impugnados.
'Artículo 16. Sistemas específicos de control.
La Administración municipal establecerá mecanismos sistemáticos de control que combinen en su caso medios técnicos de vigilancia con la intervención de personas que actúen ejerciendo labores de control específicas y procedimientos de gestión adecuados para garantizar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de circulación y estacionamiento, incluyendo en particular:
1. Los sistemas de control de las zonas de estacionamiento regulado (SER y ZAV).
2. El Servicio de Apoyo del Control de Estacionamiento (SACE) (...)',
2. El artículo 246 de la OMS establece lo siguiente:
'Art. 246. Denuncias.
1. Los agentes de la Policía Municipal y Agentes de Movilidad deberán denunciar las infracciones de la normativa vigente que observen cuando ejerzan funciones de vigilancia y control de la circulación y de seguridad vial.
Ello incluirá aquellas que pudieran cometerse en espacios de acceso público a una colectividad indeterminada de personas que conduzcan con independencia de su titularidad, como la utilización indebida de las plazas reservadas para personas con movilidad reducida en aparcamientos de centros comerciales o de ocio.
Las denuncias que formulen como agentes de la autoridad tendrán presunción de veracidad, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos e intereses señalen y aporten las personas denunciadas.
En sus denuncias harán constar los datos y requisitos que exija la legislación sobre tráfico, circulación y seguridad vial, aportando las pruebas de que se disponga sobre los hechos de la denuncia.
2. El personal que ejerza labores de control de las zonas de estacionamiento regulado (Servicio de Estacionamiento Regulado y Zonas de Aparcamiento Vecinal) previstas en esta Ordenanza denunciará, tanto a requerimiento como de oficio, todas las infracciones de estacionamiento que observen en el desempeño de su tarea, debiendo hacer constar necesariamente:
a) Nombre y domicilio, que podrán ser sustituidos por su número de identificación en la denuncia de las infracciones a la normativa municipal de estacionamiento que observen en el desempeño de su tarea.
b) Salvo en las denuncias por exceder el tiempo máximo autorizado para estacionar, se deberá incluir en las denuncias un fichero con imágenes captadas en el momento de la comisión de la infracción, que formará parte del expediente administrativo sancionador para su valoración conjunta con el resto de pruebas obtenidas durante su tramitación.
Con carácter excepcional se podrá prescindir de dicha aportación cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente.
3. El personal del Servicio de Apoyo del Control de Estacionamiento (SACE) que ejerza labores de control denunciará, tanto a requerimiento como de oficio, todas las infracciones de estacionamiento o circulación que afecten a la prioridad de circulación de los autobuses en la Red Básica de Transporte, así como a la exclusividad de circulación de los autobuses, autotaxis y otros vehículos autorizados en los carriles bus previstos en esta Ordenanza que observen en el desempeño de su tarea.
En todos los casos deberán incluir en las denuncias que formulen un fichero con imágenes captadas en el momento de la comisión de la infracción, que formará parte del expediente administrativo sancionador para su valoración conjunta con el resto de pruebas obtenidas durante su tramitación.
4. Asimismo cualquier persona podrá denunciar, con arreglo a la Ley, las infracciones a la normativa de circulación y seguridad vial de las que sea testigo presencial.
5. La notificación y práctica de la denuncia se realizará en los términos establecidos por la vigente legislación sobre tráfico, circulación y seguridad vial'.
Como hemos visto, la impugnación que ahora analizamos se divide en tres submotivos.
(i). El `primero se refiere a que el precepto de la OMS impugnado contraviene manifiestamente lo establecido en el apartado 1 del Art. 44 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid al ampliar las funciones que puede realizar el personal auxiliar de la policía municipal y que se circunscriben exclusivamente a 'controlar la adecuada utilización de las paradas de estacionamiento en la vía pública y denunciar las conductas contrarias a las normas que regulen su utilización.'. Así, el primer párrafo de Art. 16 de la Ordenanza impugnada 'autoriza la intervención de personas que actúen ejerciendo labores de control específicas y procedimientos de gestión adecuados para garantizar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de circulación'. Es decir, que además del control de las paradas de estacionamiento, determinado en el citado apartado 1 del Art. 44 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, se habilita al personal adscrito al Servicio de Apoyo del Control de Estacionamiento (SACE), así como al resto del personal de control adscrito por concesión municipal en las zonas de estacionamiento regulado (SER y ZAV), para que puedan ejercer labores de control sobre cualquier otra infracción prevista en la normativa vigente en materia de circulación y no sólo de estacionamiento.
Este primer submotivo de impugnación no puede ser acogido.
El artículo 44 de la LCREM, regula el denominado personal auxiliar de la policía Municipal, disponiendo que ' el Ayuntamiento podrá nombrar personal auxiliar para controlar la adecuada utilización de las paradas de estacionamiento en la vía pública y denunciar las conductas contrarias a las normas que regulen su utilización' y que 'las denuncias realizadas por personal auxiliar, sin perjuicio de las formalidades y requisitos de procedimientos exigidos por la norma, serán utilizadas como elemento probatorio para acreditar los hechos objeto de los denuncias. Al expediente administrativo que puede instruirse, se incorporará una imagen del vehículo, ya sea fotografía, filmación digital u otros medios tecnológicos, que permitan avalar la denuncia formulada'.
Las prescripciones de este precepto debemos considerar que son aplicables al personal adscrito al Servicio de Apoyo del Control de Estacionamiento (SACE), así como al resto del personal de control adscrito por concesión municipal en las zonas de estacionamiento regulado (SER y ZAV), pues con independencia de que al amparo del artículo 44 de la LCREM puede existir otro tipo de personal auxiliar de la Policía Municipal, lo que está claro es que el personal del SACE y del SER y ZAV, según el artículo 16 de la OMS, presta un servicio de 'auxilio', en la vigilancia del cumplimiento de la normativa de movilidad en las zonas de estacionamiento regulado y de protección de la prioridad del transporte público colectivo urbano de uso general.
Ahora bien lo que no sé aprecia es que los preceptos de la OMS impugnados, en base a este primer submotivo, infrinjan el artículo 44 de la LCREM, pues en cualquier caso el artículo 86 de la LSV, admite la denuncia ' de cualquier persona que tenga conocimiento de los hechos', al objeto de que la autoridad competente pueda iniciar un procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial.
(ii). El segundo aspecto impugnado se refiere a la incorporación al expediente de la fotografía y a la excepción regulada en la OMS. Debemos recordar que el artículo 44 de la LCREM previene que 'al expediente administrativo que puede instruirse, se incorporará una imagen del vehículo, ya sea fotografía, filmación digital u otros medios tecnológicos, que permitan avalar la denuncia formulada'. Sin embargo, el artículo, 246.2.b), de la OMS dispone que:
'Salvo en las denuncias por exceder el tiempo máximo autorizado para estacionar, se deberá incluir en las denuncias un fichero con imágenes captadas en el momento de la comisión de la infracción, que formará parte del expediente administrativo sancionador para su valoración conjunta con el resto de pruebas obtenidas durante su tramitación.
Con carácter excepcional se podrá prescindir de dicha aportación cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente'.
Este párrafo segundo del apartado b) del citado artículo es el impugnado en la demanda. Para resolver esta impugnación debemos reproducir lo que hemos dicho en sentencia de esta misma fecha, recurso 1056/2018, en la que en un motivo sustancialmente idéntico señalamos que:
"Pues bien, puede observarse que el artículo 44.2 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid dispone que al expediente administrativo, que pueda instruirse como consecuencia de la denuncia realizada por el personal auxiliar, ' se incorporará' una imagen del vehículo, ya sea en fotografía, filmación digital u otros medios tecnológicos, sin que contemple excepción alguna a dicho deber de incorporación fotográfica en función de la mayor o menor facilidad o viabilidad técnica de la realización de la fotografía o correspondiente filmación digital, de modo que habrá de entenderse que la necesidad de incorporación fotográfica alcanza en todo caso, pues no debe olvidarse el aforismo de que donde la ley no distingue no debe distinguir el intérprete -'Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus'-, máxime cuando se trata de restringir derechos o garantías que la misma establece.
Por tanto, debemos concluir que resulta contrario al citado artículo 44.2 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid las excepciones de incorporación fotográfica o filmación digital de la imagen del vehículo en supuestos de ' denuncias por exceder el tiempo máximo autorizado para estacionar' o 'cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente', contemplados en el artículo 246.2.b) de la OMS".
En consecuencia, procede que declaremos la nulidad de párrafo segundo del apartado 2 b) del artículo 246 de la OMS relativo a que ' Con carácter excepcional se podrá prescindir de dicha aportación cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente'.
(iii). El tercer aspecto impugnado se refiere a la posibilidad de sustituir el nombre y apellidos de los denunciantes por su número de identificación, en las denuncias de las infracciones a la normativa municipal de estacionamiento efectuada por el personal que ejerza labores de control de las zonas de estacionamiento regulado (Servicio de Estacionamiento Regulado y Zonas de Aparcamiento Vecinal) previstas en la Ordenanza (art. 246.2.a) de la OMS).
Este motivo debe ser acogido pues la posibilidad de sustitución del nombre y apellidos de los denunciantes por su número de identificación infringe lo prevenido en el artículo 87 de la Ley de Seguridad Vial. Este precepto dispone que en las denuncias por hechos de circulación deberá costar, en todo caso, ' el nombre, apellidos y domicilio del denunciante o, si es un agente de la autoridad, su número de identificación profesional'.
A la vista de este precepto de la LSV resulta evidente que la posibilidad contemplada en la OMS impugnada infringe dicho precepto estatal, pues el personal que ejerza labores de control de las zonas de estacionamiento regulado (Servicio de Estacionamiento Regulado y Zonas de Aparcamiento Vecinal), no tiene la condición de agente de la autoridad, único caso en el que se permite la sustitución en la denuncia del nombre y apellidos y domicilio del denunciante por su número de identificación profesional. A esta conclusión no cabe oponer las consideraciones que hace el Ayuntamiento en su contestación, relativas a que por motivos de seguridad para los denunciantes se ha establecido esa posibilidad, a la espera de que el Ministerio del Interior adopte una solución en este sentido. No se puede admitir esta justificación porque, porque es incuestionable que la regulación de la OMS en ese aspecto va en contra de lo dispuesto en la legislación estatal contenida en la LSV. Para admitir esa regulación impugnada debería previamente modificarse las previsiones establecidas en la LSV.
Por todo ello debemos declarar la nulidad del artículo 246.2, apartado a), de la OMS, concretado en el inciso ' que podrán ser sustituidos por su número de identificación en la denuncia de las infracciones a la normativa municipal de estacionamiento que observen en el desempeño de su tarea'.
SÉPTIMO.- Como sexto motivo del recurso (apartado B.5) de la demanda, se alega la nulidad del apartado 7 del Art. 35, por infracción del Art. 9 CE, Art. 2 Cc, y Arts. 39.2, 45 1 B) y 131 de la LPACP. Expone que El Art. 35 de la Ordenanza impugnada prevé la adopción de medidas extraordinarias de restricción del tráfico y del estacionamiento de vehículos en las vías urbanas durante episodios de alta contaminación atmosférica o por motivos de seguridad vial y grave congestión de tráfico. Expone que el citado apartado 7 hace mención a la adopción de medidas de restricción del tráfico por medio de acto administrativo, cuando realmente se trata de disposición administrativa que, por tanto, estaría sujeta a publicación para que produzca efectos jurídicos y no como pretende la Ordenanza impugnada desde la fecha y hora que la misma disponga, lo que supone una vulneración del principio de seguridad jurídica.
El Ayuntamiento de Madrid se opone al motivo alegando que el artículo 35 impugnado se ajusta plenamente al ordenamiento jurídico al regular los actos administrativos que activan y desactiva las medidas destinadas a proteger la salud y el resto de los derechos fundamentales de los ciudadanos, con todas las garantías de información posible, recogiendo medidas adicionales informativas, previas incluso a la adopción de las medidas, al objeto de informar a la ciudadanía de los riesgos para su salud desde el mismo momento en que se produce. La eficacia de las medidas de restricción de la circulación, del estacionamiento y la reducción del límite de velocidad, se demora hasta las 12 horas del día siguiente para asegurar la publicidad oficial, que se complementa con otras formas destinadas a lograr la más amplia información de los ciudadanos, al amparo de los artículos 45. 1, segundo párrafo, del artículo 46 de la Ley de Procedimiento Administrativo,
Resolución del motivo.
Precepto impugnado.
'Artículo 35. Medidas extraordinarias de restricción del tráfico y del estacionamiento de vehículos en las vías urbanas durante episodios de alta contaminación atmosférica o por motivos de seguridad vial y grave congestión de tráfico.
(...)
7. El acto administrativo por el que se adopten las medidas de restricción del tráfico y/o del estacionamiento para la protección del medio ambiente y de la salud producirá efectos desde la fecha y hora que el mismo disponga, tras la verificación de los niveles de inmisión alcanzados y de las previsiones meteorológicas y se le dará la mayor difusión posible a través de los canales de información pública digital del Ayuntamiento de Madrid.
La activación y desactivación de las medidas de restricción del tráfico, de limitación de la velocidad y de prohibición del estacionamiento de vehículos adoptadas mediante el acto administrativo previsto en el punto anterior se llevará a cabo por Decreto de la persona titular del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad'.
Pues bien, ya podemos adelantar que el motivo no puede acogerse ya que el artículo 35 impugnado no supone que la eficacia de las medidas de restricción de tráfico y/o del estacionamiento para la protección del medio ambiente y de la salud, no deba estar supeditada a la debida y previa publicación del acto por el que se acuerden dichas medidas. La OMS no excluye la publicación, la cual es obligada conforme a lo establecido en el artículo 45 de la Ley 39/215, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al objeto de dotar de eficacia al acto administrativo conforme previene el artículo 29 en la citada Ley.
OCTAVO.- Como séptimo motivo (apartado B.6 de la demanda ), se alega la nulidad del nº 1 del Art. 64 de la Ordenanza impugnada por cuanto el requisito de estar de alta en el Padrón del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) del Ayuntamiento de Madrid, y figurar al corriente de pago para obtener la condición de residente, no garantiza el principio de igualdad ( Art. 14 CE) y un trato no discriminatorio ( Art. 18 TUE) en relación a los titulares de vehículos matriculados en el Ayuntamiento de Madrid respecto de los que lo están en otros municipios. Expone que la Ordenanza fiscal reguladora del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica sólo contempla la creación del padrón o matrícula de vehículos estableciéndose una elaboración anual, por lo que el nuevo requisito que se exige para tener la condición de residente de figura de alta en el pago del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, no sólo no garantiza principio de igualdad sino que supone un trato discriminatorio en relación a los titulares de vehículos que no se encuentran matriculados en el municipio de Madrid que nunca podrían obtener la autorización de residente en el mismo ejercicio que lo solicita.
El Ayuntamiento de Madrid se opone al motivo alegando que el requisito de estar de alta en el padrón del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica no puede considerarse modo alguno como arbitrario ni desproporcionado, por lo que de ninguna manera puede considerarse como una obligación discriminatoria.
Resolución del motivo
Precepto impugnado.
La demanda se refiere erróneamente al artículo 64.1, pero cita el artículo 50.1 de la OMS contra cuyo contenido se dirige su argumentación, por lo que hemos de entender que la demanda se dirige contra el artículo 50.1 de la Ordenanza.
'Artículo 50. Categorías de uso.
Se distinguen las siguientes categorías de uso:
1. Residentes. La condición de residente se obtiene mediante la correspondiente autorización otorgada por el Ayuntamiento de Madrid, pudiendo acceder a la misma la persona física con empadronamiento en domicilio incluido en alguno de los barrios del Anexo I o en la acera exterior de los viales delimitadores del respectivo barrio, que disponga de vehículo en titularidad, usufructo, 'renting', 'leasing' o retribución en especie, el cual debe estar de alta en el Padrón del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) del Ayuntamiento de Madrid. No será exigible este último requisito si el vehículo es propiedad de una persona jurídica con domicilio legal en un municipio distinto al de Madrid.
El Ayuntamiento de Madrid comprobará el cumplimiento efectivo de los requisitos exigidos en los párrafos anteriores, pudiendo otorgar autorizaciones provisionales condicionadas a la verificación posterior de su cumplimiento.'
Lo primero que debemos destacar es que, contrariamente a lo sostenido en la demanda, el precepto impugnado no exige como condición para la obtención de la autorización de residente, el figurar al corriente de pago en el impuesto, sino el empadronamiento y el alta en el padrón del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica del Ayuntamiento de Madrid. Precisamente esta Sala y Sección, en relación con el requisito de figurar al corriente en el pago, ya declaramos la nulidad de tal exigencia prevista en textos anteriores de la Ordenanza de Movilidad, por sentencias de 15 de febrero de 2017, recursos nº 510/2015 y 119/2015.
Pues bien ninguna infracción del principio de igualdad se aprecia con la exigencia del requisito de figurar de alta en el padrón del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica del Ayuntamiento de Madrid requisito que, por otra parte, ya existía en textos de la Ordenanza anterior y que no fue cuestionado en las sentencias de esta misma Sala y Sección antes citadas. La circunstancia de que la Ordenanza Fiscal reguladora de dicho impuesto establezca la expedición de los recibos en base a un padrón o matrícula anual, no significa que el que adquiera la condición de residente por domicilio en el Ayuntamiento de Madrid, no pueda obtener la autorización de residente hasta el año siguiente, en caso de adquirir un vehículo de segunda mano que figure dado de alta fuera del Ayuntamiento de Madrid. En este sentido resulta significativo que la propia OMS establezca que el Ayuntamiento de Madrid comprobará el cumplimiento efectivo de los requisitos exigidos, ' pudiendo otorgar autorizaciones provisionales condicionadas a la verificación posterior de su cumplimiento'. Por ello ningún obstáculo hay para obtener la condición de residente sin tener que esperar un año para que se incluya el vehículo en el padrón o matrícula del impuesto.
Por ello, este motivo debe desestimarse.
NOVENO.- Como octavo motivo (apartado B.7 de la demanda), se alega la nulidad de los Arts. 175.2, 176.1, 176.5, 177, 178, 179, y Anexo II por infracción del Art. 7 de la LSV, al no tener competencia el Ayuntamiento de Madrid para clasificar y aprobar un régimen de autorizaciones y requisitos de circulación de un determinado tipo de vehículos denominados en la Ordenanza de Movilidad Sostenible como 'Vehículos de movilidad urbana (VMU)'. Considera la recurrente que con esa redacción de dichos artículos, el Ayuntamiento de Madrid se atribuye competencias que no le corresponden, al regular la clasificación y características de un determinado tipo de vehículos denominados vehículos de movilidad urbana y aprobar un régimen de autorizaciones y requisitos de circulación distintos de los establecidos en la legislación del Estado. Concretamente dice que el apartado 2 del artículo 175, haciendo referencia al anexo II, hace una clasificación del tipo este tipo de vehículos inexistente en la normativa estatal. En el artículo 176.1 se establece la edad mínima para circular con este tipo de vehículos y se obliga a utilizar casco y otros elementos no exigidos en la LSV y el artículo 177 respecto de la circulación de este tipo de vehículos, prohíbe con carácter general su circulación por las aceras y zonas peatonales si bien lo autoriza en determinadas circunstancias, así como también autoriza su circulación por la calzada en contra lo establecido en la LSV y el Reglamento General de Circulación que prohíben expresamente la circulación de este tipo de vehículos por la calzada.
El Ayuntamiento de Madrid se opone este motivo alegando que el artículo 176 de la OMS no hace sino establecer a los vehículos de movilidad urbana medidas de seguridad vial recogidas en la LSV y el RGC. El artículo 177 de la OMS prohíbe la circulación de los vehículos movilidad urbana por las aceras, ajustándose a lo previsto en el artículo 121.5 del RGC. El artículo 178 de la OMS se lleva a cabo en virtud de los títulos competenciales de regulación de los usos de las vías y espacios públicos para circulación y el estacionamiento de vehículos, conforme a lo previsto en los artículos 38 y 39 en la LCREM, así como el artículo 39 de la LSV. El artículo 179 de la OMS se promulgan en ejercicio de las competencias del Ayuntamiento de Madrid comprendidas en el artículo 40 de la LCREM.
Respuesta al motivo.
Para dar respuesta el motivo de impugnación debemos tener en cuenta que a fecha de publicación de la Ordenanza cuestionada, no existía regulación estatal sobre los llamados vehículos de movilidad urbana. Aún sin carácter normativo, la DGT aprobó la Instrucción DGT 16/V-124, que proponía una serie de criterios hasta en tanto no se elaborara una normativa específica sobre los que denominaba 'vehículos de movilidad personal' .En dicha Instrucción se establecía que los Ayuntamientos establecerán limitaciones a la circulación en las vías urbanas dependiendo de la velocidad máxima por construcción, masa, capacidad, servicio u otros criterios que se consideran relevantes. Establecía dicha instrucción también que los vehículos de movilidad personal podrán ubicarse físicamente en el ámbito de la calzada, siempre que se trate de vías expresamente autorizados por la autoridad local. Y disponía que la autoridad municipal, no obstante, podría autorizar su circulación por aceras, zonas peatonales, parques o habilitar carriles especiales con las prohibiciones y limitaciones que considere necesarias (relativas a masa, velocidad y servicio al que se destina) para garantizar la seguridad de los usuarios de la vía. Añadía la Instrucción que los vehículos de movilidad personal no requieren de una autorización administrativa para circular pero que lo anterior es sin perjuicio de las exigencias técnicas o de otra naturaleza que la autoridad local determine para autorizar el uso de los VMP en las vías de su competencia.
Posteriormente y por la DGT se aprobó la Instrucción 2019/S-149 TV-108 para regular los vehículos de movilidad personal adelantándose a la modificación que estaba prevista del Reglamento General de Circulación. En dicha Instrucción se concluía que está prohibida la circulación de toda clase de vehículos por las aceras y demás zonas peatonales, haciendo la excepción de circulación por esa parte de las vías cuando se trate únicamente de monopatines, patines o aparatos similares que lo hagan exclusivamente a paso de persona. Y añadía la Instrucción que sin perjuicio lo que puedan establecer las ordenanzas municipales en vías urbanas.
Posteriormente y en virtud del artículo 2.3 del Real Decreto 970/2020, de 10 de noviembre, se ha añadido con efectos de 2 de enero de 2021 un nuevo artículo 22 bis al Reglamento General de Vehículos, regulándose los vehículos de movilidad personal que se definen en el apartado a del anexo II del RGV.
Pues bien ninguna infracción de los artículos impugnados de la OMS se aprecia respecto de la legislación estatal. El artículo 175 de la OMS dispone, en su apartado 1, que son vehículos de movilidad urbana aquellos a los que la normativa estatal les conceda dicha condición. Y el apartado 2 del referido artículo clasifica los vehículos de movilidad urbana en las tipologías A, B, C0, C1 y C2 recogidos en el anexo II. El artículo 176.1 regula las características generales (edad mínima para circular con ese tipo de vehículos, condiciones generales de la circulación, determinadas previsiones como prohibición del uso de auriculares, circulación con tasa de alcohol o bajo los efectos de drogas, uso del casco). El artículo 177 regula la circulación de los VMU, el artículo 178 regula el estacionamiento; y el artículo 179 el uso para actividades económicas.
Con esos preceptos, la OMS lo que hace es regular el estacionamiento y circulación dentro de las vías urbanas competencia del Ayuntamiento de Madrid, de los denominados vehículos de movilidad urbana, disciplinando una realidad ausente, en algunos aspectos, de regulación estatal al momento de aprobación de dicho Ordenanza, haciendo uso el Ayuntamiento de las competencias atribuidas por el artículo 7, apartado b) de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial; por el artículo 39 de la Ley 22/2006, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, que bajo el epígrafe relativo a la 'Ordenación local del tráfico', habilita al Ayuntamiento para regular los distintos usos de las vías; por el artículo 40 de la citada Ley que bajo el epígrafe de 'Competencias en materia de seguridad vial', dispone que: corresponde al Ayuntamiento de Madrid: ' La regulación y el control de cualesquiera de los usos de que sean susceptibles las vías y los espacios abiertos al tránsito de personas, animales y toda clase de vehículos y del tráfico y la circulación por ellos, garantizando, en todo caso, los derechos fundamentales de las persona';y, por último, por el artículo 25. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local que dispone que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.
Y en otros aspectos, la regulación contenida en los artículos de la OMS impugnados es conforme con la legislación estatal. Así, las referencias a la prohibición de circular con auriculares que establece el artículo 176 de la OMS, es conforme con lo previsto en el artículo13.3 de la LSV. La regulación de la circulación con tasa de alcohol o drogas, es conforme con lo dispuesto en artículo 14 de la LSV.
Por ello, el motivo de impugnación debe ser desestimado.
DÉCIMO.- Como noveno motivo del recurso (apartado, B.8 de la demanda), se alega la nulidad de pleno derecho del Art. 248 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible por infracción manifiesta de la Disposición adicional primera de la LPACAP, en relación a la adopción de medidas cautelares en el seno del procedimiento sancionador previstas en la LSV. Considera la recurrente el precepto impugnado olvida lo dispuesto en la LSV en la que no se contempla la posibilidad de adoptar en una media cautelar en el procedimiento sancionador.
El Ayuntamiento de Madrid se opone a este motivo alegando que la propia LPAC, en su disposición adicional primera, recoge expresamente la aplicación supletoria a los procedimientos de tráfico y seguridad vial de las medidas cautelares reguladas en su artículo 56.3.
Resolución del motivo
1. El artículo 248 de la OMS establece lo siguiente:
'Artículo 248 de la OMS. Medidas cautelares.
En cualquier momento del procedimiento sancionador, el órgano competente para su iniciación, por propia iniciativa o a propuesta del instructor, podrá adoptar las medidas cautelares que establece el artículo 56.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que resulten necesarias para garantizar el buen fin del procedimiento, asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer o evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción'.
El motivo no puede acogerse. Hay que tener en cuenta que la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone que los procedimientos en materia tráfico y seguridad vial se regirán por su normativa específica, pero precisa que supletoriamente se aplicará lo dispuesto en la propia Ley 39/2015. Esta cláusula de supletoriedad permite la aplicación del artículo 56.3 de la citada Ley a los procedimientos en materia de tráfico y seguridad vial, limitándose el precepto de la OMS impugnado a recoger la previsión de medidas cautelares establecida en la Ley 39/2015.
Además de lo anterior hay que tener en cuenta que el artículo 103 de la LSV establece que el órgano competente que haya ordenado la incoación del procedimiento sancionador podrá adoptar, mediante acuerdo motivado y en cualquier momento de la instrucción, las medidas provisionales que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.
DECIMOPRIMERO.-Como décimo motivo (apartado B.9 de la demanda), se alega la nulidad de pleno derecho de la delimitación de plazas de estacionamiento de color verde efectuada en los Arts. 49.4, 52.1 apartado k), 52.2, 52.3, apartados a) y b), 54 y 55 de la Ordenanza impugnada, así como la señalización horizontal incorporada al Anexo III del Acuerdo de 29 de octubre de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', por vulneración del principio de legalidad del Art. 9.1 C.E; el de jerarquía normativa del artículo 9.3 y el Art. 149 CE, en relación con los arts. 7 y 55 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial; Art. 134 y Anexo I del Reglamento General de Circulación.
Considera que la señalización de plazas mediante marcas viales de color verde son inexistentes en el catálogo oficial de señales del Reglamento General de Circulación y lo mismo ocurre con las marcas viales continua de color rojo del perímetro de Madrid Central por lo que el Ayuntamiento de Madrid se está atribuyendo una competencia que no le corresponde ya que ninguna habilitación existe para que las Ordenanzas municipales se incorpore una la señalización distinta o diferente a la contemplada tanto en la legislación nacional como internacional.
El Ayuntamiento de Madrid se opone este motivo alegando que la regulación anterior del estacionamiento en Madrid ya fue impugnada por la recurrente en el año 2015 y valorada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la sentencia de 27 de abril de 2016. La actual Ordenanza no presenta ningún tipo de innovación sustancial, siendo los preceptos similares a los anteriores aunque una con una numeración diferente.
Resolución del Motivo
Cuestión sustancialmente idéntica ya la hemos resuelto esta misma Sala y Sección en sentencia de 27 de abril de 2016, recurso 510/2014 con ocasión de resolver un recurso interpuesto también por la ahora recurrente contra la anterior Ordenanza de Movilidad del Ayuntamiento de Madrid. Debemos reproducir lo que ya dijimos al respecto:
"7, apartado b) de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Debemos recordar lo que el precepto dispone.
Se atribuyen a los Municipios, en ámbito de esta Ley, las siguientes competencias:
a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.
b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social.
Estamos pues ante una expresa habilitación legal para regular mediante Ordenanza los usos de las vías urbanas, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos.
También la Ley 22/2006, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, en su artículo 39 y bajo el epígrafe relativo a la 'Ordenación local del tráfico', habilita al Ayuntamiento para regular los distintos usos de las vías, en concreto el de estacionamiento. Dice el precepto:
El Ayuntamiento de Madrid regulará los distintos usos de las vías y los espacios públicos urbanos de tránsito y circulación de personas, animales y vehículos, así como dicho tránsito y circulación, con la finalidad de armonizar los distintos usos, incluidos el peatonal, el de circulación, el de estacionamiento, el deportivo y el lúdico, y hacerlos compatibles de forma equilibrada con la garantía de la seguridad vial, la movilidad y fluidez del tráfico, la protección del medio ambiente y la protección de la integridad de los espacios públicos y privados.
Y el artículo 40, bajo el epígrafe de 'Competencias en materia de seguridad vial', dispone que:
Corresponde al Ayuntamiento de Madrid la policía administrativa preventiva de la seguridad vial en toda clase de vías urbanas, incluyendo la ordenación, señalización y dirección del tráfico y el uso de las vías, la vigilancia y protección del mobiliario urbano público y las señales de ordenación de la circulación y la instrucción de atestados en caso de accidentes de circulación.
Esta competencia comprende en todo caso:
a)La regulación y el control de cualesquiera de los usos de que sean susceptibles las vías y los espacios abiertos al tránsito de personas, animales y toda clase de vehículos y del tráfico y la circulación por ellos, garantizando, en todo caso, los derechos fundamentales de las personas.
La regulación comprende la señalización correspondiente; la limitación y, en su caso, restricción o prohibición de la circulación y el estacionamiento, cuando proceda de acuerdo con el ordenamiento jurídico; la imposición de la exhibición en lugar visible de distintivo o, en su caso, la instalación de un mecanismo sustitutivo para la acreditación del cumplimiento de la obligación legal de aseguramiento, de la autorización de acceso a zonas restringidas y el pago del impuesto de vehículos de tracción mecánica; y el establecimiento de medidas de discriminación positiva por razón de discapacidad.
El control comprende la intervención previa mediante sujeción a autorización; la adopción de las medidas cautelares que proporcionalmente requiera la seguridad pública, incluidas las de inmovilización y retirada de vehículos y de toda clase de objetos que representen peligro; y la realización de las pruebas pertinentes para la determinación de la influencia de drogas tóxicas, estupefacientes, sustancias psicotrópicas o bebidas alcohólicas en las personas que pongan en peligro la seguridad vial.
Por último, el artículo 25. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local dispone que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.
De esta regulación se desprende que el Ayuntamiento tiene plena habilitación legal para regular mediante Ordenanza los usos de las vías y, en concreto, establecer un sistema de estacionamiento regulado como es el SER. Como hemos dicho, no lo discute la Asociación recurrente.
La discusión se ciñe a resolver si cabe que la Ordenanza impugnada regule la señalización del estacionamiento regulado utilizando marcas viales verdes en la calzada. Ya hemos visto que el recurrente considera que conforme al apartado f) del Art. 171 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación, la marca vial que se contempla es la de color azul y considera que el Ayuntamiento se está autoatribuyendo una competencia que no le corresponde, cual es la señalización y delimitación de determinadas plazas de estacionamiento regulado mediante marcas viales de color verde que son inexistentes en el Catálogo Oficial de Señales del Reglamento General de Circulación (luego veremos lo relativo a las marcas azul-naranja).
Este planteamiento no se comparte por las razones que seguidamente se van a exponer.
OCTAVO.- Con carácter previo debemos traer a colación lo resuelto por el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala 3ª de 24 de junio de 2014, recurso de casación 2.500 /2012, en la que en relación precisamente con otra modificación anterior de la Ordenanza de Movilidad del Ayuntamiento de Madrid, dijo:
'La sentencia impugnada ha contestado correctamente en las partes de sus fundamentos tercero y cuarto que con anterioridad hemos reproducido a la citada cuestión, al tratar de las relaciones entre Ley y Reglamento, en posición que por nuestra parte ratificamos con invocación de los criterios derivados de la protección de la autonomía local que constituye -como dijimos en sentencia de 26 de septiembre de 2013 (recurso de casación 4084/2010 )- 'una garantía institucional que solo se ostenta dentro de la legalidad', si bien dicha garantía, como viene declarándose desde la STC 32/1981 y tras señalar que la concreción de las competencias a atribuir a los entes locales corresponde al legislador estatal y a los legisladores autonómicos, sin embargo supone en todo caso 'reconocer un núcleo indisponible para el legislador sin el cual las Administraciones Locales no serían reconocibles como tales' ( sentencia de 14 de diciembre de 2012, recurso de casación 3382/2009 ), siendo asimismo doctrina de esta Sala la de rechazar cualquier tesis que trasluzca una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Sin embargo, hoy en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestro Ordenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988. Ni es tampoco la que mejor se adecua a algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir ( sentencias de 7 de octubre , 17 de noviembre y 15 de diciembre de 2009 , recurso de casación 204/2008 , 1168/2008 y 496/2009 ).'
A la vista de esta doctrina sobre la vinculación negativa y de lo que seguidamente diremos, podemos ya anticipar la conclusión de que el Ayuntamiento de Madrid está habilitado para que, por medio de la Ordenanza, regule la forma de señalización viaria de determinadas plazas de estacionamiento regulado mediante otros colores distintos del azul.
Ciertamente el artículo 155 del de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial dispone que las señales y marcas viales que pueden ser utilizadas en las vías objeto de esta ley deberán cumplir las especificaciones que reglamentariamente se establezcan. Y el artículo 166 del Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 1428/20003, de 21 de noviembre, dispone:
1. Las marcas sobre el pavimento, o marcas viales, tienen por objeto regular la circulación y advertir o guiar a los usuarios de la vía, y pueden emplearse solas o con otros medios de señalización, a fin de reforzar o precisar sus indicaciones.
2. Las marcas viales pueden ser: marcas blancas longitudinales, marcas blancas transversales, señales horizontales de circulación, otras marcas e inscripciones de color blanco y marcas de otros colores.
Y el artículo 177 del mismo Reglamento regula las marcas de otros colores, estableciendo (entre otras):
f) Marcas azules. Las marcas que delimitan los lugares en que el estacionamiento está permitido, que sean de color azul en lugar del normal color blanco, indican que, en ciertos periodos del día, la duración del estacionamiento autorizado está limitada.
A la vista de este preceptos pudiera pensarse que las únicas marcas viales autorizadas para los casos de señalización de estacionamientos regulados, son las marcas azules pues el artículo 55 de la Ley de Seguridad Vial se remite a un desarrollo reglamentario y pudiera plantearse que ese desarrollo reglamentario se circunscribe de forma exclusiva a lo previsto en el Reglamento General de Circulación. Ahora bien, esa remisión al reglamento del art. 55 de la LSV, en el caso de la señalización del estacionamiento regulado, debe entenderse que es a las Ordenanzas municipales. Una interpretación sistemática de la LSV nos lo indica. Hay que tener en cuenta que la habilitación expresa que otorga a los Municipios el apartado b) del art. 7 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y el artículo 40 de la Ley de Capitalidad al Ayuntamiento de Madrid, para regular el estacionamiento limitado, quedaría gravemente cercenada y desvirtuada si no pudiera establecer el Ayuntamiento una señalización específica para regular los distintos supuestos de estacionamiento regulado. El Tribunal Supremo ha señalado, en sus sentencia de 14/7/2011 (recurso 2909/1996), en relación con el art. 38.4 (Sección 7ª Parada y estacionamiento) de la Ley de Seguridad Vial (sobre que el régimen de paradas y estacionamientos en vías urbanas se podrá regular por ordenanza municipal), que, con toda lógica, el precepto atribuye a los Municipios la regulación del régimen de parada y estacionamiento en las vías urbanas, que a diferencia de otras muchas normas de circulación que tienen carácter general, en esta materia el régimen de parada puede ser muy distinto, según los problemas de estacionamiento que existan en las ciudades, e incluso puede ser diferente, según zonas, dentro de una misma población.
De ello podemos concluir que, a diferencia de otras normas de circulación que tienen carácter general, el régimen de estacionamiento puede ser muy diverso y no sería posible cumplir los fines a los que está llamado ese régimen diverso de los estacionamientos si se limitara la señalización de las marcas viales al color azul, aparte de que supondría desconocer la habilitación legal expresa contenida en el artículo 7 de la LSV y 40 de la Ley de Capitalidad. Por ello, la remisión que el artículo 155 de la LSV hace al desarrollo reglamentario, hay que entenderla que es, para el supuesto específico del estacionamiento regulado, a las Ordenanza Municipales.
A lo anterior haya que añadir dos consideraciones finales más.
La primera consiste en que si bien no se puede desconocer que en materia de señales existe una regulación de carácter internacional que pretende uniformar las señales y símbolos para facilitar la circulación internacional, ésta no constituye derecho interno español. El Convenio de Viena sobre Señalización Viaria de 1968, si bien ha sido firmado por España, no ha sido ratificado por nuestro país y el Protocolo sobre Señalización Viaria de 1973 no ha sido suscrito por España. Se hace referencia a estas normas internacionales porque, efectivamente, contemplan la señalización viaria de color azul para estos casos de estacionamiento regulado ( art. 29 del Convenio). Ahora bien, no se trata de instrumentos que nos vinculen, por su falta de ratificación, por mucho que los criterios de señalización que contienen se incorporaran al en su momento vigente Reglamento General de Circulación, como se desprende de la exposición de motivos del Real Decreto 13/19992, de 17 de enero. Ello significa que estamos ante una mera interpretación de derecho interno, la cual ya hemos realizado antes.
La segunda es que en relación con la aplicación del artículo 8 de la propia Ordenanza de Movilidad impugnada, artículo que expresamente invoca la parte recurrente para apoyar su línea argumental. Este precepto dispone que 'la señalización de prohibiciones, peligros, mandatos, obligaciones de cualquier otro tipo se realizará conforme a las normas y modelos de señales establecidas en el Reglamento General de Circulación'. Ciertamente nos encontramos ante una aparente contradicción interna de la propia Ordenanza al remitirse en cuanto a la señalización al Reglamento General de Circulación y, a la vez, establecer una señalización viaria verde para determinadas plazas de estacionamiento regulado. Esta contradicción es sólo aparente pues debe resolverse aplicando el principio de especialidad de la norma. Tiene declarado el Tribunal Supremo, en sentencia de la Sala 3ª de 16/01/1998, que constituye principio general de derecho 'que la norma especial deroga a la norma general en cuanto a su ámbito singular de aplicación, siendo en cuanto a dicho ámbito de preferente vigencia'. Por ello, en los casos de estacionamiento regulado prima la señalización establecida en los artículos 68 y concordantes de la propia Ordenanza (señalización de color verde para determinadas plazas), por ser norma especial para esa regulación concreta del estacionamiento".
Este criterio de la sentencia citada ha sido ratificado por el Tribunal Supremo en sentencia de 13 de diciembre de 2019, recaído en recurso de casación número 2234/2016, que ha dicho:
"Pues bien, la aplicación de la doctrina que se refleja en las sentencias que se han examinado, conduce a la desestimación del recurso, en cuanto los pronunciamientos de la Sala de instancia son congruentes con dichos criterios jurisprudenciales.
En primer lugar, la competencia del Ayuntamiento para establecer medidas de estacionamiento limitado, resulta del art. 7.b) de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial , texto articulado aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que atribuye a los Municipios competencia para: 'La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social'. Habilitación legal que también se establece en la Ley 22/2006, de 4 de julio de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, cuyo art. 39 , relativo a la ordenación local del tráfico, dispone que: '1. El Ayuntamiento de Madrid regulará los distintos usos de las vías y los espacios públicos urbanos de tránsito y circulación de personas, animales y vehículos, así como dicho tránsito y circulación, con la finalidad de armonizar los distintos usos, incluidos el peatonal, el de circulación, el de estacionamiento, el deportivo y el lúdico, y hacerlos compatibles de forma equilibrada con la garantía de la seguridad vial, la movilidad y fluidez del tráfico, la protección del medio ambiente y la protección de la integridad de los espacios públicos y privados.' Añade el art. 40, relativo a las competencias en materia de seguridad vial, que: 'corresponde al Ayuntamiento de Madrid la policía administrativa preventiva de la seguridad vial en toda clase de vías urbanas, incluyendo la ordenación, señalización y dirección del tráfico y el uso de las vías, la vigilancia y protección del mobiliario urbano público y las señales de ordenación de la circulación y la instrucción de atestados en caso de accidentes de circulación.
Esta competencia comprende en todo caso:
a) La regulación y el control de cualesquiera de los usos de que sean susceptibles las vías y los espacios abiertos al tránsito de personas, animales y toda clase de vehículos y del tráfico y la circulación por ellos, garantizando, en todo caso, los derechos fundamentales de las personas.
La regulación comprende la señalización correspondiente; la limitación y, en su caso, restricción o prohibición de la circulación y el estacionamiento, cuando proceda de acuerdo con el ordenamiento jurídico; la imposición de la exhibición en lugar visible de distintivo o, en su caso, la instalación de un mecanismo sustitutivo para la acreditación del cumplimiento de la obligación legal de aseguramiento, de la autorización de acceso a zonas restringidas y el pago del impuesto de vehículos de tracción mecánica; y el establecimiento de medidas de discriminación positiva por razón de discapacidad.'
Por su parte el art. 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local, dispone que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, entre otras materias: Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad.
De tales preceptos resulta la existencia de habilitación legal del Ayuntamiento para establecer mediante la correspondiente Ordenanza un sistema de estacionamiento regulado, que incluye la señalización correspondiente, señalización que, como se indica en la citada sentencia de 26 de diciembre de 1996 , es un instrumento para la ejecución o efectividad de la regulación establecida, en este caso el estacionamiento, lo que significa que es la señalización la que sirve a la regulación establecida y, por ello, es la regulación la que condiciona la necesidad y alcance de la señalización y no a la inversa.
Ello significa que a la hora de determinar, desde el criterio de la vinculación negativa, si la ordenanza se mantiene dentro del marco de la habilitación legal y si contradice o vulnera la legislación sectorial, no pueden disociarse la regulación establecida y su señalización, pues si se reconoce la habilitación legal para establecer un determinada regulación, en este caso sistema de estacionamiento, que no se contempla en la legislación sectorial ni se opone a ella, como es el caso, no puede invocarse, de manera disociada, una normativa sectorial de señalización que no se refiera a esa regulación, en este caso de estacionamiento SER de contenido y alcance precisados en la Ordenanza y muy distinto a la tradicional limitación o zona azul a que se refiere la normativa sectorial invocada por la asociación recurrente, cuando se remite al art. 55 del Real Decreto Legislativo 339/1990 , el art. 134 y Anexo I del Reglamento General de Circulación y la Orden de 16 de julio de 1987. Que esto es así y que en la legislación sectorial no se contempla un régimen de estacionamiento regulado semejante al que se establece en la Ordenanza de Movilidad impugnada ni la señalización correspondiente, viene a reconocerlo la propia parte recurrente cuando, al invocar en apoyo de su postura la sentencia del TSJ de Madrid de 13 de enero de 1985 , señala que en el frustrado proyecto de Real Decreto de modificación del Reglamento General de Circulación elaborado por el Gobierno en 2014, se preveía una modificación del art. 171 para incorporar al Catálogo Oficial de Señales marcas viales de otros colores con la finalidad de dar respuesta a las necesidades de los municipios.
La aplicación del criterio sostenido por la parte vendría a cuestionar el ejercicio de la potestad normativa de la Corporación local para la regulación del sistema de estacionamiento en los términos que se establece en la Ordenanza, potestad que no se discute, impidiendo de hecho su efectividad mediante la adecuada señalización, y ello mediante la invocación de la previsión en la norma sectorial de un determinado color de señalización, referido a una modalidad de limitación de estacionamiento que no abarca ni comprende el más amplio y completo sistema de regulación establecida en la Ordenanza, que exige para su desarrollo una señalización adecuada.
Por otra parte, dados los términos en los que se produce la regulación, se observa que el ejercicio de la potestad normativa por el Ayuntamiento, en el aspecto cuestionado, se desenvuelve en el marco de respeto a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y congruencia, a que se refería la citada sentencia de 15 de julio de 2002 , manteniendo con carácter general la señalización azul respecto de las áreas de limitación horaria y contemplando la utilización de otro color en lo imprescindible para la adecuada señalización de otras limitaciones (residentes) que responden, además, a otras razones que justifican el establecimiento del sistema de estacionamiento regulado, a las que se refieren la sentencia que acabamos de citar y la de 16 de diciembre de 1996 , que se han reproducido antes.
Todo ello lleva a concluir que la Ordenanza de Movilidad impugnada, al establecer la señalización vial correspondiente al régimen de estacionamiento contemplado en la misma, no invade competencias ni contradice la normativa sectorial invocada por la recurrente, por lo que no son de apreciar en la sentencia recurrida las infracciones que se denuncian en este motivo de casación, que, en consecuencia, debe ser desestimado.
No son óbice para ello las alegaciones de la parte sobre la incorporación a nuestro derecho de la legislación internacional contenida en el Convenio de Viena sobre Señalización Viaria de 1968 y en el Protocolo Europeo sobre señalización Viaria de 1973, pues, precisamente por ello, su valoración e interpretación se lleva a cabo atendiendo a los términos en que se recoge en el derecho interno. En todo caso y en cuanto a la proyección internacional de dicha normativa, no puede dejarse de significar la ausencia en la justificación del recurso de cualquier referencia al estado de la cuestión relativa a la regulación y señalización de sistemas de estacionamiento limitado en las diferentes ciudades europeas.
Tampoco es de aplicación al caso la STC 132/1998, de 18 de junio que se refiere la señalización correspondiente a carreteras, en relación con la aprobación de un Plan de carreteras de una comunidad autónoma.
Lo mismo ocurre con la invocación de la sentencia del TSJ de Madrid de 13 de enero de 2005 , que se refiere a la Ordenanza de Circulación de Madrid y a un precepto de la misma ( art. 8) en el que genéricamente se atribuye a la Autoridad Municipal su aprobación, cuando se trate de señales no incluidas en el Reglamento General de Circulación , situación distinta a la que se contempla en este recurso, de manera que no resulta justificada la invocación de los principios de tutela judicial y seguridad jurídica por la recurrente".
Por estas mismas razones, debemos desestimar el motivo B.9 de la demanda.
DÉCIMOSEGUNDO.- Como decimoprimer motivo (apartado B.10 de la demanda), se alega la nulidad de pleno derecho de los Arts. 135.4 y 171.2 de la Ordenanza, respecto de la señalización de pasos de peatones y significado de los semáforos en rojo, por vulneración del principio de legalidad del Art. 9.1 C.E; el de jerarquía normativa del artículo 9.3 y el Art. 149 CE, en relación con los arts. 7 y 55 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial; Art. 134 y Anexo I del Reglamento General de Circulación.
Considera la recurrente que la señal prevista en el número 4 del artículo 135 de la OMS, se corresponde no a los pasos de peatones sino a los pasos para ciclistas, conforme establece el apartado d) del artículo 168 del Reglamento, cambio en el significado de las señales que no sólo afecta al principio de legalidad sino que resulta especialmente preocupante desde la óptica de la seguridad vial. Por último considera que lo mismo se produce en relación con el significado de la señalización prevista en el apartado 2 del artículo 171 de la OMS que en contra de lo establecido en el artículo 146 del RGC- que prohíbe terminantemente el paso de un semáforo con luz roja-, permite los ciclistas cruzar la línea de detención cuando el semáforo esté en fase roja para realizar el giro a la derecha.
El Ayuntamiento de Madrid se opone al motivo alegando que el artículo 168 c) del Reglamento General de Circulación dispone cuál es la marca vial de un paso de peatones, pero nada establece sobre la forma de señalar un cruce de peatones regulado por semáforos. Consideran que en un paso de peatones, el peatón tiene preferencia de paso sobre los vehículos. Sin embargo en un cruce en el que conste un paso de peatones con semáforo que regula el tránsito de estos y el tráfico rodado, la prioridad de paso viene regulada por las indicaciones del semáforo. Por ello, en los cruces de peatones regulados por semáforos, el empleo de la marca vial prevista para los pasos de peatones podría incurrir en contradicción al activarse la luz verde del mismo. Además razones de índole técnica recomiendan establecer pasos de peatones en los que se reduzcan al máximo la superficie de pintura sobre el pavimento, siendo motivo de resbalones de peatones y motoristas. En cuanto al artículo 171.2 de la OMS, pese a lo que sostiene la recurrente, el citado artículo no prevé ninguna señalización sino que regula la posibilidad del que los ciclistas efectúen un giro a la derecha respetando la prioridad del resto de los usuarios, en aquellos cruces con semáforos en los que exista señalización que así lo permita expresamente.
Resolución del motivo
Preceptos impugnados.
El artículo 135.4 de la OMS establece lo siguiente:
'Artículo 135. Pasos de peatones:
(..)
Los pasos de peatones regulados con semáforos se señalizarán horizontalmente con dos líneas discontinuas de color blanco, dispuestas sobre el pavimento perpendicularmente al eje de la calzada de forma que se incluya el ancho del vado peatonal correspondiente. Los peatones no accederán al paso de peatones semaforizado hasta que la señal dirigida a ellos lo autorice, realizando el cruce de calzada con la máxima diligencia, sin detenerse ni entorpecer'.
El artículo 171.2 de la OMS establece lo siguiente:
'Artículo 171. Regulación específica en la ordenación o en los giros.
(...)
2. En cruces semaforizados, y siempre que exista una señalización que así lo indique, se permite a los ciclistas cruzar la línea de detención estando el semáforo en fase roja para realizar el giro a la derecha, respetando la prioridad del resto. En particular, en aquellos cruces semaforizados en los que exista paso de peatones, los ciclistas respetarán en todo momento la prioridad peatonal'.
A la vista de estos preceptos no apreciamos ninguna contradicción de los mismos con la regulación estatal.
Debemos tener en cuenta que el artículo 145 del Reglamento General de Circulación, regula los semáforos reservados para peatones y el artículo 146 del mismo RGC, regula los semáforos circulares para vehículos. El apartado a) de este último artículo dice que una luz roja no intermitente prohíbe el paso y que mientras permanece encendida, los vehículos no deben rebasar el semáforo ni, si existe, la línea detención anterior más próxima a aquel. El artículo 168 c), regula la marca de paso para peatones señalando que está constituida por ' una serie de líneas de gran anchura, dispuestas sobre el pavimento de la calzada en bandas paralelas al eje de esta y que forman un conjunto transversal a la calzada' siendo indicativas de un paso para peatones, 'donde los conductores de vehículos o animales deben dejarles paso'. El apartado d) del artículo 168 del RGC, regula la marca de paso para ciclistas, definiéndola como ' una marca consistente en dos líneas transversales discontinuas y paralelas sobre la calzada' que indica un paso para ciclistas, donde estos tienen preferencia.
De ello se desprende que las marcas blancas de paso para peatones del artículo 168 c) del RGC se refieren a los pasos de peatones que no tienen regulación mediante semáforo e indican que el peatón tiene preferencia de paso. Sin embargo en los casos de pasos mediante semáforo es este el que indica quién puede pasar y cuando. En estos casos no tiene porqué emplearse las marcas blancas de paso para peatones sino que puede emplearse una línea de detención que es a la que hace referencia el artículo 146 del RGC.
En cuanto a la confusión con paso de ciclistas no hay tal peligro dado que el precepto impugnado regula el paso mediante semáforo, por lo que estarse a las indicaciones de este.
Por último, tampoco apreciamos contradicción del apartado 2 del artículo 171 de la OMS respecto de lo establecido en el artículo 146 del RGC. La posibilidad que establece el precepto de la OMS cuestionado de permitir a los ciclistas cruzar la línea de detención cuando el semáforo esté en fase roja para realizar el giro a la derecha, lo es ' siempre que exista una señalización que así lo indique', como expresamente dice el precepto cuestionado, señalización que obviamente debe ser una de las permitidas por la norma correspondiente.
Por ello este motivo debe ser igualmente desestimado.
DÉCIMOTERCERO.- Como décimo segundo motivo (apartado C de la demanda) y respecto del procedimiento seguido para la aprobación del Acuerdo de 29 de octubre de 2018 de la Junta de gobierno de la ciudad de Madrid por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la zona de bajas emisiones 'Madrid Central': se alega la nulidad de pleno derecho por infracción del art. 7.3 de la Ley. 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, al carecer de informe o memoria económica.
El Ayuntamiento se opone al motivo alegando que el análisis presupuestario del acuerdo impugnado, se recoge en su análisis de viabilidad de 25 de octubre de 2018, elaborado por la Dirección General de Sostenibilidad y Control Ambiental competente por razón de la materia que identifica las partidas presupuestarias afectadas así como los gastos de cámaras de control; señalización; campaña publicitaria; e incremento de recursos humanos. Añade que el coste de Madrid Central no ha afectado a la estabilidad presupuestaria de 2018 y a la sostenibilidad financiera del Ayuntamiento.
Respuesta al motivo.
El análisis de este motivo deviene innecesario dado que, como dijimos en nuestra sentencia de esta misma Sala y Sección de 27 de julio de 2020, recurso 988/2018, el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de 29 de octubre de 2018, por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', adolece de nulidad en cuanto que se trata del directo desarrollo de la regulación contenida en el artículo 23 de la OMS, cuya nulidad declaramos en esta sentencia.
DÉCIMOCUARTO.- Como décimo tercer motivo (apartado D de la demanda), se alega la nulidad del Acuerdo de 29 de octubre de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', por infracción del principio de jerarquía normativa. Considera que el Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, contraviene la voluntad expresada por el Pleno del Ayuntamiento en la Ordenanza de Movilidad Sostenible, al impedir de forma anticipada, el acceso y la circulación por el área denominada 'Madrid Central' a cientos de miles de ciudadanos que aún no han obtenido el correspondiente distintivo medioambiental, por no resultar obligatorio.
El Ayuntamiento de Madrid se opone al motivo.
Respuesta al motivo.
El análisis de este motivo deviene innecesario por las mismas razones expuestas en el anterior FD.
DÉCIMOQUINTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no se hace especial condena en las costas, al estimarse en parte el recurso.
VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que debemos ESTIMAR en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible (B.O.C.M nº 253 de 23 de octubre de 2018), así como contra el Acuerdo de 29 de octubre de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central', publicado en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid (BOAM), núm. 8.268, el 30 de octubre de 2018. Y:
-Declaramos la nulidad del artículo 23 y de la disposición transitoria tercera de la Ordenanza de Movilidad Sostenible.
-Declaramos la nulidad del Acuerdo de 29 de octubre de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones 'Madrid Central'.
- Declaramos la nulidad del párrafo segundo del apartado 2 b) del artículo 246 de la OMS que dice: 'Con carácter excepcional se podrá prescindir de dicha aportación cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente'.
-Declaramos la nulidad del artículo 246.2, apartado a), de la OMS, concretado en el inciso ' que podrán ser sustituidos por su número de identificación en la denuncia de las infracciones a la normativa municipal de estacionamiento que observen el desempeño de su tarea'.
Y desestimamos el recurso en lo demás.
Sin expresa condena en costas.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndolas que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito que deberá, en apartados separados que se encabezarán con un epígrafe expresivo de aquello de lo que tratan, exponer que se da cumplimiento a los requisitos impuestos en el apartado nº 2 del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por los únicos motivos recogidos en el primer párrafo del apartado 3 del artículo 86 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia cuando concurran entre otras, las circunstancias recogidas en el apartado 2º del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y se presuma interés casacional objetivo en los términos recogidos en el apartado 3 de dicho artículo 88 de la citada Ley), previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no admitir a trámite dicho recurso.
Firme la presente Sentencia deberá procederse a la publicación de su Parte Dispositiva en la forma dispuesta en el artículo 72.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.
Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
