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Última revisión
03/02/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 306/2021, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Melilla, Sección 2, Rec 60/2021 de 22 de Septiembre de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Septiembre de 2021
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Melilla
Ponente: PORTILLO, FERNANDO GERMAN RODRIGO
Nº de sentencia: 306/2021
Núm. Cendoj: 52001450022021100238
Núm. Ecli: ES:JCA:2021:5446
Núm. Roj: SJCA 5446:2021
Encabezamiento
Modelo: N11600
EDIFICIO V CENTENARIO TORRE NORTE PLANTA 13
Equipo/usuario: MRL
De D/Dª : Avelino
Procurador D./Dª
En Melilla, a 22 de septiembre de 2021
Vistos por este juzgado los autos del Procedimiento Abreviado 60/21 seguidos en virtud de recurso interpuesto por D. Avelino, representado y asistido por el letrado D. Alberto Requena Pou, contra la desestimación de la reclamación del complemento de productividad realizada a la CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA, representada y asistida por el/la Letrado/a de sus Servicios Jurídicos, resultan los siguientes
Antecedentes
Cumplimentado el requerimiento, y formuladas las conclusiones por la parte actora y la Administración demandada en fechas 27 de junio y 20 de junio de 2021, respectivamente, quedó el juicio visto para sentencia.
Fundamentos
En concreto, la parte actora basa su pretensión en el art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), al indicar que la Administración tenía el deber de aplicarle, sin más, el referido complemento de productividad.
Frente a esta pretensión, la el/la Letrado/a de los Servicios jurídicos de la Ciudad Autónoma de Melilla, se opone con el argumento de que no estamos ante un supuesto de inactividad de la Administración, sino de desestimación presunta del art. 25LJCA, con la peculiaridad de que, al corresponder la decisión final sobre el asunto al titular de la Consejería correspondiente, y los actos de éstos ser susceptibles de recurso de alzada, la pretensión del recurrente debe ser inadmitida de plano por no haber impugnado en alzada y, por tanto, no haber agotado previamente la vía administrativa. En cuanto al fondo, señala que no constan en el expediente los elementos y circunstancias que deben analizarse para el reconocimiento del tal complemento, ni consta la indispensable disponibilidad presupuestaria. Subsidiariamente interesa que, todo lo más, se reconozca al recurrente el derecho a tramitar su solicitud no atendida.
En consecuencia, se tiene por acreditado el recorrido profesional del recurrente y el
La posición de la parte recurrente pasa por entender que la Administración está obligada a abonar el complemento de productividad de forma automática, nada más cumplirse los 35 años de servicio público, esto es, y según el citado art. 29.1LJCA, sin necesidad de ningún 'acto de aplicación', sino sólo porque así lo ordena una disposición general.
Sin embargo, este juzgador está de acuerdo con el parecer de la Administración demandada, que entiende que de la regulación de dicho complemento no se desprende ese automatismo.
Así, el referido art. 30.5 del Acuerdo Marco de los funcionarios de la Ciudad Autónoma de Melilla es muy claro al indicar que «Visto por el órgano competente a los efectos el especial rendimiento, actividad extraordinaria e interés en el desempeño de su trabajo, el funcionario que cumpla 25 ó 35 años de servicio, o con ocasión de su jubilación, percibirá en concepto de productividad una cantidad equivalente de 225 %, 350 % y 475 % de una paga extra, respectivamente, pero siempre sin que sea inferior a las siguientes cantidades: 2.400 euros, 3.600 euros y 4.500 euros, respectivamente, siempre que lo permitan las correspondientes dotaciones presupuestarias».
De la literalidad del precepto en cuestión resulta evidente que, al menos en teoría, deben de darse unos requisitos para el reconocimiento de este complemento de productividad, más allá del hecho objetivo de cumplir unos años de servicio: que el desempeño del funcionario se valore positivamente ('especial rendimiento', 'actividad extraordinaria' e 'interés en el desempeño de su trabajo') y que lo permita la correspondiente dotación presupuestaria.
Otra cosa es que su concesión, como indica la parte recurrente en conclusiones, sea 'prácticamente automática' en la práctica. Pero es que, sea o no así, ello no cambia la configuración legal del complemento, que en absoluto puede calificarse de automática. Y, en todo caso, del examen de los expedientes de otros funcionarios a los que se les ha reconocido el complemento en cuestión, y que obran en autos, se puede extraer la conclusión de que, aunque no existe un procedimiento estandarizado para tal reconocimiento, de tal forma que cambia según la persona afectada, no puede hablarse de un automatismo práctico siempre y en todo caso. Así, para D. Fidel, los trámites seguidos fueron: solicitud del interesado, informe técnico favorable, comprobación de que existe dotación presupuestaria y resolución en que se reconoce el complemento; para D. Florian, casi lo mismo, aunque se invirtieron los dos últimos pasos, y hubo que esperar al cambio de ejercicio presupuestario para hacerlo efectivo, ya que en el anterior no había crédito para ello; y para Dª Casilda, el expediente se limitó a resolución administrativa de concesión y a una posterior comprobación del crédito disponible para ello, sin que conste solicitud previa ni informe técnico. Como decíamos, disparidad para tramitar el complemento que, en todo caso, no arroja la conclusión pretendida por la parte actora.
En consecuencia, no estamos en el supuesto del art. 29.1LJCA, no hay una pretendida inactividad de la Administración. Como indica la Administración demandada, y ante la ausencia de respuesta por parte de ésta ante la solicitud de que se le pague el complemento, lo que hay es un acto presunto.
Estamos, por tanto, ante un supuesto del art. 25LJCA, en cuya virtud constituye un acto administrativo impugnable el acto presunto de la Administración pública. Si deducida una petición a la Administración ésta no resuelve y notifica en el plazo legal para ello (silencio), la regla general es que ello produce un acto presunto positivo, de concesión de lo solicitado, art. 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Ésta es la regla general, de silencio positivo, pero lo cierto es que su virtualidad práctica queda mermada debido a las excepciones que la propia LPACAP, y otras leyes, contemplan a favor del silencio negativo. En este caso, en tanto que estamos ante el reconocimiento de derechos económicos, el silencio debe entenderse que es negativo, de acuerdo con el art. 2 del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto, en cuya virtud, las solicitudes formuladas «cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento» se podrán entender desestimadas una vez transcurridos los plazos máximos sin que se hubiera dictado resolución expresa.
En este caso, por tanto, nos encontramos ante una resolución presunta desestimatoria.
Ello no afecta a las pretensiones del recurrente, que es claro que se dirige contra la Administración a fin de que le pague la suma que reclama por complemente de productividad, petición que lleva implícita la revocación del acto presunto.
Pero sí tiene trascendencia para el fondo del asunto y obliga a valorar si concurre o no la causa de inadmisión alegada por la Administración demandada. Veamos esto último.
Pues bien, establece el art. 25.1LJCA que el recurso contencioso-administrativo es admisible contra los actos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa. Y se pone fin a la vía administrativa, o bien porque el acto o resolución en sí mismo pone fin a la vía administrativa al ser sólo susceptible de recurso contencioso-administrativo, o porque se han agotado contra él los recursos previos administrativos que procedieran, el de alzada preferentemente, en cuyo caso solo queda la vía judicial; no interponer ese recurso y, consecuentemente, no agotar la vía administrativa, es causa de inadmisión según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS 10 marzo 2005, 3 febrero 2006, 28 enero 2010, entre otras).
Lo que sostiene la Administración demandada es justo eso, que los actos de los consejeros y viceconsejeros de la Ciudad Autónoma de Melilla no agotan la vía administrativa al ser susceptibles de recurso de alzada ( art. 92 del Reglamento del Gobierno y de la Administración de la Ciudad Autónoma de Melilla de 27 de enero de 2017, BOME extraordinario nº 2, de 19 de diciembre), incluidos por tanto los de los titulares de la Consejería de Administraciones Públicas a la que correspondía resolver esta petición del complemento de productividad (así según el art. 4.3.i) del Reglamento de la Consejería de Administraciones Públicas de 3 de julio de 2009, BOME nº 4.666, de 4 de diciembre). Y en tanto el recurrente no ha interpuesto recurso de alzada contra la desestimación presunta de su solicitud, no se ha agotado la vía administrativa y, por tanto, procedería la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Ahora bien, como dice el art. 24.2 LPACAP, el silencio desestimatorio lo es «a los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente». Ello ha sido interpretado unánimemente por la doctrina en el sentido de considerar que el silencio negativo no es una forma más de resolución de los procedimientos por parte de la Administración, sino una garantía para que el administrado pueda abrir el procedimiento judicial. En consonancia con esta conclusión, abundante jurisprudencia, tanto ordinaria como constitucional, ha dejado claro que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente y en plazo las solicitudes de los ciudadanos, con la consiguiente notificación de los recursos que procedan, por lo que la posible equivocación de éstos a la hora de elegir la vía impugnatoria contra el silencio (administrativa o, directamente, la judicial) no puede en absoluto perjudicarles con la inadmisión, siendo como es la equivocación fruto del anormal actuar de la Administración (STSS 20 marzo 1995, 22 noviembre 1995, 20 marzo 2001, 19 junio 2001 y 23 diciembre 2002, entre otras, o la STC 71/2001).
Consecuentemente, y siguiendo la doctrina jurisprudencial expresada, procede no estimar la pretensión de inadmisión por falta de agotamiento de la vía administrativa.
La desestimación lo es en cuanto al fondo, en cuanto la pretensión del recurrente: se le ha denegado el complemento de productividad que había solicitado. Esto significa que en ningún caso puede acogerse la pretensión subsidiaria de la Administración demandada de que, en caso de que se dicte sentencia estimatoria, ésta se limite a reconocer el derecho del recurrente a que se tramite su solicitud. Es su derecho al complemento lo que se haya en cuestión, no su derecho a que se le tramite. No ha habido una inadmisión a trámite de su solicitud, sino, insistimos, una denegación de la misma.
El hecho de que el art. 30.5 del Acuerdo Marco de los funcionarios de la Ciudad Autónoma de Melilla exija una serie de circunstancias o trámites para su percepción que, ante la ausencia de expediente administrativo alguno tras la solicitud del recurrente, no se han dado en absoluto, no puede devolver al ciudadano al punto de inicio en caso de que, por virtud de ese silencio absoluto, se haya visto obligado a acudir a los tribunales de justicia y éstos le den la razón. El recurrente acude, repetimos, para discutir sobre su derecho al complemento, no sobre su derecho a que se le tramite el complemento.
La presente sentencia, por tanto, va a entrar al fondo del asunto y resolver si esa denegación se ajustó o no a derecho, esto es, si el recurrente tiene o no derecho al cobro del complemento de productividad que nos ocupa.
Hecha esta aclaración, y en relación a la cuestión controvertida, la Administración demandada se niega al abono del complemento con base en que no consta en el expediente administrativo los indicados elementos y circunstancias que deben darse para su concesión, a saber: a) una valoración positiva del desempeño del funcionario por tener un 'especial rendimiento', realizar una 'actividad extraordinaria' y por mostrar 'interés en el desempeño de su trabajo'; b) que exista la correspondiente dotación presupuestaria.
Ahora bien, el hecho de que la denegación de la Administración se haya realizado por silencio, sitúa a ésta en posición contraria a la que pretende. Si ante la solicitud del recurrente no tramita expediente administrativo alguno, mal puede encontrarse en éste los elementos necesarios para su concesión. Si la denegación hubiese sido expresa, podríamos valorar los argumentos de unos y otros sobre la concurrencia o no de los requisitos, y sopesar su presencia o no. Pero, con su silencio, al no constar en ningún sitio los motivos de la denegación y, por ende, no poder indicarlos al contestar a la demanda ya en sede judicial, la Administración demandada ha hurtado todo debate al respecto.
Lo único que tenemos es una denegación, pero sin poder saber si es porque el recurrente se ha desempeñado mal o por falta de dotación presupuestaria o por ambas. La parte demandante se encuentra indefensa, por ello, y más allá del hecho objetivo y no controvertido de haber cumplido 35 años de servicio público estando como director general de la Ciudad Autónoma de Melilla, desconoce hacia dónde debe dirigir su actividad probatoria. Y cómo. Porque todavía podría tratar de probar que su desempeño ha sido el exigido (teniendo en cuenta que las expresiones indicadas en el art. 30.5 son indeterminadas y dependen más bien de una valoración subjetiva de la propia Administración, inexistente en este caso), pero desde luego le es imposible probar que la Administración tiene crédito presupuestario, dato que sólo ella conoce.
Esto se agudiza si tenemos en cuenta que a otros funcionarios sí se les ha reconocido ese complemento, según expedientes administrativos que obran en autos. Y en ellos no se observa que, más allá de comprobar que han cumplido los años de servicio, no se les ha hecho una evaluación de su aptitud o desempeño; aunque sí de la suficiencia presupuestaria. Incluso en uno de ellos, el del Sr. Florian, se puede leer literalmente en el informe técnico lo siguiente: «habiendo sido reconocido el citado complemento a otros directores generales, no puede admitirse un trato desigual entre los mismos por aplicación del principio constitucional de igualdad».
Por todo ello, entendemos que esa denegación efectuada por la Administración demandada, etérea e inconcreta, imposible de rebatir por el recurrente, no ha sido ajustada a derecho, debiendo reconocerse a éste el cobro del complemento de productividad en la suma reclamada, en tanto su cuantificación no ha sido controvertida.
Fallo
Procede ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Avelino contra la resolución presunta de la Ciudad Autónoma de Melilla por la que no se atiende su petición de complemento de productividad y, en su consecuencia, procede REVOCAR la misma por no ser ajustada a derecho y CONDENAR a la Administración demandada a abonar al recurrente, en concepto de dicho complemento, la suma de
Así mismo, se condena expresamente a la Administración demandada a abonar las costas causadas en el juicio.
Líbrese testimonio de la presenta sentencia, el cual se llevará a los autos de su razón quedando el original en el presente libro.
Notifíquese la presente sentencia a las partes, advirtiéndoles que la misma es FIRME y que contra ella no cabe recurso alguno.
Así lo acuerdo, mando y firmo yo, D. FERNANDO GERMÁN PORTILLO RODRIGO, Magistrado en funciones de sustitución de este Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Melilla.
PUBLICACIÓN. En la misma fecha la anterior sentencia fue leída y publicada por el tribunal que la suscribe mientras celebraba audiencia pública, doy fe.