Sentencia Administrativo Nº 307/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 206/2012 de 07 de Febrero de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SEDE GRANADA

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO NÚMERO 206 / 2012

S E N T E N C I A NÚM. 307 DE 2016

Ilmos. Sres. Magistrados

Don Rafael Toledano Cantero

Don Jesús Rivera Fernández

Don Luis Ángel Gollonet Teruel (Ponente)

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En Granada a ocho de febrero de dos mil dieciseis.

Vistos los autos del recurso nº 206 de 2012presentado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en su sede de Granada, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 13 de abril de 2011 de la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.

Intervienen como partes recurrentes D. Evelio , D. Ismael , D. Onesimo , Dª Berta , Dª Flor , Dª Paloma , Dª Custodia , D. Luis Angel y Dª Lourdes , representados por la Procuradora Dª María Cristina Barcelona Sánchez y defendidos por el Letrado D. Juan Barcelona Sánchez, y como parte recurrida la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucíarepresentada y defendida por la Sra. Letrado de la Junta de Andalucía.

La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

ÚNICO.-Por la parte recurrente se interpuso recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado el día 15 de febrero de 2012, contra la actuación administrativa antes indicada.

El recurso fue admitido a trámite, y se dio traslado a la Administración demandada; remitido el expediente administrativo, el día 29 de mayo de 2013 se presentó la demanda, y el día 4 de diciembre de 2014 la contestación a la demanda.

Tras la práctica de la prueba, se designó Ponente al Ilmo. Sr. Magistrado D. Luis Ángel Gollonet Teruel, se señaló día para la votación y fallo y quedaron los autos pendientes para dictar Sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada contra la Resolución de 13 de abril de 2011 de la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.

Esta Resolución de 13 de abril de 2011 aprueba el deslinde parcial de la vía pecuaria denominada Cañada Real DIRECCION000 a Villanueva de Mesía, en su tramo cuarto comprendido entre el casco urbano de Alomartes y el caso urbano de Íllora, en la provincia de Granada.

SEGUNDO.-La parte recurrente solicita en el suplico de su demanda que se declare la anulación de la resolución recurrida, la consiguiente desclasificación de la mencionada cañada real, al menos, en los tramos en que dicha clasificación resulta manifiestamente errónea, el reconocimiento del derecho de propiedad y posesión sobre las fincas que los recurrentes consideran de su propiedad del término municipal de Íllora, la ilegalidad del artículo 58 del Decreto autonómico 155/1998, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la comunidad autónoma de Andalucía, y el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 8 y 17 de la Ley 3/1995, de 3 de marzo, de Vías Pecuarias . Tales peticiones se fundamentan en los siguientes motivos, expuestos en síntesis:

-Inexistencia histórica y de factode la mencionada vía pecuaria, por considerar que el acto de clasificación se fundamentó en una simple invención sin base alguna, existiendo a su juicio prueba documental histórica fehaciente de ello.

-Nulidad de pleno derecho del acto de deslinde por ser nulo el acto de clasificación de la vía pecuaria, dada la ausencia de notificación de dicho acto a los posibles interesados.

-Desafectación tácita del presunto bien de dominio público por inexistencia de uso o servicio público al cual afectarlo, rigiendo la prescripción adquisitiva por plazo de 30 años (usucapión) a favor del recurrente, lo que considera que enerva el acto de clasificación y la procedencia del deslinde, haber tenido acceso anterior al Registro de la Propiedad y presunción de legalidad a favor de los titulares registrales.

-Caducidad del expediente deslinde por el transcurso del plazo legal establecido en la legislación de aplicación.

-Otros defectos en la instrucción y resolución del expediente, como la no inclusión del informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía como parte del expediente sometido a audiencia, inclusión errónea de la relación de coordenadas UTM y no inclusión en la resolución notificada de un listado de afectados e interesados.

-Inexistencia de vía pecuaria alguna en las fincas propiedad del actor según los planes o normas urbanísticas del municipio de Íllora anteriores a 1998, normas subsidiarias para el interior de la Provincia de Granada y demás legislación urbanística anterior, y en consonancia con lo anterior se han pagado los tributos e impuestos.

-Falta de motivación y congruencia, así como incongruencia omisiva de la resolución por la que se desestiman las alegaciones formuladas por los recurrentes en relación con la propuesta de deslinde.

-Falta de necesidad de la presunta vía pecuaria por no haber existido ni existir trashumancia alguna, lo que supone a su juicio un fraude de ley, abuso del derecho y desviación del poder por la Administración, al intentar apropiarse de un bien por esta causa, entendiendo que los supuestos usos de ocio y deportivos que no son compatibles y complementarios con los agrarios es inconstitucional, por lo que solicita la declaración de nulidad del mencionado precepto del Decreto autonómico por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias y el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sobre los citados preceptos de la Ley de Vías Pecuarias.

TERCERO.-Idénticas alegaciones a las expuestas en el anterior fundamento fueron resueltas en un proceso casi idéntico por este mismo Tribunal mediante Sentencia 2532/2014, de 6 de octubre de 2014 , y también hay que tener en cuenta lo resuelto en el recurso 1216/2012 de este mismo Tribunal. Al ser las cuestiones idénticas (se reproduce la misma demanda, por la misma parte, con la misma defensa y representación jurídica) la respuesta jurídica de este Tribunal ha de ser también igual.

Tal como se aprecia de una simple lectura del resumen de las alegaciones y pretensiones formuladas por el recurrente en su extensa demanda, es fácil constatar que el grueso de ellas se refieren a un acto administrativo diferente del que es objeto de recurso (la Orden de clasificación), y a la declaración del derecho de propiedad del recurrente sobre el terreno que se ha deslindado como parte de la vía pecuaria.

En el primer caso, podemos hablar propiamente de desviación procesal, pues se articulan pretensiones en relación con un acto administrativo ajeno al objeto de este recurso, que es la resolución de deslinde de la citada vía pecuaria. El artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias dispone que la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria; y el artículo 8 siguiente señala que el deslinde es el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación. Este Tribunal, se ha pronunciado en diversas Sentencias sobre la naturaleza, extensión, efectos y procedimiento de los actos de deslinde de vías pecuarias, en relación al artículo 7 de la Ley 3/95 , que señala:

1. La clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria.

2. El expediente de deslinde incluirá necesariamente la relación de ocupaciones, intrusiones y colindancias.

3. El deslinde aprobado declara la posesión y la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados.

4. La resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolución será título suficiente para que la Comunidad Autónoma proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público cuando lo estime conveniente. En todo caso, quienes se consideren afectados por la resolución aprobatoria del deslinde podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos y solicitar la anotación preventiva de la correspondiente reclamación judicial.

5. Cuando los interesados en un expediente de deslinde aporten títulos inscritos en el Registro de la Propiedad sobre terrenos que pudieran resultar incluidos en el dominio público, el órgano que tramite dicho expediente lo pondrá en conocimiento del Registrador a fin de que por éste se practique la anotación marginal preventiva de esa circunstancia.

6. Las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado prescriben a los cinco años, computados a partir de la fecha de la aprobación del deslinde.

7. En el procedimiento se dará audiencia al Ayuntamiento correspondiente, a los propietarios colindantes, previa notificación, y a las organizaciones o colectivos interesados cuyo fin sea la defensa del medio ambiente.

La parte recurrente cuestiona la vía pecuaria en relación a la existencia de derechos preferentes derivados de la inscripción registral de sus fincas, ex artículo 34 de la Ley Hipotecaria . Sin embargo, ya la jurisprudencia más reciente ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 y de 27 de enero de 2010 ) ha tenido ocasión de señalar que no cabe que la Sala de instancia declare la titularidad dominical sobre un suelo que fue clasificado como vía pecuaria en una resolución firme, a la que se ajusta el deslinde impugnado, que se ha atenido a definir los límites de esa vía pecuaria, pues tal declaración sólo puede ser efectuada por la jurisdicción del orden civil como consecuencia de la acción civil que, en su caso, puedan ejercitar los que se consideren privados de su derecho de propiedad, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 8.6 de la Ley de Vías Pecuarias 3/1995, de 23 de marzo , y 3 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio.

Asimismo, la parte recurrente también cuestiona la necesidad de las vías pecuarias que se clasificaron hace mucho tiempo por la falta de uso ganadero, lo que entiende debe estar hoy en entredicho; además, alega que nunca se llegaron a utilizar para el fin para el que se crearon, que era el del tránsito de ganado, como sucede concretamente en los terrenos del recurrente, que lindan con la vía pecuaria. Como ha precisado el Tribunal Supremo en sentencias de 8 de julio de 201 , o de 25 de marzo de 2011 , entre otras, en materia de vías pecuarias son distintas las actuaciones de clasificación y las de deslinde. Así pues, partiendo de la base de que el resultado de la clasificación condiciona el deslinde, lo que no cabe aceptar es que con motivo del posterior deslinde se pretenda discutir la efectiva existencia y el contenido de aquella clasificación, y por ello, no puede plantearse ahora que la clasificación no cumplía la finalidad propia de las vías pecuarias, cual era el tránsito de ganado. Además ha de destacarse que la Ley de vías pecuarias de 23 de marzo 1995 establece en su art. 16 que serán compatibles con la actividad pecuaria, otros usos, destacando los usos tradicionales que, siendo de carácter agrícola y no teniendo la naturaleza jurídica de la ocupación, puedan ejercitarse en armonía con el tránsito ganadero, haciendo referencia expresa a las comunicaciones rurales, al desplazamiento de vehículos y maquinaria agrícola, a las plantaciones lineales, cortavientos u ornamentales; así como, conforme establece el art. 17 de la ley mencionada , el paseo, la práctica del senderismo, la cabalgada y otras formas de desplazamiento deportivo sobre vehículos no motorizados.

Finalmente diremos que, por las razones anteriormente expuestas, es claramente improcedente cualquier declaración de nulidad del mencionado precepto del Decreto andaluz que aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias ni el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los artículos citados de la Ley andaluza de Vías Pecuarias, al ser absolutamente irrelevantes las consideraciones expuestas para dilucidar el objeto del presente recurso contencioso administrativo, que ha de ceñirse al acto impugnado.

CUARTO.-Con carácter previo a entrar en el análisis de la adecuación a Derecho de la actuación administrativa impugnada en los términos antes expuestos, hay que señalar que las cuestiones relativas al contenido del derecho de propiedad de una determinada finca, corresponden a la jurisdicción civil, pues dada la naturaleza civil del derecho de propiedad y los demás derechos reales, las partes deberán someterse precisamente a los Tribunales ordinarios de la jurisdicción civil para resolver las cuestiones relativas a la propiedad que surjan con ocasión de un expediente de deslinde.

En este sentido, es claro el artículo 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial : 'El orden civil es competente para conocer, con carácter exclusivo, en materia de derechos reales y arrendamientos de inmuebles que se hallen en España'.

Hay que tener en cuenta que toda resolución aprobatoria de un deslinde tiene un doble régimen de impugnación jurisdiccional: ante la jurisdicción contencioso-administrativa (una vez agotada la vía administrativa previa) cuando la misma se impugne por razones de competencia o procedimiento y ante la jurisdicción civil si lo que se discute es el dominio, la posesión o cualquier otro derecho real.

El objeto de este recurso se debe limitar, por tanto, a valorar la adecuación a Derecho de la actuación impugnada, sin que sea posible entrar a valorar cuestiones relacionadas con el derecho de propiedad, lo que, en su caso, debería ventilarse en el orden jurisdiccional civil.

QUINTO.-Así pues, del amplio elenco de motivos articulados por la parte recurrente, solamente debemos analizar, por afectar propiamente al expediente de deslinde de la vía pecuaria, los vicios en la tramitación del procedimiento administrativo señalados en la demanda, sin que puedan resolverse en este proceso cuestiones relativas a la propiedad u otros derechos reales, ni tampoco cuestiones relativas a la Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968, por ser un acto firme y consentido.

En lo relativo a la alegada caducidad del procedimiento administrativo, seguiremos los mismos criterios mantenidos en las sentencias dictadas por esta misma Sala y Sección en los recursos ordinarios números 555/2007 y 556/2007 , y otros posteriores; consta en el expediente administrativo que mediante resolución de 26 de enero de 2009 tuvo lugar la iniciación del expediente de deslinde de la Vía Pecuaria 'Cañada Real de Íllora a Villanueva de Mesía', en el término municipal de Íllora (folios 1 a 4 del expediente administrativo).

Y por resolución de 13 de abril de 2011 se aprueba el deslinde parcial aquí impugnado (folios 2433 a 2444).

El día 21 de julio de 2010 se dictó acuerdo de ampliación del plazo que fue notificado a la parte recurrente, según manifiesta ella misma pues no consta en el expediente la correspondiente notificación, el día 29 de julio de 2010.

SEXTO.-Hemos de partir de la base de que el plazo de tramitación del expediente de deslinde aquí concernido era el de dieciocho meses previsto en la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos, así como el artículo 16.1 del Reglamento andaluz de Vías Pecuarias 155/98, a cuyo tenor la Resolución del Secretario General Técnico que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente.

Según consolidada jurisprudencia en la materia, citando la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2010 que establece que en lo que se refiere a la caducidad, la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero, y en este caso, siendo la incoación del procedimiento de deslinde posterior a la entrada en vigor de ésta, debe estarse a su regulación, y el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , después de la reforma operada por Ley 4/1999, no habla, como el anterior artículo 43.4 , de procedimientos iniciados de oficio 'no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos', sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras 'o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen', lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa.

Ninguna razón hay, por lo tanto, para dejar de aplicar a este procedimiento de deslinde, perjudicial para los recurrentes, la caducidad que de forma tan clara proclama hoy el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , en la redacción operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que es aplicable al procedimiento de deslinde de referencia.

El deslinde aquí impugnado se inició el día 26 de enero de 2009, y el plazo máximo para resolver es de 18 meses, por lo que vencía el día 26 de julio de 2009, y de no cumplirse con ese plazo operaría la caducidad del expediente administrativo en cuestión, como efectivamente ha sucedido, atendiendo al relato cronológico expuesto.

Debe recordarse en este sentido la sentencia del Tribunal Supremo Sala Tercera, Sección 5ª, de 19 de marzo de 2013, recurso 839/2012 , que en materia de dominio público marítimo-terrestre casa y anula la sentencia impugnada y, en su lugar, anula la Orden Ministerial que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa por considerar que se en contraba caducado el procedimiento de deslinde puesto que fue incoado una vez transcurrido con exceso el plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , sin que la ampliación del plazo impida la caducidad del procedimiento al no haberse notificado a los interesados (FJ 5).

En ella se razonaba en relación con la caducidad del mismo procedimiento de deslinde que l a habilitación legal de referencia - para la ampliación de plazo- se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda 'suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución'. Y, es mas, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto: 1. 'El número de solicitudes formuladas', 2. El número de 'personas afectadas' por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

P or último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que el carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique ---'deberá ser notificado' --- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.

Esa notificación que ha de efectuarse a los interesados sirve no solo para acreditar ante ellos la regularidad de la actuación administrativa, sino también, por lo que ahora importa, para que tengan conocimiento de que el transcurso del plazo, que estaba previsto para el dictado y notificación de la resolución, no comporta, en los procedimientos en los que se ejercen potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, a los que se refiere el artículo 44.2 su caducidad.

El hecho de que el acuerdo de ampliación del plazo no sea susceptible de recurso no determina que no tenga consecuencias jurídicas el incumpliendo por parte de la Administración del deber de su notificación a los interesados. Esa notificación se impone por evidentes razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ) y el incumpliendo por la Administración de ese deber determina ---frente a lo que resulta de la sentencia de instancia--- que esa ampliación carezca de eficacia para los interesados.

En este caso no basta que la resolución que acuerda la ampliación del plazo establecido para instruir y resolver el expediente esté fechada antes de que se agotara el plazo, ni que se interrumpa el plazo por resolución posterior (que, por cierto, ni consta en el expediente), sino que era necesaria la notificación de dichas decisiones a los interesados, pero en este caso no consta ni siquiera acto alguno de exteriorización de dicha voluntad administrativa dentro del periodo preceptivo.

Por tanto, dado que desde el inicio del expediente hasta su resolución y notificación a los interesados se ha excedido con creces el plazo máximo, procede estimar el presente recurso contencioso administrativo, anulándose las resoluciones recurridas por caducidad del expediente, y sin que sea preciso ningún otro análisis ni declaración, por imposición del artículo 92.1 de la Ley 30/1999 .

Debe desestimarse la consideración que hace la Junta de Andalucía relativa a que el deslinde se inició el día 17 de febrero de 2009, ya que la fecha que aparece en la resolución por la que se acuerda iniciar el deslinde de la vía pecuaria 'Cañada Real de Íllora a Villanueva de Mesía' es el día 26 de enero de 2009, e, incluso, la propia Administración al remitir el expediente administrativo, en el correspondiente índice señala que en los folios 1 a 4 del expediente que envía consta la 'Resolución de 26 de enero de 2009 de la Viceconsejería de Medio Ambiente por la que se acuerda iniciar el deslinde de la vía pecuaria 'Cañada Real de Íllora a Villanueva de Mesía', por lo que la fecha de inicio del deslinde es el día 26 de enero de 2009, y como la notificación de la ampliación del plazo para la resolución del deslinde se produce el día 29 de julio de 2009, una vez transcurrido el plazo máximo de 18 meses, este motivo del recurso relativo a la caducidad debe ser estimado.

SÉPTIMO.- No procede la imposición de costas de esta instancia a ninguna parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , en su redacción conforme a la Ley 37/2011, de 10 de octubre, ya que ninguna parte ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

En atención a lo expuesto,

Fallo

Se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Evelio , D. Ismael , D. Onesimo , Dª Berta , Dª Flor , Dª Paloma , Dª Custodia , D. Luis Angel y Dª Lourdes , contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada contra la Resolución de 13 de abril de 2011 de la Dirección General de Sostenibilidad en la Red de Espacios Naturales de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, Resolución de 13 de abril de 2011 que aprueba el deslinde parcial de la vía pecuaria denominada Cañada Real de Íllora a Villanueva de Mesía, en su tramo cuarto comprendido entre el casco urbano de Alomartes y el caso urbano de Íllora, en la provincia de Granada, resolución administrativa que se anula por caducidad del expediente administrativo.

Sin imposición de costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, interesándole acuse recibo.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248,4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra la misma cabe interponer Recurso de Casaciónmediante escrito presentado en esta Sala en el plazo de diez días contados desde el siguiente a su notificación, no obstante lo cual se llevará a efecto la resolución impugnada ( artículo 79.1 LJCA ), debiendo acompañar al escrito en que se interponga, la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024020612, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D. A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita, definitivamente juzgado lo pronunciamos, mandamos y firmamos.