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Última revisión
29/11/2013
Sentencia Administrativo Nº 311/2013, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 145/2011 de 03 de Mayo de 2013
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Orden: Administrativo
Fecha: 03 de Mayo de 2013
Tribunal: TSJ Cataluña
Ponente: ORTIZ BLASCO, JOAQUIN JOSE
Nº de sentencia: 311/2013
Núm. Cendoj: 08019330052013100231
Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Recurso nº 145/2011
SENTENCIA Nº 311/2013
Iltmos. Sres.:
PRESIDENTE:
DON JOAQUÍN JOSÉ ORTIZ BLASCO
MAGISTRADOS:
DON ALBERTO ANDRÉS PEREIRA
DON EDUARDO PARICIO RALLO
DON JUAN FERNANDO HORCAJADA MOYA
En la Ciudad de Barcelona, a 3 de mayo de 2013.
LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA)ha pronunciado la siguiente SENTENCIAen el recurso contencioso-administrativo nº 145/2011, interpuesto por la MERCO CÁMARA, SA,representada por el Procurador DON CARLOS TESTOR IBARS, y dirigida por el Letrado DON JAUME CAMPS I ROVIRA, contra la ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA,representada y dirigida por el Sr./a. LETRADO/A DE LA GENERALIDAD. Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. JOAQUÍN JOSÉ ORTIZ BLASCO, quien expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la representación de la parte actora, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, se interpuso el presente recurso contra la resolución, de 9 de febrero de 2011, del Director General de Alimentación, Calidad e Industrias Agroalimentarias.
SEGUNDO.-Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación del acto objeto del recurso, y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.
TERCERO.-Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.
CUARTO.-En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO.-En el presente proceso se impugna la resolución, de 9 de febrero de 2011, del Director General de Alimentación, Calidad e Industrias Agroalimentarias, que acuerda dejar sin efecto parcialmente la resolución de concesión de 20 de diciembre de 2006, y reclamar el reintegro de 58.917,88 €, a cargo del FEADER, más los intereses de demora si el pago no se realiza en periodo voluntario, y de 197.246,81 € a cargo del DAAM, más los intereses de demora de esta cantidad que ascienden a 41.446,15 €, resultando un total de 238.692,96 €.
SEGUNDO.-En el prolijo escrito de demanda la defensa de Merco Cámara, SA, dedica la primera parte del mismo -folios 10 a 26- a razonar que el allanamiento de la Administración de la Generalidad ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y la consiguiente sentencia estimatoria de las pretensiones de Merco Cámara, SA, comportan la existencia de una sentencia firme y definitiva y, a su vez, el respeto de la institución de la cosa juzgada, siendo nula de pleno derecho la resolución impugnada.
Para resolver esta cuestión debe partirse de que ante esta misma Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se tramitó el recurso núm. 483/2009 , en el que se impugnaba la resolución, de 30 de octubre de 2009, del Director General de Alimentación, Calidad e Industrias Agroalimentarias, que acuerda dejar sin efecto parcialmente la resolución de concesión de 20 de diciembre de 2006, y reclamar el reintegro de 58.917,88 €, a cargo del FEADER, más los intereses de demora si el pago no se realiza en periodo voluntario, y de 197.246,81 € a cargo del DAAM, más los intereses de demora de esta cantidad que ascienden a 28.827,76 €, resultando un total de 226.074, 56 €. En el trámite de contestación a la demanda el Letrado de la Generalidad presentó un escrito en el que se decía que, constatado que se había producido la caducidad del expediente administrativo de reintegro, se allanaba al recurso contencioso-administrativo, aportando la comunicación del Secretario General del Departamento de Agricultura, Alimentación y Acción Rural, por delegación del Consejero, autorizando el allanamiento a la demanda habida cuenta que se había producido la caducidad del procedimiento. Como consecuencia se dictó sentencia -núm. 886/2010, de 1 de octubre - en la que se declaró no ajustada a derecho y se anuló la resolución, de 30 de octubre de 2009, del Director General de Alimentación, Calidad e Industrias Agroalimentarias. Por consiguiente, el allanamiento de la Administración quedó circunscrito exclusivamente al hecho de la caducidad del procedimiento quedando imprejuzgado el fondo del asunto, pudiendo en todo caso la Administración iniciar un nuevo procedimiento de reintegro siempre que no hubiera prescrito la acción de la Administración, cuyo plazo de cinco años se cuenta desde la fecha de finalización del plazo de justificación de objeto de la subvención, o bien desde la fecha de presentación de los justificantes correspondientes, si es anterior ( artículo 110.4 Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre , que aprueba el texto refundido de la Ley de Finanzas Públicas de Cataluña), pues la caducidad no produce por sí misma la prescripción de las acciones de la Administración ( artículo 92 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ).
En este sentido, conviene traer a colación los aspectos más relevantes de la doctrina contenida en el FJ 3º de la STS, de 27 de abril de 2006 , reiterada en la de 10 de mayo de 2011 .
' El principio o eficacia de cosa juzgada material - que es a la que se refiere el recurso de casación en interés de Ley interpuesto-, se produce, según la jurisprudencia de esta Sala, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagra el artículo 222 de la LECiv/2000 , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.
La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su «thema decidendi» cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.
En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso Contencioso-Administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.
Así esta Sala ha señalado: «la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente» ( STS DE 10 de nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTSS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2003 , entre otras).
Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS Sala 4ª, de 22 de mayo 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada.
El efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior.'
Es evidente, a la luz de esta doctrina, que el alegato de la parte actora no puede prosperar porque lo que el Tribunal examina y resuelve no es la caducidad del procedimiento de reintegro, al que prestó su conformidad la Administración, sino algo imprejuzgado como es si la parte actora ha incumplido las exigencias impuestas para la concesión de las ayudas y ello determina que el acuerdo impugnado, que ordena el reintegro de parte de la cantidad recibida sin haber prescrito el plazo que la Administración tiene para ejercer la acción que, como queda dicho, es de cinco años, extremo éste último que no es controvertido por la parte actora, debe considerarse conforme a derecho.
TERCERO.-El segundo de los alegatos de la defensa de la parte actora se refiere al defecto formal en la tramitación inicial del expediente de reintegro del que predica la nulidad de la resolución impugnada. Resulta sorprendente que se reitere este alegato cuando, como queda dicho, la Administración, al apreciar que había caducado, se allanó, dictándose la sentencia núm. 886/2010, de 1 de octubre , en los términos y con el alcance ya relatados.
CUARTO.-Los restantes alegatos tienen un punto en común, como es considerar que el motivo en el que se sustenta el acuerdo de dejar sin efecto parcialmente la resolución de concesión de 20 de diciembre de 2006, y reclamar el reintegro de 58.917,88 €, a cargo del FEADER, más los intereses de demora si el pago no se realiza en periodo voluntario, y de 197.246,81 € a cargo del DAAM, más los intereses de demora de esta cantidad que ascienden a 41.446,15 €, resultando un total de 238.692,96 €, que resulta ser la falta de constancia en el balance de la sociedad, cerrado a 30 de septiembre de 2007, de una parte de la inversión, es un simple defecto formal que no puede ser motivo de revocación, ya que consta totalmente acreditada la realidad de los gastos e inversiones realizados con cargo a la subvención, la Orden de convocatoria no considera requisito contabilizar la inversión, y no resulta procedente equiparar la falta de constancia en el balance de una parte de la inversión realizada con la falta de justificación de ésta. Para ello invoca los principios de proporcionalidad y de equidad en materia de revocación de subvenciones, la aplicabilidad al caso de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 26 de septiembre de 2002 , la correcta justificación de la ayuda, la inexistencia de causa legal de revocación de la subvención, alegando que en ningún caso una eventual falta de constancia en el balance de una parte de la inversión puede cuestionar la correcta justificación de la inversión si ésta resulta acreditada, como ocurre aquí mediante la correspondiente documentación acreditativa de los gastos e inversiones realizadas y su pago, no pudiendo comportar las mismas consecuencias la vulneración material de las exigencia de la subvención que el incumplimiento de simples prescripciones de carácter formal.
QUINTO.-Son hechos relevantes para la resolución del debate: 1) En fecha 12 de mayo de 2006, Merco Cámara, SA, solicitó una ayuda al amparo de la
SEXTO.-Como punto de partida para resolver las cuestiones suscitadas debe significarse que la Administración no ha cuestionado en ningún momento la justificación de las inversiones de Merco Cámara, SA, sino el incumplimiento de la obligación de contabilizar la totalidad de los gastos del proyecto como inversión, siendo así que el informe de la Intervención General del Departamento de Economía y Finanzas lo que pone de manifiesto es que las inversiones subvencionadas 93.50010.2005 y 93.50009.2006, deberían constar en el balance contable de 30 de septiembre de 2007, no constando en el inmovilizado del balance el importe de la inversión acumulada de ambos expedientes, reclamándose el reintegro de una parte del expediente del año 2006 correspondiente a la diferencia entre la inversión total subvencionada y la que falta hacer constar en el balance.
SÉPTIMO.-No puede aceptarse el alegato central en el que la defensa de la parte actora fundamenta la pretensión anulatoria de la resolución impugnada de estarse en presencia de un simple defecto formal que no cabe equiparar a un incumplimiento sustancial de las exigencias de la subvención que conlleve su revocación parcial.
La normativa comunitaria impone a los Estados miembros la responsabilidad de la gestión y el control de los programas operativos, entre ellos la de prevenir, detectar y corregir las irregularidades y recuperar los importes indebidamente abonados, junto con los intereses de demora, cuando proceda, estableciendo el artículo 97 del Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre , que aprueba el texto refundido de la Ley de Finanzas Públicas de Cataluña, un procedimiento de control para controlar las subvenciones públicas afectadas por esta Ley para asegurar el cumplimiento de sus fines y de las disposiciones legales aplicables a las finanzas de la Generalidad, de tal manera que si se acredita que la persona beneficiaria ha incurrido en uno de los supuestos de revocación el informe debe proponer que se inicie el procedimiento de revocación al objeto de obtener el reintegro total o parcial de la subvención. El que es aquí objeto de examen acuerda dejar sin efecto parcialmente la resolución de la concesión de la ayuda de 20 de diciembre de 2006, y reclamando el reintegro de 58.917,88 € a cargo del FEADER, y 197.246,81 € a cargo del DAAM, que junto con los intereses de esta cantidad asciende a 238.692, 96 €.
OCTAVO.-Pues bien, como recoge la resolución impugnada las inversiones realizadas por las empresas deben figurar en el balance de la sociedad, al ser una exigencia del artículo 34.2 del Código de Comercio y 172 del Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre , por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades Anónimas.
Y en tal sentido debe decirse que la exigencia de contabilizar la inversión resulta de lo dispuesto en el artículo 8.2 g del Anexo I de la
NOVENO.-No se trata, pues, de un ' eventual error contable en la contabilización de la inversión', sin trascendencia jurídica alguna o al menos tan atenuada que no deba dar lugar al reintegro parcial de las cantidades recibidas de acuerdo con el principio de proporcionalidad como sostiene la defensa de la parte actora, sino ante el incumplimiento de un requisito sustancial que impide comprobar que están reflejadas en el balance de la sociedad las inversiones realizadas, y cuya omisión, especialmente relevante, debe lugar al reintegro de las cantidades percibidas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37.1 e ) y g) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . En efecto, se establece como causas que dan lugar al mismo, entre otras, 'el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales'y el 'incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales'.
DÉCIMO.-El que la Administración realizara el pago íntegro de la ayuda no puede ser considerado como un reconocimiento sin más de que la actora había cumplido con todas las obligaciones contraídas, ya que es posible distinguir los controles preceptivos por parte de los técnicos del Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Natural, del control financiero de la Intervención General del Departamento de Economía y Finanzas de las ayudas financiadas total o parcialmente con cargo a fondos comunitarios al que obliga la normativa comunitaria, sobre verificación y correcta justificación de la subvención por parte de los beneficiarios, llegando a la conclusión, como consecuencia de los controles financieros, del incumplimiento de la obligación de contabilizar la totalidad de los gastos del proyecto como inversión, requisito exigido con carácter necesario. En cuanto al cómputo de las cantidades que deben ser objeto de reintegro no se aprecia en el cálculo realizado por la Administración anomalía o error que deba ser objeto de corrección.
ÚNDÉCIMO.-Finalmente conviene reiterar la doctrina tradicional del Tribunal Supremo sobre la naturaleza de la subvención, de todo punto aplicable al supuesto aquí enjuiciado como es que 'la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por recurrente en el actuación de éste. Las cantidades que se otorgaron al beneficiario estaban vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.'
Procede, como lógica consecuencia, la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.
DUODÉCIMO.-No es de apreciar especial temeridad ni mala fe a los efectos de imposición de costas, conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional
VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido:
1º.- Desestimar el presente recurso contencioso-administrtivo.
2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.
Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.
Contra esta sentencia no cabe interponer recurso ordinario alguno.
Así por esta sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.