Sentencia Administrativo Nº 32/2016, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 263/2013 de 20 de Enero de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

En la Ciudad de Valencia, a 21 de enero de dos mil dieciseis.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs., D. FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente, D. JOSE BELLMONT MORA, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ y Dª. Sonia , Magistrados, se ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 32 / 2016

En el recurso contencioso administrativo número 263/13, interpuesto por ASOCIACIÓN DE ENTIDADES CONCESIONARIAS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA PARA LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS, AECOVA-ITV; ITV DE LEVANTE, S.A., ESTACIÓN DE ITV VEGA BAJA, S.A. y PISTAS ITEUVE S.A., representadapor el Procurador Dª. MARÍA DOLORES BRIONES VIVES y asistida por el Letrado D. FRANCISCO VALLÉS SALES, contra Acuerdo del Consell de fecha 22 de marzo de 2013, publicado en el DOCV de 25 de marzo de 2013, por el que se mantienen, en términos nominales, las tarifas vigentes del servicio público de la Inspección técnica de vehículos de la comunidad valenciana durante el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2013 y el 31 de marzo de 2014.-

.

Habiendo sido parte en autos como Administración demandada la Generalidad Valenciana, a través de sus Servicios Jurídicos, y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE BELLMONT MORA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la reso¬lución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución recurrida.

TERCERO.-Habiéndose recibido el pleito a prueba se practicaron las propuestas por las partes declaradas pertinentes, y tras el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 12 de enero de 2016, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones lega¬les.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente lo constituyeel Acuerdo del Consell de fecha 22 de marzo de 2013, publicado en el DOCV de 25 de marzo de 2013, por el que se mantienen, en términos nominales, las tarifas vigentes del servicio público de la Inspección técnica de vehículos de la comunidad valenciana durante el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2013 y el 31 de marzo de 2014.

SEGUNDO.- Habida cuenta de la identidad, tanto entre los motivos denegatorios contenidos en el Acuerdo objeto del presente recurso, con los otros dos Acuerdos dictados para los ejercicios anteriores por la Administración, y básicamente, atendida la sustancial identidad con los motivos de impugnación esgrimidos en los anteriores recursos, procede reproducir los argumentos desestimatorios contenidos en la reciente sentencia de esta misma Sala y Sección de 24 de noviembre de 2015 , que a su vez hace suyos los fundamentos de la sentencia de 2 de octubre de 2013, también de esta Sección , habida cuenta de su plena aplicabilidad al supuestos que nos ocupa y con la respuesta que pasamos a continuación a reproducir:

'La decisión del tribunal tiene en cuenta lo siguiente:

1) Se desestima, en primer lugar, la pretendida arbitrariedad de la decisión por falta de motivación de la resolución administrativa impugnada en los siguientes términos:

1.- '... El ejercicio del ius variandi por el Consell no ha sido debidamente motivado ni está justificado' .

a.- El acto administrativo impugnado sí explica- otra cosa es que esa explicación tenga deficiencias, sea incorrecta, ... lo que se sitúa en otro espacio de cognición distinto al examinado en este punto

1º: el de la motivación/falta de motivación de los actos administrativos, que tiene que ver con el legítimo ejercicio del derecho de contradicción y defensa y con el necesario conocimiento, por el interesado, del sustrato fáctico y jurídico que avala la decisión obtenida por un órgano de poder público - el por qué se llega al resultado de:

'... mantener (se mantienen) en términos nominales (...) las tarifas vigentes del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos (...) se deja sin efecto la cláusula de revisión automática actualmente vigente'(título del acuerdo.

b.- Como acabamos de exponer, la circunstancia de que:

'... No se identifica ni se justifica en el Acuerdo impugnado el interés público presente en la modificación operada, ni las necesidades nuevas o causas imprevistas que con la misma se pretende cubrir'guarda relación con la existencia - o no, en su caso - de un correcto ejercicio del ius variandio de alguna de las potestades que el ordenamiento jurídico atribuye al titular del servicio público:

'... el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés públicos, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta' ( artículo 60, Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas ,que es la norma que rige el litigio - en lo que están de acuerdo todas las partes -).

Y, precisamente, el legítimo y correcto ejercicio de la potestad de modificarel contrato (para los actores) o de aplicarlas disposiciones contractuales (para la Administración demandada) cuenta con una suficiente y detallada explicaciónen el acuerdo que se impugna.'

QUINTO :2) En segundo lugar y en cuanto al motivo de impugnación relativo a la imposibilidad de eliminar o modificar la fórmula de revisión de precios procede asimismo destacar:

' 2.- '... la revisión de precios, ésta no puede ser soslayada y debe estar prevista' (

.. El sistema de revisión de precios no puede ser eliminado, pues es un derecho del contratista reconocido contractual y legalmente'.

Y ello atendiendo -primero, a las propias cláusulas convencionales que rigen el vínculo jurídico que media entre los litigantes

'El concesionario tendrá derecho a percibir de los usuarios del servicio los importes que se fijen en las tarifas correspondientes, y que inicialmente serán las aprobadas por acuerdo de 16 de mayo de 1995, del Gobierno Valenciano'.

'... Las citadas tarifas estarán vigentes mientras no sean modificadas o actualizadas por el gobierno valenciano';

-luego, a una serie de enunciados normativos vigentes en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995:

'1. La revisión de precios en los contratos regulados en esta Ley tendrá lugar en los términos establecidos en este título cuando el contrato se hubiese ejecutado en el 20 por 100 de su importe y hayan transcurrido seis meses desde su adjudicación'.

'(...) 3. El pliego de cláusulas administrativas particulares deberá detallar la fórmula o sistema de revisión aplicable y, en resolución motivada, podrá establecerse la improcedencia de la misma que igualmente deberá hacerse constar en dicho pliego' (artículo 104).

c.- '... El sistema de revisión de precios no puede ser eliminado, pues es un derecho del contratista reconocido (...) legalmente'(escrito de demanda).

a'.-De los términos normativosque acabamos de reproducir, el tribunal deduce que la tesis jurídica que, en mejor medida, se acomoda a lo previsto en el Derecho aplicable es aquélla que ofrece la Generalitat.

El artículo 163 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 18 mayo 1995 - enmarcado en el Libro II, Título II: Del contrato de gestión de servicios públicos- señala que:

'El contratista tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato y a la revisión de las mismas, en su caso, en los términos que el propio contrato establezca'.

Por tanto, en el espectro al que llega el contrato de gestión de servicios públicos, el derecho a la revisión de precios existirá únicamente cuando así se derive de las cláusulas administrativas particulares que rijan su desarrollo.

La Sala desestima en su sentencia tal motivo de impugnación en los siguientes términos:

'Los argumentos que ofrecen los dos escritos de demanda no son convincentes. Y no lo son porque los mismos obvian, como si no existiese, el tenor de un enunciado legal que, a las claras y sin mayores dudas interpretativas, deja en manos del dueño del servicio público (del Ente público contratante de la gestión indirecta del mismo) la opción a establecer - o a no hacerlo - un sistema de revisión de las 'prestaciones económicas previstas en el contrato'.

El artículo 163 LCAP da una contestación certera a esta pregunta: quienes suscriben un contrato de gestión de un servicio público, ¿ tienen/no tienen un derecho, procedente directamente del ordenamiento jurídico, a obtener una revisión de los precios pactados en él conforme vaya transcurriendo el tiempo de vigencia del convenio pactado con una Administración pública?

Los escritos de demanda efectúan una continuada referencia al artículo 104 de la LCSP - Libro I, Título IV, de la revisión de precios en los contratos de la Administración -:

Pero este precepto es desplaza a la vista de que existiendo una regulación genérica, en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sobre la 'revisión de precios en los contratos de la Administración', ésta presenta variables en los diferentes contratos típicos regulados a partir del artículo 120 .

Las variables modifican el régimen general. Y, para lo que interesa en los autos 408/2010 y otros, acumulados, cambian la previsión normativa a tenor de la que el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato deberá, de modo ineludible, incluir la 'fórmula o sistema de revisión aplicable' al vínculo convencional, inclusión que solo podría obviarse tras dictar una resolución específica que lo justifique y debiéndose hacer constar expresamente en el pliego que no va a existir sistema alguno de revisión:

'3. El pliego de cláusulas administrativas particulares deberá detallar la fórmula o sistema de revisión aplicable ...' (artículo 104).

La jurisprudencia más relevante que, hasta el momento, ha emitido la Sala 3ª del Tribunal Supremo sobre la temática controvertida en este punto c ('pues es un derecho del contratista reconocido (...) legalmente'), se ha dictado en interpretación de la Ley de Contratos del Estado de 8 abril 1965.

La doctrina legal del Tribunal Supremo tiene, a pesar de ello, notorio valor en la actual controversia en función de que ésta se dicta en interpretación de un precepto legal con un contenido idéntico al que del artículo 163 LCAP de 1995 ('... y a la revisión de las mismas, en su caso, en los términos que el propio contrato establezca'):

El precepto legal de que se trata de la Ley de Contratos de 1965 es el 73, incluido en la Ejecución del contrato de gestión de servicios públicos:

'El empresario tiene derecho a las prestaciones económicas previstas en el contrato y a la revisión de las mismas, en su caso, en los términos que el propio contrato establezca'.

A partir de lo expuesto, la Sala estima que son incorrectas estas afirmaciones jurídicas incluidas en los escritos de demanda

'... El sistema de revisión de precios no puede ser eliminado, pues es un derecho del contratista reconocido contractual(mente)' (escrito de demanda).

La cuestión queda, entonces, diferida a comprobar qué conclusión se extrae de:

'... Las citadas tarifas estarán vigentes mientras no sean modificadas o actualizadas por el Gobierno Valenciano' (cláusula 23 del pliego de cláusulas administrativas particulares que rige el vínculo existente entre los litigantes).

Antes de exponer la solución a la que llega la Sala, es necesario aportar aquí dos datos de importancia:

- entre la época temporal en la que se produjo la adjudicación de las siete concesiones administrativas de Inspección Técnica de Vehículos (año 1999) y el momento en que entró en vigor un acuerdo, del Consell, de 24 abril 2001, no existió revisión de precios alguna;

- el contenido de esta resolución administrativa, tal como aparece detallado en el propio acuerdo que constituye el objeto de la actual controversia:

Para la Sala, las palabras de que hace uso la cláusula 23 del pliego de cláusulas administrativas particulares permiten afirmar - con seguridad - que el contrato de concesión del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos (durante veinticinco años), no atribuyó, a quienes disponen del carácter de prestatarios indirectos de este servicio público, el derecho a la revisión de las tarifas previstas.

La mención a que:

'Las citadas tarifas estarán vigentes mientras no sean modificadas o actualizadas por el Gobierno Valenciano', permite decir que los contratistas de la Administración no tenían, en el momento inicial del vínculo jurídico, derecho alguno a la revisión de precios por cuanto ésta no se encontraba prevista como cierta, existente, sino únicamente como posible para el caso de que así lo apreciase el dueño del servicio.

Además, este criterio (de cariz gramatical) es confirmado por:

- el comportamiento desplegado, a posteriori, por la Comunidad Autónoma; y, en concreto, por la circunstancia de que el 24 de abril de 2001 se dicte una resolución que reconoce a los concesionarios el derecho a actualizar 'las tarifas vigentes aplicando la correspondiente variación del índice de precios de consumo (IPC) del ejercicio anterior);

- la propia actitud de los concesionarios, al haber asumido éstos durante el tiempo que media entre el año 1997 y el mes de abril de 2001, que el contrato inicial establecía como precio cierto del contrato el referido en la cláusula 23:

'... las aprobadas por acuerdo de 16 de mayo de 1995 (...) así como en el acuerdo de 1 de abril de 1997'.

No accedemos, entonces, al primer posicionamiento jurídico en el que se sitúan los actores. Éste es el de que el contrato inicial adolecía de una laguna y/o de una deficiencia jurídica que fue subsanada, a posteriori, por mor de la aprobación del acuerdo de 24/04/2001:

'... Así, si bien inicialmente el PCAP que rige las concesiones de servicio público de ITV no fijaba un sistema de revisión de tarifas, mediante acuerdo, de fecha 24 de abril de 2001, se subsanó inter partes esta deficiencia del pliego'.

El contrato inicial de 1997 no presentaba lagunas/deficiencia jurídica alguna (susceptible de producir la hipotética invalidez del mismo) por el hecho de que en él falte una previsión acerca del modo en el que se va a producir la revisión de las tarifas previstas en el contrato de Inspección Técnica de Vehículos.

La laguna existiría si el contrato inicial de 1997 reconociese, con certeza, a los prestatarios del servicio público un derecho a la revisión de precios.

Pero ese reconocimiento no concurre por el simple hecho de que el pliego de cláusulas administrativas particulares diga que:

'... Las citadas tarifas estarán vigentes mientras no sean modificadas o actualizadas por el Gobierno Valenciano' (23).

El contrato firmado por los ahora recurrentes deja la cuestión en manos de la Generalitat Valenciana, la cuál es libre - en concordancia con el artículo 163 LCAP - para modificar o revisar las tarifas iniciales o no hacerlo.

Descartamos la arbitrariedad por cuanto que es el propio ordenamiento legal aplicable el que concede a la Generalitat Valenciana la opción a establecer/no establecer tal procedimiento en los contratos de gestión de servicio público.

Muy distinta es, en cambio, la situación jurídica una vez que el Ente público titular del servicio decide (en el mes de abril de 2001) introducir un sistema de revisión de las prestaciones económicas previstas en el contrato.

A partir de ese momento los prestatarios del servicio público se ven beneficiados por un acuerdo administrativo que, sin restricciones de índole temporal, les atribuye el derecho a actualizar las tarifas que refiere el contrato firmado con la Generalitat Valenciana en el año 1997.

La razón que determina la falta de coincidencia (también aquí) del tribunal con los posicionamientos jurídicos que ofrecen los actores guarda vinculación con este hecho: si el titular del servicio público pudo, en el año 2001, modificar el contrato recogiendo un sistema de revisión de precios - con atribución de un correlativo derecho a favor de los contratistas: '... a partir del ejercicio 2002, anualmente y con efectos desde el 1 de abril, los concesionarios del servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunitat Valenciana actualizarían las tarifas vigentes aplicando la correspondiente variación del índice de precios de consumo (IPC) del ejercicio anterior' -, de la misma forma puede, luego, cambiar ese sistema.

Las restricciones al nuevo cambio consistente en:

'... mantener (se mantiene) en términos nominales, durante el periodo (...) las tarifas vigentes (...) así como se deja sin efecto la cláusula de revisión automática actualmente vigente' (resolución impugnada, de 26 marzo 2010),

han de asentarse en una prohibición/limitación derivada del ordenamiento jurídico y/o de las normas contractuales aplicables en sede del contrato de gestión indirecta del servicio de Inspección Técnica de Vehículos.

Sin embargo, ninguna limitación/prohibición ha sido expuesta por parte de las representaciones procesales de los demandantes, las cuales en ningún momento han exhibido la existencia de alguna norma del Derecho aplicable en los autos 408/2010, norma que obste para que la Generalitat Valenciana introduzca una nueva modificación en la vida del vínculo jurídico que mantiene con los concesionarios del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos.

Tampoco han justificado que el cambio vaya en contra de las estipulaciones contractuales que pactaron con este Ente público - lo cual, por lo demás, ha sido ya solventado, por la Sala, en puntos anteriores de la sentencia -.

Y si no hay estas limitaciones, la postura jurídica más plausible a que de llegar este tribunal es la de que la nueva variación del contrato introducida con el cauce de la resolución de 26/03/2010, se acomoda al ordenamiento legal aplicable al ser legítimo que el titular del servicio público deje sin efecto una cláusula de revisión de precios establecida en un acuerdo de 24/04/2001.

SEXTO:3) Se aborda, en tercer lugar, en la sentencia dictada por esta Sala el motivo de impugnación referido a que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido ante la omisión de trámite de audiencia:

a. Hemos dicho ya que la resolución de 26 marzo 2010 modifica el contrato de concesión administrativa del servicio público de I.T.V..

Y, si ello es así, la consecuencia derivada de esa idea es inexorable, sin que puedan entrar en juego criterios vinculados con la pérdida/falta de pérdida de derechos de contradicción y defensa.

La Administración de la Comunidad Autónoma desconoce las exigencias legales que derivan del artículo 60.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 18 de mayo de 1995:

'1. Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de (...) modificarlos por razones de interés público (...) En el correspondiente expediente se dará audiencia al contratista'.

b.- La parte demandada considera que el alcance de esta resolución administrativa no es otro que el de limitarse a aplicar lo establecido en la cláusula 23 del pliego de cláusulas administrativas particulares, aplicación que queda extramuros del concepto jurídico modificación contractual.

c.- Para el tribunal, en cambio:

- la representación procesal de la Generalitat Valenciana ha sido incapaz de exhibir (hemos reproducido en el punto anterior la íntegra argumentación del escrito de contestación a la demanda) el por qué es cierto que el acuerdo de 26/03/2010 no es otra cosa que un:

'... mero acto de aplicación de una previsión contractual', página 8ª;

- esta exhibición resultaba indispensable a la vista del cariz y alcance al que llega la decisión administrativa:

'... por el que se mantienen en términos nominales (...) las tarifas vigentes (...) así como se deja sin efecto la cláusula de revisión automática actualmente vigente';

- la ineludible trascendencia intrínseca de este acto administrativo (al tocar una de las partes esenciales de la concesión: el precio a que tiene derecho el contratista vía tarifas por el uso del servicio), reclamaba una explicación detallada del cauce objetivo que, en su caso, habilite para afirmar que la solución jurídica más adecuada es la de estimar que el acuerdo de marzo 2010 no es otra cosa que un simple acto de aplicación contractual;

- nada se dice tampoco sobre cuál es la consecuencia de esa aplicación contractual, aplicación que cambia, en medida muy importante, el régimen del precio a que tienen derecho los concesionarios, al pasar de uno en el que éste se iba actualizando conforme a la variación anual del índice de precios al consumo, por otro en el que se produce una congelación del mismo durante el espacio temporal de un año:

'... durante el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2010 y el 31 de marzo de 2001';

- estamos ante una modificación contractual al afectarse uno de los conceptos medulares de la relación jurídica establecida entre Generalitat Valenciana y concesionarios del servicio de ITV y al cambiarse el régimen de revisión de precios a que tenían derecho estos concesionarios desde el año 2001;

- la circunstancia de que el pliego de cláusulas administrativas particulares reconozca al Ente público titular del servicio la potestad de modificar o actualizar las tarifas no significa que quepa ejercer esta potestad de modo omnímodo, haciendo tabla rasa de las exigencias normativas vigentes en el ordenamiento jurídico aplicable, exigencias que incluyen la audiencia de quien obtuvo la adjudicación del contrato de concesión;

- de hecho, aunque nada dijese el contrato, esta potestad es una de las previstas, como características del Ente público contratante, por el ordenamiento legal aplicable:

'1. Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta (...) En el correspondiente expediente se dará audiencia al contratista' ( artículo 60 LCSP );

'1. La Administración podrá modificar, por razones de interés público las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios' ( artículo 164 LCSP );

- lo que no ha de asumir la jurisdicción contencioso-administrativa es que como el contrato habla de modificación de las tarifas sin efectuar referencia alguna al concepto de 'interés público' (artículo 60), éstas pueden cambiarse, por hipótesis, al libre albedrío - es decir, de forma absolutamente discrecional - por la Generalitat Valenciana.

Para nosotros, en cambio, la disposición contractual en nada varía el régimen legal aplicable lo que impone, a las claras - y sin ninguna fisura posible -, que la modificación de las tarifas se realice con el tamiz de la aplicación del concepto de interés público, que introduce severas restricciones al libre ejercicio de una potestad que, per se, cuenta con un importante espectro de discrecionalidad.

Transgredido el trámite esencial de la audiencia a los contratistas, es indiferente que en la vía jurisdiccional se conozcan todos los motivos que dieron lugar a la desaparición de la cláusula de revisión automática de las tarifas aplicables a la concesión del servicio público de I.T.V.

Volviendo de nuevo a la alegación relativa al a falta de motivación o justificación del ejercicio del ius variandi por el Consell, responde esta Sala que el posicionamiento alegatorio de los actores no ha sido complementado con el tamiz de la aportación de los medios de prueba que exhiban que tal posicionamiento no es una simple postura (interesada) de parte, sino que la misma constituye el basamento seguro sobre el que la jurisdicción contencioso-administrativa va a poder establecer, en la resolución que pone punto final al proceso de declaración, que:

'... El ejercicio del ius variandi por el Consell no ha sido debidamente motivado ni está justificado'

'... Además, tampoco se justifica por qué y cuáles son los indicadores del servicio de inspección que el IPC no tiene en cuenta'

a'.- No basta con dotar de una serie de calificativos a la motivación que recoge el acuerdo de 26 marzo 2010 y al informe técnico que el día anterior efectuó el Servicio de Ordenación y Seguridad Industrial. A estas alegaciones se han de sumar evidencias del por qué lo que se dice coincide con la realidad de las cosas desde el parámetro del indebido uso del ius variandi.

b'.- Al faltar la prueba, en el proceso 408/2010 y otros, acumulados, de las afirmaciones sobre las que se solidifica la incorrección en el uso del ius variandi, el tribunal ha de asumir que falta el uso desviado del mismo (de la potestad de modificar los contratos en razón de un interés público) que se propone por los demandantes.

Y es que la resolución de 26/03/2010:

- sí detalla cuál es el interés público que trata de garantizarse con el intermedio de la congelación de tarifas:

'... con la finalidad de facilitar al ciudadano el acceso a este servicio público en la actual coyuntura económica';

- también explica, con suficiencia, qué circunstancias avalan el mantenimiento del régimen económico-financiero del contrato;

- estas circunstancias son especificadas, con mayor concreción, en el informe técnico que el 25 de marzo de 2010 realizó el Servicio de Ordenación y Seguridad Industrial;

- el informe técnico coadyuva a la motivación/explicación administrativa de la resolución de 26 marzo 2010, por más que no sea reproducido (ni siquiera designado, en términos exactos) en la resolución de 26 marzo 2010;

- las partes recurrentes no han desvirtuado la realidad de los factores que menciona el Ente público titular del servicio de I.T.V.;

- el único objetivo al que tiende el informe técnico que ha sido acompañado, a la controversia, por uno de los demandantes es el de:

'Valoración financiera del efecto en las empresas concesionarias del acuerdo de 26 de marzo de 2010'.

'... Resultados. De la aplicación de la metodología descrita, utilizando como tasa anual de descuento un 5,44 % (...) a los datos proyectados de acuerdo con el apartado anterior, se obtienen los siguientes resultados para cada uno de los escenarios definidos: Escenario esperado: - 7.728.728 euros. Escenario en condiciones favorables: - 8.756.020 euros. Escenario en condiciones desfavorables: - 6.785.560 euros' (informe realizado por D. Nicanor el 15 de febrero de 2011, que lo firma bajo el carácter de profesor agregado de Finanzas del Departamento de Economía y Empresa de la facultad de Derecho, Empresa y Ciencias Políticas de la Universidad Cardenal Herrera y de analista financiero).

c'.- En cuanto a la crítica (alegaciones) que contiene el escrito de demanda presentado por Aseguramiento Técnico de Calidad S.L., y otros:

- el que el informe de 25/03/2010 afirme que '... será necesario un análisis complementario detallado para determinar las cuantías exactas del actual desequilibrio', no equivale a la falta de razones objetivas que prueban la existencia del 'desequilibrio'. De hecho, mostrar su existencia constituye gran parte del contenido del informe:

'... En nuestra opinión la tarifa (T) ha de reflejar, conceptual y esencialmente, un ratio equilibrado entre el coste (C) de su prestación - coste total incluido margen normal de beneficio industrial - y el número de servicios prestados (S)'; '... Así pues, con estas hipótesis, este equilibrio económico se ajustaría a un incremento acumulado de tarifas durante todo el periodo concesional del 9,3 %. Las actualizaciones de tarifas oficiales acumuladas realmente llevadas a cabo desde el 2002, atendiendo al criterio del IPC, se situarían en torno al 24,5 %, como se desprende de la evolución en ese periodo (...) lo que supone, en principio, y a falta de un análisis más detallado, un notable desequilibrio, a favor de los concesionarios, en torno al 15 %';

- 'carece de la más mínima objetividad, ya que está realizado sin ningún dato económico real y fehaciente'.

No parece que ello sea así por cuanto que el informe de 25 marzo 2010 agrupa apuntes económicos tangibles, visuales, relativos al desequilibrio que se ha producido (en el sentir del Servicio de Ordenación y Seguridad Industrial) desde el momento en que entró en vigor el acuerdo, del año 2001, que accede a la revisión de las tarifas que perciben los concesionarios del servicio.

La afirmación ('sin ningún dato económico real y fehaciente) se efectúa en el aire, sin adscribirse a análisis alguno del informe y de las citas económicas que contiene.

- '... Incluye conceptos del coste del servicio, nuevas inspecciones, etc, que pertenecen, en realidad, al concepto de tarifa';

El informe incluye cinco supuestos de los que el Servicio de Ordenación y Seguridad Industrial dimana la existencia del desequilibrio económico:

'... A esto hay que añadir una serie de consideraciones cualitativas y datos fácticos - pendientes de evaluar cuantitativamente, pero que en todo caso evidencian el desequilibrio mencionado - acaecidos con posterioridad al citado Acuerdo del Consell de 2001' (página 6ª).

'... incremento constante en el número de matriculaciones de turismos';

'... se ha invertido la composición del parque en referencia al combustible utilizado';

'... mayor intervención de procesos informáticos';

'... sistemas de cita previa';

'... los mencionados Acuerdos de 2002 y 2004 han introducido una serie de servicios no contemplados en el pliego concesional inicial' (página 6ª).

Siendo certero que estos conceptos carecen de una relación directa con la revisión de precios (cf., artículos 104 a 109 de la LCAP : '1. La revisión de precios se llevará a cabo mediante los índices o fórmulas de carácter oficial que determine el órgano de contratación'), los mismos, al afectar a la tarifa, pueden dar lugar a una modificación contractual como la que fija el Consell.

La variación contractual percute sobre el esquema de revisión de precios que se venía aplicando en los distintos contratos de concesión administrativa del servicio de ITV establecidos por la Generalitat Valenciana, pero lo hace por la vía de estimar que:

- esa revisión ha generado, desde el año 2001, un importante desequilibrio económico a favor de los prestatarios del servicio;

- el mantenimiento de precios coadyuva a un más eficiente despliegue del servicio público, facilitando:

'el acceso a este servicio público en la actual coyuntura económica' (acuerdo de 26 marzo 2010, in fine); '... que se elimine la cláusula de revisión automática (...) pudiendo suponer un incentivo para el cumplimiento de las obligaciones por parte de los usuarios' (informe de 25 marzo 2010);

- '... no existen razones que justifiquen su modificación (...) más allá de un cambio de criterio de la Administración.

Discrepamos también, por último, de este punto alegatorio ya que la Generalitat Valenciana sí ha asentado la variación en el régimen de tarifas al través de datos fácticos, de caracterización económica y financiera, que lo avalan.

Con ello, la arbitrariedad - sobre la que ha insistido, con especial viveza, la demanda que formulan AECOVA-ITV y otros - o ejercicio de una potestad administrativa sin atenerse a los objetivos y límites que impone el Derecho aplicable ha de quedar descartada.

SÉPTIMO: Se esgrime asimismo como motivo de impugnación la ruptura de la equivalencia entre las partes, y en este sentido la Sala se ha pronunciado en los siguientes términos:

a.- En principio, parecería que el tribunal no puede examinar esta cuestión litigiosa (y el resto de aquéllas que conforman el fondo de la controversia) a la vista que el acuerdo de 26 de marzo de 2010 se ha dictado incumpliendo una exigencia legal de índole formal, procedimental.

La transgresión jurídica exige que el procedimiento administrativo en cuyo seno se adoptó dicho acuerdo sea retrotraído con el fin de que, y en él, se conceda un específico y suficiente trámite de audiencia a los concesionarios del servicio público de I.T.V.

Esta solución (retroacción del expediente administrativo) va en detrimento del derecho a la tutela judicial efectiva de los recurrentes quienes no lograrían que el tribunal examine ya si tienen/no tienen razón cuando afirman que el mantenimiento de las tarifas entre los meses de abril 2010 a marzo 2011 transgrede el equilibrio económico-financiero del contrato y el principio de riesgo y ventura; sus bases no son correctas; está lleno de incoherencias; no obedece al interés público, ...

Al solicitar la anulación del acto administrativo de 26/03/2010 por motivos tanto formales como de fondo y, sobre todo, a la vista de que incluyen en sus respectivos suplicos una pretensión de resarcimiento de los perjuicios que les causa la aprobación del acuerdo de 26 marzo 2010, cabe, con el objeto de lograr una mejor tutela de los derechos de los actores, analizar el fondo del proceso.

d.- La solución sobre el fondo es contraria a la tesis de invalidez jurídica por la que abogan Aseguramiento Técnico de Calidad, S.L. y Aecova ITV.

a'.- '2. Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato.

3. En el caso de que los acuerdos que dicte la Administración respecto al desarrollo del servicio carezcan de trascendencia económica, el contratista no tendrá derecho a indemnización por razón de los mismos' ( artículo 164.2 Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 18/05/1995).

Éste es el marco normativo en el que se sitúa la problemática que abre este quinto apartado expositivo: la congelación de las tarifas que perciben los concesionarios del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos sub., acuerdo de 26/03/2010, ¿rompe y/o afecta al equilibrio económico del contrato suscrito en el año 1997 en términos tales como para acceder a la invalidez jurídica de esta resolución, por no ser la misma respetuosa con los términos normativos vigentes en el artículo 164 LCAP ?

b'.- El acto administrativo, de modo muy limitado y escueto, afirma que:

'... Por otra parte, el índice de referencia para la actualización de las tarifas hasta el momento, el IPC, no garantiza el mantenimiento del equilibrio económico-financiero al no contemplar el sistema otros indicadores del coste del servicio de inspección'.

La mención ha de coordinarse con otra serie de apuntes del acuerdo - y cuyo tenor ha sido ya reproducido supra -:

'... Estos nuevos servicios no contemplados inicialmente en el pliego han ampliadocuantitativaycualitativalaactividaddelosconcesionarios.

Entre 2002 y 2009 se ha producido un incremento constante en el número de matriculaciones de vehículos, lo que ha supuesto también un incremento en el número de inspecciones, que se prevé continúe durante todo el periodo concesional. Paralelamente a ello, en los dos últimos años, cuando se empieza a manifestar la crisis económica actual, el parque existente ha ido envejeciendo, lo que también ha sido un factor de aumento en el número de inspecciones, dado que la regulación de la Inspección Técnica de Vehículos exige una mayor frecuencia en el control de los vehículosamedidaquesonmásantiguos.

Así mismo, se ha invertido la composición del parque, en referencia al combustible utilizado, siendo hoy superior la motorización diesel que la de gasolina, lo que supone una amortización más rápida para las inversiones destinadas a la realización de la prueba de emisión de gases de escape en vehículos diesel.

Por otra parte, el índice de referencia para la actualización de las tarifas hasta el momento, el IPC, no garantiza el mantenimiento del equilibrio económico- financiero al no contemplar el sistema otros indicadores del coste del servicio dei nspección'.

c'.- A esta motivación administrativa han de sumarse las explicaciones del informe técnico de 25/03/2010, por cuanto fueron las que, en definitiva, consolidan el resultado administrativo de no variar las tarifas entre los días 1 de abril de 2010 y el 31 de marzo de 2011:

'... y vistos los estudios e informes técnicos al respecto' (acuerdo de 26/03/2010).

El fin del informe es, precisamente, acreditar que un sistema de revisión de precios como el que se viene aplicando desde el año 2001 - articulado a partir del Índice de Precios al Consumo - es incorrecto ya que beneficia, con un carácter desmedido, a los concesionarios del servicio público en detrimento de los usuarios del mismo, que han de hacer frente al pago de unas tarifas excesivas:

'... En nuestra opinión la tarifa (T) del servicio ha de reflejar, conceptual y esencialmente, un ratio equilibrado entre el coste (C) de su prestación - coste total incluido margen normal de beneficio industrial - y el número de servicios prestados (S)'.

El documento técnico de 25 marzo 2010 señala ( 1) que la actividad empresarial de Inspección Técnica de Vehículos, al quedar inmersa dentro de un régimen concesional (por lo que no existe libertad de instalación y servicios en su ámbito), no sufre las presiones y los riesgos de la competencia:

'... y caracterizado por un régimen administrativo de exclusividad territorial o monopolístico que permite al empresario concesionario no sufrir los riesgos propios de una actividad en libre competencia, y en consecuencia, tener asegurada la amortización de su inversión con la rentabilidad propia de un negocio seguro en términos de riesgo empresarial' (página 1ª, informe de 25 marzo 2010).

El propio Instituto Nacional de Estadística asume que ( 2) el Índice de Precios al Consumo no es el mejor indicador a la hora de ponderar el efecto que la evolución de precios tiene en las actividades industriales:

'... Sin embargo, atendiendo a la noción del IPC según el propio INE, este indicador tiene por objeto medir la evolución del nivel de precios de los bienes y servicios de consumo adquiridos por los hogares residentes en España, teniendo las actividades industriales otros índices más representativos como el IPI, etc (...) pero no está claro que sea el índice de referencia para actualizar los precios de un servicio concesional' (página 4ª).

Luego (3), que:

'(...) la diferencia entre ingresos y costes en el periodo concesional - incluidos los costes de oportunidad - es la que determina la rentabilidad y, por ende, el equilibrio económico-financiero del agente concesionario'

En la realidad de las cosas ( 4) - tras los cálculos numéricos que incluye el informe de 25 marzo 2010 - los concesionarios del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos se han visto beneficiados por la cláusula de revisión '... en torno al 15 %':

'... La función de costes C inicial ha sufrido conceptualmente en estos 1 3años de concesión un doble incremento: por los precios de los factores de producción reflejados por los diferentes índices oficiales (mano de obra, energía, etc) o bien costes reales y por el crecimiento de plantillas, equipamientos, consumos, etc, y otros gastos de naturaleza estructural o de carácter variable'.

'... Así pues, con estas hipótesis, este equilibrio económico se ajustaría a un incremento acumulado de tarifas durante todo el periodo concesional del 9,3 %'.

'Las actualizaciones de tarifas acumuladas realmente llevadas a efecto desde el 2002, atendiendo al criterio del IPC, se situarían en torno al 24,5 % como se desprende de la evolución de ese periodo'.

'... lo que supone, en principio, y a falta de un análisis más detallado, una notable desequilibrio, a favor de los concesionarios, en torno al 15 %' (páginas 4ª y 5ª del informe).

A ello añade, todavía ( 5):

'... una serie de consideraciones cualitativas y datos fácticos - pendientes de evaluar cuantitativamente, pero que en todo caso evidencian el desequilibrio mencionado - acaecidos con posterioridad al citado Acuerdo del Consell de 2001, como son: entre 2002 y 2007 se ha producido un incremento constante en el número de matriculaciones de turismos, lo que supone también un incremento en las inspecciones a realizar entre los ejercicios 2006 y 2011';

'... en los dos últimos años, cuando se empieza a manifestar la crisis económica actual (...) el parque existente ha ido envejeciendo, lo que también ha supuesto un incremento en el número de inspecciones';

'... siendo hoy superior la motorización diesel que la de gasolina, lo que supone una amortización más rápida para las inversiones destinadas a la realización de la prueba de emisión de gases de escape';

'... permitiendo una mayor intervención de procesos informáticos que agilizan la inspección técnica'

'... Las estaciones de ITV cuentan con sistemas de cita previa (...) mejorando su productividad'.

'... los mencionados Acuerdos de 2002 y 2004 han introducido una serie de servicios no contemplados en el pliego concesional inicial y que suponen un incremento no despreciable de la actividad e ingresos de los concesionarios que no fue objeto de compensación en forma de canon de gestión'

d'.- Para el acto administrativo que es revisado en la sede contenciosa, hay un notorio desequilibrio a favor de los contratistas, desequilibrio que trata de subsanarse por vía de la modificación que introduce el acuerdo de 26/03/2010 ((página 6ª, informe del Servicio de Ordenación y Seguridad Industrial de 25/03/2010).

Una de las partes demandantes, Aecova-ITV y otros, acompaña al escrito de formalización de su solicitud de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada un informe técnico realizado el 15 de febrero de 2011 por el economista D. Nicanor .

El citado informe (como también hemos visto ya, al reproducir algunos de sus apartados) carece de relación alguna con el equilibrio económico-financiero del contrato. El mismo se liga al alcance patrimonial de los perjuicios que, para el 'conjunto de las empresas concesionarias' (página 2ª), ocasiona la eliminación de la claúsula de revisión automática por mor de la resolución de 26 marzo 2010:

f'.- Las entidades mercantiles (más una asociación) que piden, ante la Sala, la tutela judicial han sido incapaces de poner en manos del tribunal los datos objetivos, fiables, certeros, de los que éste pueda inducir que los hechos determinantes sobre los que pivota y que dan sentido a la resolución de 26 de marzo de 2010, carecen de un suficiente contraste con la realidad de las cosas, son erróneos o se han visualizado sin tener en cuenta otros presupuestos sustanciales que muestran la no existencia del desequilibrio económico, a favor de los concesionarios del servicio, que fija el informe de 25 marzo 2010.

De hecho, los recurrentes no han puesto - sobre la palestra judicial - ni un solo dato objetivo que muestre el por qué lo afirmado en este último documento técnico es incorrecto. Se han limitado a efectuar una crítica (es decir, a alegar) acerca de las incertidumbres y deficiencias que, para ellos, presenta el mismo, pero sin decir nada ni contrastar la irrealidad y/o irrelevancia de la pluralidad de menciones (algunas de simple cálculo matemático) que, con precisión, ofrece el Servicio de Ordenación y Seguridad Industrial, menciones que, en definitiva, han generado la modificación del contrato pactado en el año 1997 entre la Generalitat Valenciana y los demandantes:

'... en el informe de la Consellería de Industria se contienen cálculos aproximados (...) con cálculos aproximados no es posible justificar un desequilibrio' (página 17ª, demanda de Aecova-ITV y otros).

e.- '... Desde luego, no parece muy equilibrado establecer la revisión de las cargas que debe asumir el contratista y paralelamente negarle la de aquellas cláusulas que pudieran beneficiarle' (página 13ª, escrito de demanda de Aecova-ITV y otros).

a'.- Las páginas 13ª y 14ª reproducen, con suficiente amplitud, el tenor de una sentencia del Tribunal Supremo, 3ª, Sección 7ª, de 20 abril 2004 que, para esta parte procesal, concede una solución al vinculo que existe entre tarifas y canon, vínculo que impediría revisar uno sin permitir la actualización de las tarifas.

b'.- La doctrina legal carece de mayor peso justificativo como para decretar que el acuerdo de 26 marzo 2010 contraría el ordenamiento legal aplicable, al congelar las tarifas del servicio público de ITV sin hacerlo al compás de una correlativa 'congelación' de los cánones que aplica el Ente público titular del servicio.

La resolución judicial sienta doctrina sobre:

- la época temporal en la que se producen las revisiones de cánones y tarifas;

- las consecuencias que, a este respecto, tienen las menciones recogidas en el pliego de cláusulas administrativas particulares:

'... QUINTO. En todo caso, los argumentos que se refieren al tiempo en que debía practicarse el cálculo del canon, que afirma el recurrente es distinto del de cálculo de la tarifa'.

'... El pliego de cláusulas concesionales prevé una evolución sistemática, a lo largo del tiempo, de ambos elementos económicos, de forma tal que los dos se actualicen en función del índice de precios al consumo, que opera de forma automática según se desprende de lo dispuesto en los artículos 37 y 39 del pliego de condiciones económico-administrativas' ( sentencia del Tribunal Supremo, 3ª, Sección 7ª, de 20 abril 2004 ).

Se trata de un supuesto muy específico, no incluyendo jurisprudencia en los términos (genéricos) afirmados por Aecova-ITV y otros.

La demandante de la tutela judicial concede gran trascendencia a la afirmación de que:

'el principio de remuneración integral puede verse afectado por una serie de acontecimientos que inciden en el régimen económico del contrato, dando entrada a la teoría del riesgo imprevisible sustentada en nuestro derecho en base al artículo 127.2.2 b RSCL que posibilita la revisión de tarifas cuando eventos imprevistos incidan en la economía de la concesión, mas esa imprevisión nunca es subjetiva, sino objetiva y fundada en criterios de racionalidad, de manera que lo que importa no es tanto si el contratista prevé o no el acontecimiento, sino si éste era racionalmente previsible y si a pesar de su previsibilidad el contratista concluyó el contrato, asumió un riesgo perfectamente previsible y su producción o materialización no debe incidir en los contenidos económicos de la relación, pues el contratista intenta justificar una modificación en tarifas sin que proceda una actualización del canon en base a unos hechos circunstanciales que devalúan el contenido económico de la concesión' ( sentencia de 20/04/2004 , fundamento de derecho sexto).

El Tribunal Supremo habla de un concepto (el de riesgo imprevisible) ajeno a la dogmática de la que va el actual conflicto (revisión de tarifas):

'... dando entrada a la teoría del riesgo imprevisible sustentada en nuestro derecho en base al artículo 127.2.2 b RSCL que posibilita la revisión de tarifas cuando eventos imprevistos incidan en la economía de la concesión'.

OCTAVO :Y por último se solicita que 5.-'... y condene a la Administración al resarcimiento de lo dejado de ingresar' (Aecova ITV, y otros, suplico de la demanda); '... acuerde el derecho de mis representadas a ser indemnizadas por los daños y perjuicios causados por dicho acto. Subsidiariamente (...) restablecimiento del equilibrio económico-financiero de cada uno de sus respectivos contratos' (suplico, Aseguramiento Técnico de Calidad S.L., y otros).

El análisis de estas pretensiones reclama la necesaria existencia de una declaración judicial de nulidad de la resolución de 25 marzo 2010, Consell de la Generalitat Valenciana.

Como el tribunal ha rechazado tal contrariedad jurídica - y sin que quepa exhalar, sin más, la responsabilidad económica de una simple retroacción del expediente administrativo en cuyo marco se alcanzó la decisión de 25/03/2010, por cuanto aquí la única proyección de la nulidad sería la de imponer a la Administración que, de nuevo, resolviese sobre la temática relativa al mantenimiento/no mantenimiento de las tarifas vigentes del servicio de ITV -, nada puede analizar, la Sala, sobre las alegaciones vinculadas con el derecho reclamado a obtener un resarcimiento por los perjuicios económicos causados.

Trasladado lo anterior al supuesto que nos ocupa y en aras a los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, procede desestimar en idénticos términos el presente recurso contencioso administrativo.

TERCERO: El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio del vencimiento procediendo por ello a su imposición a la parte recurrente que ha visto desestimadas sus pretensiones en su integridad.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ASOCIACIÓN DE ENTIDADES CONCESIONARIAS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA PARA LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS, AECOVA-ITV; ITV DE LEVANTE, S.A., ESTACIÓN DE ITV VEGA BAJA, S.A. y PISTAS ITEUVE S.A.representada por el Procurador D. JOSÉ VICENTE FERRER FERRER contra el Acuerdo del Consell de fecha 22 de marzo de 2013, publicado en el DOCV de 25 de marzo de 2013, por el que se mantienen, en términos nominales, las tarifas vigentes del servicio público de la Inspección técnica de vehículos de la comunidad valenciana durante el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2013 y el 31 de marzo de 2014.- .

Con expresa condena en costas a la parte recurrente.

A su tiempo y concertificaciónliteral de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de casación ordinario.

Así poresta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico,