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07/10/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 323/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 730/2020 de 31 de Mayo de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 31 de Mayo de 2021
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: FERNÁNDEZ GARCÍA, JOSÉ ARTURO
Nº de sentencia: 323/2021
Núm. Cendoj: 28079330012021100300
Núm. Ecli: ES:TSJM:2021:6655
Núm. Roj: STSJ M 6655:2021
Encabezamiento
Sala de lo Contencioso-Administrativo
33010280
PROCURADOR D./Dña. ANTONIO MARIA ALVAREZ-BUYLLA BALLESTEROS
PROCURADOR D./Dña. SHARON RODRIGUEZ DE CASTRO RINCON
AYUNTAMIENTO DE MADRID
LETRADO DE CORPORACIÓN MUNICIPAL
Presidente:
Magistrados:
En Madrid, a treinta y uno de mayo de dos mil veintiuno.
Antecedentes
VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación,
Fundamentos
1º.- Desestimar el recurso de alzada interpuesto por dicha parte contra la desestimación presunta del recurso interpuesto, el 1 de diciembre de 2017, ante la Asamblea General de la Junta de Compensación 'Desarrollo del Este Los Cerros', contra sendas notificaciones, de fecha 2 de noviembre de 2017, respecto de las cuales, en la primera se solicita la adhesión expresa de esa entidad pública a dicha junta, y en la segunda se le da traslado del acuerdo del Consejo Rector, de 6 de junio de 2017, que acuerda el inicio de la vía de apremio contra ADIF-AV, por incumplimiento de sus obligaciones de pago de las derramas giradas por gastos de urbanización.
2º.- Inadmitir el recurso de alzada interpuesto por dicha recurrente contra la desestimación presunta del recurso interpuesto, en fecha 1 de diciembre de 2017, contra el requerimiento de pago incluido en la notificación de fecha 2 de noviembre de 2017, que requiere a la misma para que proceda, en el plazo de un mes, al pago de la cantidad de 355.607,27 € (sin IVA) o de 430.284,80 €, (con IVA), en concepto de derramas giradas por gastos de urbanización, con carácter provisional, a fecha 31 de diciembre de 2017.
La sentencia de primera instancia estima el recurso y anula la citada resolución administrativa por no ajustarse a derecho.
En primer lugar, invoca la sentencia del TSJ de Castilla León, de 14 de junio de 2013 y artículos 139 de Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, 108 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, 12 del Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación 'Desarrollo del Este-Los Cerros', aprobado definitivamente por acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de 25 de octubre de 2012, y 1 del Estatuto de la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias.
Concluye:
1º.- La sentencia apelada interpreta el requisito de la adhesión expresa a las juntas de compensación por parte de la Administración del Estado titular de bienes en el ámbito de la actuación urbanística de cuya urbanización es dicha junta responsable ( artículo 139.1 de la Ley 33/2.003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas), en forma contradictoria con la interpretación teleológica que del expresado requisito realiza el Tribunal Constitucional en su sentencia 94/2013, de 23 de abril, a la que ni siquiera menciona en su fundamentación jurídica, no obstante su invocación por las partes demandada y codemandada en sus escritos.
La obligatoriedad de la incorporación de la Administración General del Estado a las juntas de compensación viene determinada por exigencia del artículo 163.2 del Real Decreto 3288/1.978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística, y del 190 bis de la Ley 33/2.003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), redactado conforme al apartado 2 de la Disposición Adicional Cuarta del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, de 30 de octubre de 2015.
La participación en la equidistribución conforme a la normativa urbanística no es una posibilidad para la Administración General del Estado, sino que ha de participar en todo caso por la titularidad sobre sus bienes obtenidos por expropiación u otra forma onerosa. (Los bienes de ADIF en el ámbito del SUP 02.02, constituidos por las vías del AVE, los obtuvo de forma onerosa, por expropiación). En tal sentido el fundamento de derecho séptimo de la sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de diciembre de 2013, recurso de casación número 1662/2011.
La sentencia apelada parte de la circunstancia de constatar que ADIF había remitido múltiples cartas a la junta de compensación desde el año 2013 manifestando su voluntad de no adherirse a la misma para amparar con el fallo el pretendido derecho de aquél a no adherirse a ésta, obviando el mandato 'sustantivo' a participar en la equidistribución de beneficios y cargas establecido en el artículo 190 bis de la Ley de Patrimonio del Estado y en el artículo 163.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, refrendado por la indicada resolución del Pleno del Tribunal Constitucional .
2º.- Compatibilidad de lo dispuesto en el artículo 12.4 de los estatutos por los que se rige la junta de compensación con la obligatoriedad de la adhesión expresa. En este precepto se aclara la forma en que ha de proceder la adhesión expresa prevista para la Administración del Estado en el artículo 139.1 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, formalidad que no les resulta exigible a otras administraciones públicas en el propio artículo 12 de los estatutos. Ha de adherirse expresamente en dicha forma, pero ha de adherirse, como requisito formal y con el alcance determinado en la resolución del pleno del Tribunal Constitucional de 23 de abril de 2013. Es una norma interna de gestión del patrimonio estatal, con la finalidad de determinar los órganos competentes de la Administración estatal para gestionar el patrimonio en el proceso de equidistribución de beneficios y cargas instrumentalizado en el proyecto de reparcelación a redactar por la junta de compensación, de la que Patrimonio del Estado será miembro.
3º.- No aplicación al presente caso de la sentencia número 206/2013, de 14 de junio, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, recogida en la sentencia apelada.
En el caso de dicha sentencia, el aprovechamiento ya estaba atribuido en un proyecto de reparcelación, materializado en parcelas resultantes, cuando se dilucida la incorporación de la Administración autonómica que no se había podido producir anteriormente por un error en la consideración de la titularidad del suelo afectado. Por lo tanto, la no adhesión limita la expropiación a los supuestos en los que, por incompatibilidad del uso previsto urbanísticamente en la ordenación que se ejecuta, con relación al destino que presentan los bienes demaniales públicos de la Administración no adherida, resulte posible instar la desafectación previa a la expropiación.
Sin embargo, en el presente caso la ordenación del UZPp 02.02 'DESARROLLO DEL ESTE-LOS CERROS' presenta una compatibilidad plena con el uso infraestructural ferroviario a la que se encuentra destinada la actual red supramunicipal ferroviaria. Es decir, al no caber la desafectación no sería posible la expropiación; fallando aquí el principio de la tutela judicial efectiva, al no quedar solucionado el asunto de la naturaleza y alcance de la previsión de la adhesión expresa a la junta de compensación en el caso concreto enjuiciado.
Dicha solución es jurisprudencialmente posible a partir de la aplicación de la repetida sentencia del pleno del Tribunal Constitucional de 23 de abril de 2013, de la que resulta, precisamente, que la Administración actuante, en este caso el Ayuntamiento de Madrid, sí que puede solicitar de ADIF la adhesión expresa a la Junta de Compensación, atendido el carácter de requisito formal de régimen interno que para la Administración del Estado supone tal adhesión expresa, para determinar el órgano de la misma que ha de gestionar la aportación al proceso de equidistribución por el sistema de compensación de los bienes que hubiese obtenido onerosamente localizados en el ámbito de la actuación urbanística (ADIF obtuvo los bienes demaniales afectos al servicio público ferroviario en el ámbito del DESARROLLO DEL ESTE-LOS CERROS por título expropiatorio).
4º.- La imposible expropiación de suelo de bienes de dominio público propiedad del Patrimonio del Estado que, además de resultar compatibles con la ordenación urbanística a ejecutar por el sistema de compensación, no puede desafectarse en ningún caso por considerarse el uso público de tales suelos de interés general y esencial, determina la imposibilidad de su declaración como innecesario, previa a la desafectación.
En el presente caso, ADIF ha reconocido expresamente la existencia de los bienes y la reclamación para su incorporación, así como, ulteriormente, para su adhesión a la junta de compensación y su voluntad de no incorporarse, así como la solicitud de expropiación, la cual no puede prosperar al no poder desafectarse tales bienes, al resultar necesaria para su explotación de transporte ferroviario de alta velocidad.
En segundo lugar, en el hipotético caso de ser viable la expropiación, que no lo es, se produciría un decremento del valor del suelo propiedad de Patrimonio del Estado por la aplicación de los criterios de valoración previstos en la normativa vigente, quedando el aprovechamiento generado por dicho suelo en favor de la junta de compensación. La valoración, conforme a dicha normativa urbanística, se realizaría según su situación de suelo no urbanizado en el marco de una actuación urbanística no ejecutada, renunciando la Administración expropiada a la obtención de un aprovechamiento urbanístico que solamente resulta materializable tras la culminación de unos procesos de urbanización y equidistribución mediante la reparcelación.
Si la falta de adhesión expresa por parte de Patrimonio del Estado determinase la expropiación de sus bienes por falta de incorporación a la junta de compensación, aplicándose el artículo 108.3.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio de la Comunidad de Madrid (cuestión no posible por ser obligatoria y exigible tal adhesión expresa), los terrenos se valorarían en este caso como suelo en situación básica de suelo rural, aplicándose los criterios de valoración del artículo 36 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación para dicha clase de suelo, conforme a la ponderación de rendimientos agropecuarios.
Finalmente, concluye en este punto, si la adhesión expresa no fuese exigible, quedaría al arbitrio de los diferentes órganos de la Administración del Estado que impulsasen o favoreciesen algunas actuaciones urbanísticas y otras no, de forma caprichosa y arbitraria, siendo que todas ellas revisten el carácter de actuaciones de interés público.
5º.- Naturaleza de actos de trámite de los requerimientos de pago remitidos a ADIF y recurridos por ésta en vía administrativa, respecto de los que la sentencia apelada omite pronunciamiento alguno a pesar de acreditarse tal circunstancia en la contestación a la demanda, así como, previamente, en el expediente administrativo.
El requerimiento de pago remitido a ADIF es un acto de trámite y no puede ser impugnado, dado que no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, no determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, no producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, careciendo de fuerza ejecutiva, al tratarse de mero acto de trámite no susceptible de recurso, ya que no tenían un carácter decisorio y respecto del cual no puede emitirse un juicio acerca de su adecuación o no a derecho. Dicho requerimiento constituye una simple solicitud de pago voluntario con carácter previo al inicio de la vía de apremio administrativo
6º.- Defectuosa apreciación de la prueba testifical practicada a Dª Laura, Gerente de Área Patrimonio y Urbanismo de la Zona Centro de ADIF.
A criterio de la apelante, dicha testigo ha evidenciado en sus manifestaciones que ADIF, entidad pública, es titular de bienes en dicho ámbito de la junta de compensación apelante que los ha obtenido de forma onerosa, que no se pueden expropiar porque previamente han de ser desafectados.
Igualmente, según la parte, esa testigo ha contestado que la junta de compensación y ADIF se habían reunido en varias ocasiones proponiendo ésta última tanto la expropiación de terrenos afectados por la actuación urbanística cómo el pago de las derramas en aprovechamiento urbanístico. Y como motivo para no formalizar la escritura de adhesión a la junta de compensación, la falta presupuestaria de ADIF-ALTA VELOCIDAD (AV).
7º.- Cumplimiento por la junta de compensación del procedimiento para requerir la adhesión expresa por parte de la Administración General del Estado en tanto titular de bienes adquiridos onerosamente en el ámbito de la actuación urbanística.
Han existido distintos requerimientos por parte de la junta y del ayuntamiento demandado a ADIF para que se adhiera a dicha entidad urbanística en cuyo ámbito posee bienes de infraestructura ferroviaria.
Tales intentos han resultado contestados incluso con ocasión de la sustanciación del presente procedimiento ordinario número 412/2.018, con la rotunda manifestación por parte de los representantes de ADIF de su voluntad expresa de no incorporarse nunca a la junta de compensación y, por lo tanto, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 190 bis de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Concluye la parte que de ser admitido en esta segunda instancia sus argumentos de la participación obligatoria de la Administración del Estado en la ejecución de la actuación urbanística y el carácter formal del requisito previo a la incorporación a la junta de compensación consistente en la adhesión expresa realizada, como establece el artículo 108.3.b) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid vigente, mediante el otorgamiento de la pertinente escritura pública de adhesión, se solicita de la Sala que ha de resolver la apelación un pronunciamiento expreso que determine la condena a formalizar dicha adhesión.
La entidad ADIF se opone a dicha apelación a tenor de los siguientes motivos que en resumen son:
1º.- No existe ningún mandato legal en nuestro ordenamiento jurídico que obligue a la Administración General del Estado o a sus organismos públicos a adherirse a una junta de compensación, y a pagar las derramas en concepto de gastos de urbanización, en contra de su voluntad.
La STC 94/2013 no impone a la administración pública estatal o a sus organismos públicos a participar en una junta de compensación, sino que se limita a prever su incorporación cuando resulten afectados sus bienes o derechos por el planeamiento urbanístico. Dicha incorporación requiere la exteriorización del acto de voluntad, mediante la adhesión expresa. Por tanto, ese acto de voluntad es totalmente incompatible con la obligatoriedad que intenta imponer la junta de compensación apelante.
La 'voluntariedad' de adherirse a una junta de compensación, sin distinción de propietarios públicos o privados, es doctrina jurisprudencial consolidada por el Tribunal Supremo (sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, de 11 de marzo de 1989)
En definitiva, la Administración General del Estado y sus organismos públicos (como es el caso de ADIF -AV) para incorporarse a juntas de compensación, si es su voluntad, deberán tomar la decisión y adherirse de forma expresa y explícita. Y dicha adhesión expresa deberá adoptarse por el órgano competente de ADIF-AV para su administración y gestión, en aplicación del artículo 139.1 de la LPAP.
2º.- No hay ninguna duda de que tanto el artículo 139.1 de la LPAP como el artículo 12.4 de los estatutos de la junta de compensación establecen un régimen específico para la Administración General del Estado o sus organismos públicos, como es el caso de ADIF- AV, que habrán de adherirse de forma expresa, otorgando escritura pública de constitución o de adhesión.
3º.-Contrariamente a lo alegado por la apelante, la sentencia nº 206/2013, de 14 de junio, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Castilla - León, no sólo es de aplicación al presente caso, sino que la misma, teniendo en cuenta la normativa urbanística y sectorial aplicable a dicho supuesto, ( Disposición Adicional Sexta de la Ley 11/2006 de Patrimonio de Castilla y León, Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León, y su reglamento) analiza, con carácter previo, el requisito de si se ha producido la adhesión expresa de la Administración autonómica, (en concreto, la Junta de Castilla y León a la Junta de Compensación), para poder exigir el pago de derramas, y además clarificadora en cuanto, de forma contundente, afirma que no se ha producido esa adhesión pues ésta debe ser expresa y explícita, y que, como no se ha producido, no se le puede exigir el pago de derramas.
En esa sentencia del TSJ de Castilla y León se establece que tampoco puede sustentarse que exista una obligación de la Administración demandada, (Junta de Castilla y León) de pertenecer a la junta de compensación, pues frente a la invocación del Reglamento de Gestión Urbanística (art. 161.3), el artículo 261 del Reglamento (RUCYL), señala la equiparación del régimen jurídico de propietarios públicos y privados. En el mismo sentido resuelve la presente controversia la Ley 9/2001 de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid, al regular el sistema de compensación que, también, equipara el régimen jurídico de propietarios públicos y privados, en su artículo 108, que lleva por rúbrica 'Desarrollo del sistema de compensación'.
Al faltar la adhesión expresa de ADIF-AV no se da el presupuesto legal ni estatutario para poder obligar a éste a abonar las derramas en concepto de gastos de urbanización.
Asimismo, frente a lo alegado por la apelante de que no se puede en este caso expropiar los bienes de ADIF, recalca dicha apelada que se podrían expropiar, en aplicación de los artículos 162.5 y 168.2 del RGU, el artículo 108.3 de la LSCM, y el artículo 119 del Reglamento de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas:
- Los terrenos titularidad de dicha entidad pública incluidos en el Sector UZP 2.02 de Suelo urbanizable programado pormenorizado 'Desarrollo del Este - Los Cerros' que no estén ocupados por la línea del AVE o cualquier otra infraestructura ferroviaria, previa declaración de innecesariedad y desafectación del dominio público,
- Los bienes demaniales ocupados por infraestructura ferroviaria que, al ser compatibles con la ordenación del ámbito, continúan prestando servicio público o en funcionamiento, como es la Línea del AVE, pudiéndose proceder a la desafectación de los aprovechamientos urbanísticos que de ellos se deriven.
4º.- Respecto a la alegación de contrario sobre las consecuencias jurídicas injustificables consecuentes a la inexigibilidad de la adhesión expresa con carácter obligatorio, en el sentido de que la falta de adhesión expresa conllevaría consecuencias jurídicas imposibles, señala la apelada, en primer lugar, que con el escrito de demanda se aportó informe elaborado por la testigo-perito Dª. Laura, de la Gerencia de Área Centro, de la Dirección de Patrimonio y Urbanismo de ADIF, explicando cómo se podría arbitrar la expropiación forzosa de los bienes demaniales, titularidad de la actora, en los que se encuentra una infraestructura ferroviaria estatal, línea del AVE, que ha sido completamente ignorado por la junta de compensación. En el mismo, se prueba que el sector UZP 2.02 de Suelo Urbanizable Programado Pormenorizado 'Desarrollo del Este - Los Cerros' incluye, dentro de su ámbito, al trazado ferroviario en servicio denominado Línea de Alta Velocidad 'Madrid - Zaragoza - Barcelona - Frontera Francesa' que atraviesa el ámbito de Oeste a Este, desde el P.K. 21.636 al P.K. 23.663, terrenos que son titularidad de ADIF-AV, en virtud de un procedimiento de expropiación forzosa para la construcción de la línea AVE de referencia y del túnel existente en dicho sector.
De estos terrenos, según dicho informe, aproximadamente 46.400 m2 podrían ser declarados innecesarios para la prestación del servicio ferroviario, y por lo tanto desafectados para su incorporación al patrimonio propio de ADIF-AV con el carácter de bien patrimonial. En relación a los mismos, y dado que no se ha adherido expresamente a la Junta de Compensación 'Desarrollo del Este - Los Cerros' y no es miembro de la misma, dichos bienes demaniales, una vez desafectados, podrían ser expropiados por la junta de compensación, en aplicación de los artículos 162.5 y 168.2 del RGU, artículo 108.3 de la LSCM, y los artículos 69, 'Desafectación de los bienes y derechos de dominio público', artículo 70 'Procedimiento para la desafectación de los bienes y derechos demaniales', artículo 80.1 'Supuestos de incorporación' y 139.2, 'Aportación a Juntas de Compensación', de la LPAP, y el apartado 2 del artículo 119 del reglamento de la LPAP.
Sobre los terrenos que ocupa la infraestructura, precisa la apelada, los mismos tienen la clasificación urbanística de suelo urbanizable programado pormenorizado, con un aprovechamiento tipo de 0,36 m2t/ m2s, uso lucrativo, residencial Vivienda Libre (VL). En aplicación del apartado 2 del artículo 119 del reglamento de la LPAP, la junta de compensación puede expropiar los aprovechamientos urbanísticos, una vez sean desafectados por dicho organismo público, manteniendo la administración de la línea del AVE Madrid - Barcelona en servicio.
Esta cuestión está totalmente prevista en el artículo 119 del Reglamento de la LPAP que vino a recoger, expresamente, en el supuesto de que los bienes demaniales continúen destinados a la prestación del servicio público, que se procederá a la desafectación de los aprovechamientos urbanísticos que de ellos se deriven.
Finalmente, en este punto, discrepa la parte respecto a la alegación subsidiaria planteada por la junta de compensación apelante de que, en caso de que no fuera obligatoria la adhesión expresa del ADIF a dicha entidad, se produciría la expropiación de los bienes titularidad del mismo, en aplicación del artículo 108.3.b) de la LSCM, pero que se produciría una disminución de valor del suelo propiedad de Patrimonio del Estado, (es decir, de ADIF -AV) quedando el aprovechamiento generado por dicho suelo a favor de la junta de compensación, valorándose el suelo en situación de suelo rural. Entiende la parte que esa afirmación, a su criterio, carece de rigor jurídico.
Según el citado informe de la gerente, ADIF pagó, en concepto de justiprecio, por la totalidad de los terrenos expropiados para la ejecución de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona- frontera francesa, (incluidos en el Sector de referencia), un importe total aproximado de casi nueve millones de euros, siendo titular dentro del Sector UZP 2.02 de Suelo Urbanizable programado pormenorizado 'Desarrollo del Este - Los Cerros', de dos fincas de una superficie de 131.404 m2 y de 21.710 m2, respectivamente, con una superficie total provisional de 153.114 m2.
Concluye en este punto que el requisito de la 'voluntariedad' es esencial en el sistema de compensación, por lo que cada propietario puede decidir si se incorpora o no a un desarrollo urbanístico, sobre todo a tenor de las consecuencias económicas que se derivan de dicha incorporación, en cuanto al pago de derramas en concepto de gastos de urbanización.
5º.- Frente al motivo opuesto por la junta de compensación de la naturaleza de actos trámite de los requerimientos de pago recurridos por ADIF en vía administrativa, y sobre los que según dicha apelante la sentencia apelada omite pronunciamiento alguno, la oponente indica que esa resolución judicial sí se pronunció en el fundamento de derecho segundo 'in fine'.
No es un acto de trámite el requerimiento de pago efectuado a la actora en concepto de cargas de urbanización, pues sí le causa indefensión y sí resuelve directamente sobre el fondo del asunto, ya que la junta de compensación sostiene que aquella es miembro de la misma por mandato legal cuando por lo expuesto no es así en este caso al no haberse adherido expresa y explícitamente, ni aceptado participar en el sistema de compensación ( artículo 112 El artículo 112 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Sólo puede recaudar cuotas o derramas de sus miembros, pero no respecto de los propietarios que no se han adherido, expresa y explícitamente, a la junta y al sistema de compensación.
El Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación 'Desarrollo del Este - Los Cerros' contempla expresamente que puede formularse recurso de alzada contra las liquidaciones. Por lo que la junta de compensación no puede ir en contra de sus actos propios, y negar a mi mandante la posibilidad de interponer dicho recurso.
6
También confirmó lo ya contenido en el informe de que ADIF es titular, aproximadamente, de una superficie de 153.114 m2, incluidos en el sector, que fueron adquiridos por expropiación forzosa para la ejecución de la Línea del AVE Madrid- Zaragoza- Barcelona- frontera francesa en el año 1999. Cuando se expropiaron los terrenos tenían la clasificación urbanística de suelo urbanizable programado, con un aprovechamiento tipo de 0,36 m2s/ m2t. En concreto, una superficie de suelo de 131.404 m2, se abonó el justiprecio a razón de 46 €/m2, de conformidad con la resolución del Jurado Provincial de Madrid, y una superficie de suelo de 21.710 m2, de conformidad con la resolución del mismo jurado se abonó el justiprecio, a razón de 131 €/m2. Por tanto, la testigo-perito aclaró que el suelo titularidad de ADIF-AV mantiene en la actualidad, en el Sector UZP 2.02 de suelo urbanizable programado pormenorizado 'Desarrollo del Este - Los Cerros, la misma clasificación y calificación urbanística que cuando se expropiaron y el mismo aprovechamiento urbanístico tipo 0,36 m2s/ m2t, de vivienda libre residencial.
Asimismo la testigo-perito declaró cómo se podría arbitrar el mantenimiento de la línea AVE Madrid - Barcelona en servicio, (compatible con la ordenación del ámbito), con la no adhesión expresa de ADIF a la junta de compensación que conllevaría la expropiación forzosa de sus terrenos.
Finalmente, también declaró que, si se obligara a ADIF a adherirse a todos los ámbitos urbanísticos en los que sea titular de suelo, las consecuencias serían nefastas, ya que ese organismo es titular, en todo el territorio nacional, de una superficie aproximada de 625 millones de metros cuadrados, por lo que el coste, en concepto de cargas de urbanización se dispararía, pudiendo ser de cientos o miles de millones de euros. Siendo totalmente inasumible. Además, se estaría dando prioridad a estas inversiones en desarrollos de ámbitos urbanísticos (promovidos por la Administración Local), en detrimento a las inversiones en infraestructura ferroviaria estatal que tiene que ejecutar y mantener ADIF- AV, (Organismo Público de la Administración General del Estado) y que constituyen, propiamente, su objeto u actividad.
7º
Finalmente, concluye que no es posible legalmente que este Tribunal, en la resolución de un recurso de apelación como el presente, acceda a una pretensión ex novo efectuada en esta segunda instancia de que se condene a la actora a otorgar escritura de adhesión expresa a la junta de compensación.
Artículo 139.1 de Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas
Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Artículo 119
Artículo 190 bis. Régimen urbanístico de los inmuebles afectados.
El artículo 108 .3 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid.
'
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Artículo 36
Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Artículo 47
Artículo 161.
Artículo 162
Artículo 168
Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación 'Desarrollo del Este-Los Cerros', aprobado definitivamente por acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de 25 de octubre de 2012 (BOCM 31 de marzo de 2012),
Artículo 4
'
Artículo 12
Artículo 1 del Estatuto de la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias
El Tribunal Constitucional ha establecido, en su sentencia número 94/2013, de 23 de abril, desestimando el recurso de inconstitucionalidad núm. 596-2004 interpuesto por el Gobierno de Aragón en relación con los artículos 139, 189, 190 y 191 y la disposición adicional decimonovena de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones públicas, los siguientes pronunciamientos que interesan al presente caso:
'
La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2013, recurso de casación número 1662/2011, señala en lo que interesa al caso:
En las aludidas sentencias hemos considerado que del propio contexto del artículo 47 del Reglamento de Gestión Urbanística y del enunciado del capítulo, en que dicho precepto está incluido: 'cesiones obligatorias y aprovechamiento medio', la sustitución a que se refiere dicho precepto se refiere exclusivamente a aquellos bienes de dominio y uso público que hubiesen sido obtenidos como consecuencia del cumplimiento de deberes urbanísticos de cesión gratuita, pues no en vano el apartado 1 del mismo precepto establece que 'la Administración actuante está obligada a afectar, a los fines previstos en el Plan, el suelo que adquiera como consecuencia del cumplimiento de los deberes de cesión obligatoria que recaen sobre los propietarios', para, después, al contemplar las modificaciones del planeamiento, disponer que 'en todo caso deberá tenerse en cuenta que cuando las superficies de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, fuesen igual o inferior a la que resulte como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras'.
Esta interpretación jurisprudencial fue la que claramente dispuso el artículo 154 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , aunque este precepto por otras razones fue declarado inconstitucional en Sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional , pero en el apartado 2, párrafo primero, de dicho artículo, se establecía que 'cuando en la unidad de ejecución existan bienes de dominio y uso público no obtenidos por cesión gratuita, el aprovechamiento urbanístico correspondiente a su superficie pertenecerá a la Administración titular de aquellos', para en el párrafo segundo ordenar que 'en el supuesto de obtención por cesión gratuita, cuando la superficie de los bienes de dominio y uso público, anteriormente existentes, fueran iguales o inferiores a las que resultan como consecuencia de la ejecución del Plan, se entenderán sustituidas unas por otras. Si tales superficies fueran superiores, la Administración percibirá el exceso, en la proporción que corresponda, en terrenos edificables'.
También se ha de reseñar las siguientes sentencias del alto tribunal: 29 de mayo de 1999, recurso 1346/1995: ' Así
Sentencia de 3 de mayo de 1999, recurso 272/1995:
La sentencia nº 206/2013, de 14 de junio, Sección 1ª, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, reseñada por la sentencia apelada, se pronuncia en los siguientes términos que interesan al caso:
La primera cuestión litigiosa suscitada en este pleito y resuelta por la sentencia apelada en los razonamientos, asimismo expuestos en síntesis, es si en este caso dicho organismo público titular de esos terrenos, a fin de que quede incorporado a la entidad urbanística de ejecución del planeamiento (en este caso de la ciudad de Madrid), ha de manifestar expresamente su voluntad de hacerlo, y sin que hasta que ello no se produzca no cabe entender su inclusión con las consecuencias legales que ello supone.
Los actos administrativos recurridos han entendido que no era necesario esa manifestación expresa y han iniciado los trámites de requerimiento de pago de las cuotas de urbanización contra dicha entidad pública, que los ha recurrido en sede judicial con el resultado de su anulación en los términos arriba también reseñados.
Sobre esta primera cuestión central, este Tribunal, en coincidencia con la sentencia apelada, y quedando acreditado que ADIF, en multitud de ocasiones ha manifestado su expresa voluntad de no adherirse a dicha junta de compensación, considera que en ningún caso, de acuerdo con el artículo 139.1 de la LPA y 12.4 de los estatutos de la junta de compensación, puede concluirse que ese organismo público del Estado esté incorporado a dicha entidad urbanística, y por tanto legalmente no podía iniciarse ese procedimiento administrativo de cobro de las cuotas de urbanización en los términos expresados en los últimos párrafos del fundamento de derecho tercero de dicha sentencia. Este último extremo rebate la alegación de la apelante de omisión de pronunciamiento en tal sentido.
Al hilo de lo anterior, a tenor incluso del contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional arriba expuesta, esa manifestación expresa como elemento primero y necesario para que un organismo público de la Administración General del Estado como el ADIF pueda quedar incorporado a una junta de compensación, es indiscutible. Esta resolución de dicho tribunal mantiene que el artículo 139.1 de la LPA es constitucional y sólo regula la fórmula de incorporación de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos a las juntas de compensación, en el sentido de que se hará a tenor de la normativa urbanística vigente, y siempre, y ello es lo esencial, previa adhesión expresa. Requisito éste, se reitera una vez más, que no concurre por lo expuesto en este caso.
Asimismo, la citada no inclusión en esa forma impide legalmente que la junta pueda instar la vía de apremio para el cobro de costes de obras de urbanización (artículos 108.3, e) de la LSCM, 65.1 del RGU y 4.c) del proyecto de estatutos) pues sólo procedería hacerlo contra los integrantes y el ADIF no lo es por lo expuesto. No se está en el caso de un acto de trámite pues falta el título previo para poder iniciar ese procedimiento de apremio, que el titular de los terrenos sea miembro de la junta, constituyendo por ello una cuestión de fondo que afecta al derecho del interesado. Por todo lo cual, dicho motivo ha de decaer.
El segundo argumento central de la apelante y que se integra en los restantes motivos ordinales de su recurso arriba enumerados, contestados por la parte apelada, y en ambos casos apoyados en la normativa y doctrina arriba expuesta, se circunscribe a que a su entender en este caso sería casi imposible incorporar a ese organismo público en dicha junta de compensación por el único sistema previsto legalmente para el supuesto su no adhesión: el de expropiación. Incluso si se pudiera, en su opinión el valor de los terrenos propiedad del ADIF sería como el de suelo rural.
Estas cuestiones no se han tratado en la sentencia apelada, ni fueron objeto de debate en la primera instancia tal se desprende del contenido de los escritos de las partes durante su sustanciación: demanda y conclusiones por escrito.
En este punto ha de dejarse sentado que a tenor de la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993, etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal 'ad quem' la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia. En este sentido las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de abril y 14 de junio de 1991, señalan que el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la sentencia que se pronunció sobre ello, es decir, la depuración de un resultado procesal obtenido con anterioridad, por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de ser, precisamente, una crítica de la sentencia impugnada con la que se fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, de suerte que, si esa crítica se omite, se priva al Tribunal ad quem del necesario conocimiento de los motivos por los que dicha parte considera a la decisión judicial jurídicamente vulnerable, sin que se pueda suplir tal omisión ni eludir la obligada confirmación de la sentencia por otro procedimiento, ya que la revisión de ésta no puede 'hacerse de oficio por el Tribunal competente para conocer del recurso'. Sin embargo, el incumplimiento de dichos requisitos no constituye causa de inadmisión del recurso de apelación sino de desestimación.
Ciertamente, la parte apelante ha atacado la primera y única cuestión central del pleito determinada en la primera instancia por los escritos de las partes en sus distintas fases y que recibió la respuesta expresada por la sentencia apelada, que por los argumentos anteriormente reseñados, y tal como se adelantó, se ha de confirmar al ser ajustada a derecho, así como la anulación establecida en la misma de los actos administrativos recurridos.
Sin embargo, no cabe legalmente en esta segunda instancia, a tenor de lo expuesto sobre la delimitación litigiosa en el recurso de apelación (crítica de la sentencia), extender la impugnación a cuestiones no debatidas en la primera instancia y por ende no resueltas en esa resolución judicial so pena de vulnerar el principio de nuestro ordenamiento procesal de defensa en igualdad de condiciones. En la primera instancia el debate jurídico se limitó a ese requisito primero y esencial de si era necesario la adhesión expresa del ADIF a dicha junta para que calificándolo como integrante de la misma pudiera exigir el pago de esas cuotas de urbanización. Ello a tenor de los artículos 31, 56 y 65 de la LJCA. El mismo, se insiste, ya recibió la contestación arriba expuesta en la primera instancia y que ha sido objeto del debate igualmente reseñado con amplitud en esta segunda instancia con el resultado expuesto. No obstante, la inexistencia del cumplimiento de ese primer y necesario requisito veda cualquier examen de lo que supondrá, si se acude a esa vía legal, la futura incorporación del organismo público recurrente a esa junta de compensación por medio de la expropiación. Por todo lo cual, esos nuevos motivos de apelación igualmente han de decaer.
No obstante, a tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima' y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador en su caso, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 2.000 €, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2414-0000-85-0730-20 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo
Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
D. Juan Pedro Quintana Carretero D. Francisco Javier Canabal Conejos
D. José Arturo Fernández García D. José Damián Iranzo Cerezo