Sentencia Administrativo Nº 341/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 288/2013 de 16 de Julio de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

En la ciudad de Valencia, a 16 de julio de 2014.

Vistos por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres.

Presidente:

D. JOSE MARTINEZ ARENAS SANTOS

Magistrados:

D. MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO

D. LAURA ALABAU MARTÍ

ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A Nº 341/14

En el recurso contencioso-administrativo número 288/2013interpuesto por D. Miguel Castelló Merino Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de D. Fermina en representación legal de D. Purificacion bajo la dirección letrada de D. Sandra Casas Molina

Es Administración demandada la Generalitat Valencianarepresentada y defendida por la Sra. Letrado de la Generalitat Valenciana D. Amparo Ortiz Pavía.

Constituye el objeto del recurso la resolución presunta de la Secretaria Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de la solicitud por la que se desestima la solicitud de prestaciones derivadas de declaración de dependencia.

Ha sido magistrado ponente la Ilma. Sra. Dña. LAURA ALABAU MARTÍ

Antecedentes

PRIMERO.- Se interpuso recurso contencioso-administrativo por D. Miguel Castelló Merino Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de D. Fermina en representación legal de D. Purificacion fecha 14-6-13 acompañando copia de la resolución recaída en vía administrativa, y tras ser requerida de subsanación solicitud formulada y otorgamiento de poder procesal siendo admitido su recurso por Decreto de fecha 11-10-13.

SEGUNDO.- Admitido el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara Sentencia en la que estimando la demanda, se declare como situación jurídica individualizada el derecho a percibir la prestación económica para cuidados familiares correspondiente al grado 2 nivel 1 por importe de 300,90 euros al mes desde el 17 de mayo de 2012 hasta el 31 de julio de 2012, así como 268,79 euros mensuales en lo sucesivo.

Se reconozca como cuidadora a su hija Candelaria .

Derecho a percibir la cuantía de 5.839,20 euros en concepto de atrasos hasta la fecha 28 de febrero de 2014 y a partir de cuya fecha hasta la sentencia la cuantía de 268,79 euros por cada mes.

Derecho a percibir sin aplazamiento la cuantía de atrasos de la prestación, con intereses y costas.

TERCERO.- La letrado de la Generalidad contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma fundada en los hechos y razonamientos referidos en su escrito y que se dan por reproducidos.

No se recibió el proceso a prueba, pero se tuvo por unida la documental aportada a los autos y el expediente y se emplazó a los litigantes para que evacuaran el trámite previsto en el art. 64 de la Ley Reguladora , cumplido el cual quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 16 de julio de 2.014, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del recurso desestimación presunta por la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia respecto a la solicitud al expediente NUM000 con el fin de que se dictara resolución concretando el derecho a las prestaciones correspondientes a su clasificación en grado 2 nivel 1.

Sostiene la actora que en fecha 16-11-11 presentó solicitud de reconocimiento de situación de dependencia, reconociéndose por resolución de 12 de mayo de 2012 en grado II nivel 1 a la que se acompaña propuesta de resolución de prestación económica de cuidados en el ámbito familiar, y teleasistencia, sin que pese a los reiterados requerimientos se haya resuelto hasta la fecha.

Cita la parte en sus fundamentos la DF 1ª Ley 39/06 en su redacción dada por RD 8/10 en cuanto establece el plazo común de seis meses para resolver, el Decreto 18/11 de 25 de febrero del Consell, art.18.3 en cuanto al plazo y arts. 42 y 47 LRJPAC

Por la Administración demandada se opuso la improcedencia de reconocer con retroactividad el derecho a las prestaciones, puesto que las mismas no han sido concretadas por medio de aprobación del Programa Individual de Atención, así como el art. 22 de DL 20/2012 en cuanto modifica la DA 1ª de la Ley 39/06 introduciendo un plazo suspensivo de dos años para su percepción.

SEGUNDO.Son relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes preceptos:

Los arts. 28 y 29 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en cuanto prevén respectivamente, el procedimiento por el que se resuelve el reconocimiento de situación de dependencia, y por otra parte el establecimiento de un programa individual de atención en el que se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades.

El Decreto 18/2011, de 25 de febrero, del Consell, por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas en situación de dependencia en particular en sus arts. 7 iniciación y requisitos de la solicitud, 9 instrucción comprendiendo informe social de los Servicios Sociales municipales, y dictamen técnico de la Comisión; finalmente art. 10 resolución expresa de la Secretaría Autonómica de Bienestar Social sobre el reconocimiento de la situación de dependencia, con los servicios o prestaciones que correspondan al solicitante según el grado de dependencia reconocido, que deberá resolverse en el plazo máximo de de seis meses, computándose a partir de la fecha de la recepción de la solicitud. El reconocimiento se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio.

TERCERO.Se opone por la demandada la 'falta de determinación de la modalidad de intervención más adecuada', falta que no obedece sino a la propia inactividad administrativa, cuya finalidad última no es otra que dilatar el pago de la prestación correspondiente.

Pues bien resultando haber solicitado la dependiente por medio de su representación en fecha 16 de noviembre de 2011 ( folio 1 del expediente) solicitud de reconocimiento de situación de dependencia y habiendo recaído en fecha 12 de mayo de 2012 resolución de reconocimiento de situación de dependencia grado II nivel I, por la Directora General haciendo depender la efectividad del derecho a las prestaciones y servicios de la aprobación del Programa Individual de Atención, folio 43 del expediente.

No consta iniciado el expediente de aprobación del Programa Individual de Atención todo ello pese a que como indica la parte actora, por la Consellería de Bienestar Social ya se había rebasado con creces el plazo de resolución de la solicitud de reconocimiento de situación de dependencia, a que se refiere el art. 10 D. 18/2011:

1. La persona titular de la Dirección General con competencias en materia de dependencia, dictará resolución expresa y por escrito sobre el reconocimiento de la situación de dependencia. En la misma se determinará los servicios o prestaciones que corresponden al solicitante según su grado y nivel de dependencia. Dicha resolución se notificará al interesado y se comunicará, de manera simultánea, a los Servicios Municipales de Atención a la Dependencia.

2. El plazo máximo para dictar y notificar dicha resolución es de seis meses, computándose desde la fecha de registro de entrada de la solicituden el registro del órgano competente para su tramitación y resolución. Transcurrido dicho plazo sin que haya sido dictada y notificada resolución expresa, podrá entenderse desestimada la solicitud de la persona interesada por silencio administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79 de la Ley 16/2008, de 22 de diciembre, de la Generalitat , de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat.

3. Dicha resolución sólo surtirá efectos desde la fecha de aprobación del correspondiente Programa Individual de Atención.

Y asimismo pese a que la resolución referida, recaída en fecha 12 de mayo de 2012 agotando el plazo de seis meses remite para su efectividad a la futura aprobación del Programa Individualizado de Atención, sin que ordene incoar el expediente a tal fin ni acuerde notificarse la misma a los Servicios Sociales municipales, como le incumbe, qué duda cabe que tal obligación se desprende de las disposiciones del propio Decreto citado, en desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

Art. 11 Decreto 18/2011, de 25 de febrero, del Consell , por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas en situación de dependencia:

1. En base a la documentación aportada, en particular la referenciada en los arts. 7.3.f) y 7.3 g), y del grado y nivel de dependencia reconocido, será elaborada la propuesta del Programa Individual de Atención. El resultado de dicha propuesta será notificado al interesado junto con la resolución del grado y nivel, para que en el plazo de quince días formule, en su caso, las alegaciones que estime pertinentes.

2. Caso de que dicha propuesta sea coincidente con la preferencia expuesta por la persona interesada, transcurrido aquel plazo sin haber sido formuladas alegaciones, se emitirá la resolución aprobando el Programa Individual de Atención.

3. En caso de no coincidencia de la propuesta de Programa Individual de Atención (PIA) con la preferencia expuesta por la persona interesada, ésta dispondrá igualmente del plazo de quince días desde su notificación para formular las alegaciones que estime oportunas, las cuales serán estudiadas con carácter previo a dictar la correspondiente resolución. Transcurrido dicho plazo sin haberse formulado alegaciones, con carácter previo a resolver, se recabará informe del Servicio Municipal de Atención a la Dependencia correspondiente o, en su caso, de los servicios sociales designados por la Conselleria de Bienestar Social, tras lo cual se resolverá de forma motivada.

4. La resolución de PIA deberá dictarse y notificarse en el plazo máximo de seis meses desde la fecha de registro de entrada de la solicitud de reconocimiento de situación de dependencia en el registro del órgano competente para su tramitación y resolución.Transcurrido este plazo sin que haya sido dictada y notificada resolución expresa, podrá entenderse desestimada la pretensión de la persona interesada por silencio administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79 de la antes citada Ley 16/2008, de 22 de diciembre .

5. En todo caso, se dictará resolución expresa. La resolución de aprobación del Programa Individual de Atención se comunicará de manera simultánea a los correspondientes Servicios Municipales de Atención a la Dependencia.

6. Si transcurrido el plazo indicado en el apartado 4 no se hubiera resuelto en cuanto al servicio o prestación, el derecho se generará desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo de seis meses indicado para resolver.

Pues bien la falta no ya de resolución del Programa Individualizado de Atención, sino incluso del inicio del expediente o pieza para su aprobación, es completamente imputable a la Consellería la cual al resolver estimando el reconocimiento de situación de dependencia, debió de oficio comunicar a los Servicios Sociales municipales la resolución e incoar el expediente, y en todo caso, haber dictado resolución expresa en seis meses a contar desde el día 16 de noviembre de 2011.

El principio que garantiza la tutela judicial efectiva en nuestra Constitución encuentra plasmación en sede del procedimiento contencioso administrativo no solo al extender el objeto de su conocimiento a la inactividad administrativa, sino al permitir suplirla mediante el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas.

CUARTO.Contrariamente a lo sostenido por la parte demandada, tomando en consideración la doctrina fijada por esta Sala en Pleno, en sentencia de fecha 15/4/14 en cuanto declara contraria a derecho la dilación injustificada por parte de la la Secretaría Autonómica de Bienestar Social a la hora de resolver el establecimiento de un Programa Individual de Atención, tal tesis no puede prosperar pues una vez recaída resolución por la que se reconoce situación de dependencia, no existiendo obstáculo o impedimento alguno a la resolución, el retraso o dilación es incardinable en la noción inactividad que se imputa a la Administración.

El argumento decae por sí mismo: si el retraso o dilación que impide el dictado de la resolución por parte de un Órgano, obedece a la falta de emisión de informe o propuesta por otro órgano integrante no solo de la propia Administración competente para resolver, Generalitat Valenciana, sino de la misma Consellería de Bienestar Social que detenta la atribución, en todo caso se trata de un retraso imputable a la Administración demandada, Generalitat Valenciana, siendo de aplicación el art. 83.3 LRJPAC en materia de informes, sin que sea admisible que oponga la inactividad de sus propios órganos para justificar la ausencia de resolución expresa cuyo dictado le incumbe.

Por otra parte, cuál sea la interpretación del ámbito de inactividad en relación con el art. 29.1 LRJCA cuando establece como requisito de exigibilidad del derecho reconocido por una disposición general, que no requiera actos de aplicación, viene facilitada por la interpretación auténtica realizada por el legislador en la Exposición de Motivos de la Ley 29/98 de 13 de julio: Los escasos preceptos incluidos en los dos primeros capítulos del Título III contienen algunas de las innovaciones más importantes que la Ley introduce en nuestro sistema de control judicial de la Administración. Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración. Pero al mismo tiempo, es necesario diferenciar las pretensiones que pueden deducirse en cada caso...Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas.El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Esta interpretación nos permite concretar que cuando el art. 29.1 LRJCA menciona los 'actos de aplicación' viene a referirse a aquellas resoluciones que han de prefigurar el contenido del derecho, en el caso de que la disposición general no establezca los elementos necesarios para su concreción (bases de un concurso, p.ej.); en modo alguno a la ausencia de actos de trámite preceptivos para la adopción de resolución del expediente, omitidos por la propia Administración responsable de resolver; en otro caso, bastaría tal omisión para excluir la aplicabilidad del art. 29.1 LRJCA e impedir a los ciudadanos la reclamación, conclusión de todo punto inadmisible.

En el caso que nos ocupa, habiendo recaído resolución por la que se reconoce la situación de dependencia, existiendo un plazo legal para la adopción de prestaciones concretas y constando al expediente los informes y propuestas precisos para determinar el contenido de las prestaciones concretas, sin que concurra elemento alguno que permita o indique que la propuesta sea susceptible de impugnación o no aprobación -nada se alega en este sentido por la demandada, salvo su falta de concreción con implícita referencia a una inexistente discrecionalidad en la concesión- concurren todos los requisitos de procedibilidad del art. 29.1 LRJCA , procediendo desestimar el motivo de oposición, correspondiendo al Tribunal completar la inactividad de la Administración, al darse los requisitos para ello.

QUINTO.La parte demandada opone lo dispuesto en el RDL 20/2012, en cuanto a sus efectos económicos; pues bien, a tenor de la propia DT 1 ª de la Orden 21/12 de 25 de octubre, en relación con su fecha de entrada en vigor, (31 de octubre de 2012), dispone:

1. Quienes, con anterioridad a la entrada en vigor de la presente orden, tengan reconocido un grado y nivel de dependencia, no precisarán de un nuevo reconocimiento de su situación de dependencia a efectos de la clasificación por grados recogida en el art. 3 de la misma.

De ahí que no es de aplicación al recurrente la disposición prevenida en su art. 20, en relación a la retroactividad de efectos económicos en que se remite a la norma estatal, siendo ésta el RDL 20/12 , que modifica la DA 1ª Ley 39/06 en los siguientes términos:

3. El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el art. 18 que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación.

Y ello por cuanto el recurrente tenía a la fecha de entrada en vigor de la Orden reconocida la situación, grado y nivel de dependencia.

En cuanto al montante económico, que la demandada impugna y en cuanto a la aptitud del Tribunal para la fijación del importe, concurriendo todos los elementos necesarios para ello, prefigurados por la norma de referencia, corresponde a éste su establecimiento en sustitución del órgano competente, conforme al principio de economía procesal y tutela judicial efectiva con respeto a los límites de la función jurisdiccional, en relación a la administrativa y sin que ello suponga, conforme a los anteriores razonamientos, invasión de su ámbito, tratándose de una impugnación genérica sin soporte fáctico pues se solicita conforme a la propuesta, que ya ha tomado en consideración cuantos datos le fueron requeridos.

Por último, los informes obrantes acreditan que la actora ya venía recibiendo cuidados en entorno familiar, dada la precariedad de su salud y falta de autonomía

Procede pues estimación íntegra del recurso en los términos dichos.

SEXTO.Conforme al art. 139 LRJCA en su nueva redacción, 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

3. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

En el caso que nos ocupa, resulta aplicable la teoría del vencimiento, con imposición de costas a la demandada; sin embargo, por aplicación de éste último inciso en relación con los criterios orientativos sobre honorarios profesionales, publicados por el Colegio, en relación con los criterios de la LEC, sobre asuntos de cuantía inestimable (por considerar que la cuantía no ha incidido en la dificultad del asunto) se minora fijándolos en un máximo de 1200 euros por todos los conceptos, con adición del importe de la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional, si hubiere lugar.

Fallo

QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto interpuesto por D. Miguel Castelló Merino Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de D. Fermina en representación legal de D. Purificacion bajo la dirección letrada de D. Sandra Casas Molinacontra la inactividad a que se refiere en encabezamiento, con reconocimiento como situación jurídica individualizada del derecho a percibir la cuantía de 5.839,20 euros en concepto de atrasos hasta la fecha 28 de febrero de 2014 y a partir de cuya fecha la cuantía de 268,79 euros en lo sucesivo, con intereses y costas.

Se reconozca como cuidadora a su hija Candelaria .

Se imponen las costas procesales a la Administración demandada, con el límite prevenido en el Fundamento Jurídico anterior.

Contra esta sentencia no cabe recurso alguno.

Se declara firme. Comuníquese al Órgano a efectos del art. 104 LRJCA .

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por el Magistrado Ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.