Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 343/2022, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 196/2021 de 07 de Abril de 2022

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2021/0005111

Procedimiento Ordinario 196/2021

Demandante:ASOCIACION ESPAÑOLA DE GUARDIAS CIVILES

PROCURADOR D./Dña. ANGUSTIAS DEL BARRIO LEON

Demandado:DIRECCION GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 343/2022

Presidente:

Dña. Mª TERESA DELGADO VELASCO

Magistrados:

Dña. CRISTINA CADENAS CORTINA

D.RAMÓN FERNÁNDEZ FLOREZ

D.JOSE RAMON GIMENEZ CABEZON

D.. LUIS FERNÁNDEZ ANTELO

En la Villa de Madrid a siete de abril de dos mil veintidós.

VISTO e presente procedimiento contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Del Barrio León en representación de la ASOCIACION ESPAÑOLA DE GUARDIAS CIVILEScontra la Orden General n. 4 de 12 de febrero de 2021, que regula los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil, publicada en el BOGC de 16 de febrero de 2021. Habiendo sido parte en autos a Administración demandada representada por el Abogado de Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites establecidos en la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda lo que verificó mediante escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dicte Sentencia estimando el recurso y que : 1. Se declare la nulidad de la OG un. 4 de 12 de febrero de 20201, por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia. 2. Declarar la nulidad el apartado 5 del art. 13 en cuanto vincula la percepción de la productividad al empleo y no a las funciones que se desarrollen, y el Anexo II en cuanto excluye de la productividad EFM1 al personal del empleo de guardia como perceptor de esta productividad. 3, declarar la nulidad de la DF prima en cuanto modifica el párrafo segundo del apartado 2 del art. . 25 de la OG 11/2014. 4 declarar la nulidad de la DF primera en cuanto modifica el art. 43 del a OG 11/2014.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que solicita la inadmisión del recurso por falta de representación y por falta de legitimación. En cuanto al fondo, solicita la desestimación.

TERCERO.- El recurso quedó pendiente para su señalamiento, si bien previamente se dio traslado a la recurrente sobre las causas de inadmisibilidad alegadas, constando escrito al respecto, con las alegaciones que estimó oportunas.

CUARTO.- Se señaló para su deliberación para la audiencia del día 6 de abril de 2022, teniendo lugar así.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. SRa. Doña Cristina Cadenas Cortina, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por la Procuradora Sra. Del Barrio León en representación de la ASOCIACION ESPAÑOLA DE GUARDIAS CIVILES contra la Orden General n. 4 de 12 de febrero de 2021, que regula los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil, publicada en el BOGC de 16 de febrero de 2021.

Tal como consta en el expediente administrativo, tras la oportuna tramitación fue publicada en el BOGC la Orden General n. 4 de 2021 de 12 de febrero, por la que se regulan los incentivos de personal de la Guardia Civil .

El presidente de la ASOCIACION ESPAÑOLA DE GUARDIAS CIVILES, Don Severino, en nombre de la misma, presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra la citada OG.

A requerimiento de esta Sala, en relación a la necesidad de aportación del documento que acredite los requisitos exigidos para poder entablar acciones las personas jurídicas, art. 45.2 d) de la LJCA , se aportaron los Estatutos de la Asociación. Consta en su art. 26 que 'el presidente ostenta la representación de la AEGC podrá ejercer las acciones judiciales pertinentes en defensa de los intereses y derechos, tanto individuales como colectivos de los miembros de la Guardia Civil, podrá otorgar y firmar poderes para personarse en juicio y fuera de él, ejerciendo las acciones que correspondan en nombre del la AEGC ante los Tribunales y organismos de la Administración.'. Se tuvo por interpuesto el recurso y admitido a trámite.

La demanda se refiere a la OG alegando su nulidad de pleno derecho por haber sido dictada por órgano incompetente por razón de la materia, pues entiende que la Directora general no puede dictar esta Orden debiendo emanar la regulación de incentivos del Ministerio del Interior, y se remite al art. 9 de la Ley 29/2014 , art. 105 y DF quinta. Así como RD 950/2005, art. 4 c) y d) . Se refiere a las competencias que tienen atribuidas los Directores generales en base al art. 60 de la ley 40/2015 y art. 12 de la ley 29/2014 respecto a la DGGC. Rechaza que exista norma que habilite a la Dirección General para dictar normas en desarrollo del RD 950/2014 y entiende que los incentivos al rendimiento y gratificaciones deben regularse por el Ministerio del Interior mediante Orden Ministerial en base al art. 24.1 f) de la ley 50/1994.

En siguiente lugar, se refiere al art. 13 en relación con el Anexo II de la OG por vulnerar el art. 14 de la CE. Entiende que cuando se ocupa un puesto de nivel superior o sucesión de mando por periodos superiores a un mes, la OG vincula la retribución al empleo y no al rendimiento o actividad, y cuando un miembro que tenga empleo de Guardia Civil realiza funciones de mando se le excluye como personal preceptor de la productividad estructural, pues se establece para Cabo o superior, sin explicar las diferencias de trato. De hecho, un miembro del Cuerpo con empleo de Guardia puede realizar funciones de sustitución al mando sin percibir la retribución que recibe el personal de empleo superior con las mismas funciones. Se remite al expediente, pág. 13, y se asume que pueden producirse casos, lo que va en contra de la STS de 21 de octubre de 2020.

En siguiente lugar, la DF primera modifica artículos de la OG 11/2014, en concreto art. 25 sobre descansos singularizados, pues se establece una limitación en cuanto a la Unidad en que se debe disfrutar el descanso singularizado adicional. Esta modificación vulnera los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad. Y el principio de confianza legítima. Ya que la Orden General 11/2014 establece estos descansos singularizados adicionales, generando unas expectativas en que la prestación de los servicios se vea compensada y en la nueva regulación se limita a la misma Unidad, y se produce un enriquecimiento injusto para la administración.

En siguiente lugar alega que la DF primera modifica el art. 43 de la OG 11/2014 pues no se incluye en el personal que se cita a los segundos jefes en relación a los jefes, produciendo una clara desigualdad.

Solicita la estimación en los términos expuestos.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que en primer lugar, alega que el recurso no es admisible, partiendo de que no se cumplen los requisitos para entablar acciones las personas jurídicas. Los Estatutos aportados no excluyen el certificado del acuerdo previsto en el art. 22.2 de los Estatutos. Se remite a la LO 11/2007 , arts. 9 y 49 y entiende que la decisión de recurrir una Orden General no puede quedar en manos del presidente de la asociación. Se refiere a los estatutos aportados, y la interpretación de los mismos. Tampoco consta que se hubiera hecho uso por razones de urgencia y luego aportada la ratificación correspondiente. no consta consulta a la Asamblea General, ni dato alguno al respecto. Cita STS de 17 de febrero de 2021. Añade que en los términos planteados, la impugnación beneficia a determinadas personas y no a todo el colectivo de la Guardia Civil.

En siguiente lugar, alega inadmisibilidad, por falta de legitimación activa, y se remite a Sentencia de esta Sala en relación a la legitimación ad causam. Alude al interés legítimo en concreto y entiende que en caso de estimación del recurso no se produce un beneficio para el colectivo de la guardia civil, ni se colige cual sería el beneficio de una eventual estimación.

En cuanto al fondo, de manera subsidiaria, rechaza causa de nulidad alguna. Se refiere a que la OG deroga y sustituye la OG de 2014, de idéntico título estructura y contenido, y su impugnación dio lugar a una Sentencia de esta Sala en la que la Asociación entonces actora no planteó vicio alguno de incompetencia. Y se refiere a que el TS ha examinado recursos aplicando previsiones de esta orden sin que se planteara en ningún momento la nulidad de la misma. En todo caso, no sería 'manifiesta' la falta de competencia, por lo que no cabría la alegada nulidad.

Se centra en el RD 950/2005, que se remite al Ministerio del Interior, en cuya estructura está la DGGC y se remite a sus funciones. Y a lo dispuesto en el RD 734/2020 de 4 de agosto, art. 4.1 letra f) y letra h)

Alega la conformidad a Derecho de la Orden impugnada, centrándose en su naturaleza jurídica y remitiéndose a la STSJM de 14 de junio de 2016 en relación con la Orden anterior. Se centra en la finalidad de dicha Orden, y en la motivación de los cambios que se han considerado necesarios. Alega la conformidad del art. 13 que ha de interpretarse de manera sistemática con el resto de preceptos, y se remite a los arts. 7.3 y 98.3 así como 13.2 SE refiere a que se retribuye la concreta modalidad asociada a las funciones y el régimen de prestación de servicios . Y el apartado 5 del art. 13 es una norma prevista para supuestos excepcionales. Y lo mismo sucede con la previsión contenida en el Anexo II en relación con la productividad EFM1 . Se remite al art. 18 de la ley 29/2014, y a los supuestos de sucesión del mando, Rechaza igualdad cuando los empleos y las situaciones derivadas son diferentes. Se explica la problemática de supuestos en que no existe Mando con empleo de Cabo o Cabo primero y aduce que en todo caso se percibirá la misma modalidad de productividad estructural tal como la norma establece. Y en caso de sustituciones inferiores a un mes, se retribuyen por las funciones llevadas a cabo .

Alega la conformidad a Derecho de los nuevos arts. 25.2 y 43 de la OG 11/2014, en base a la DF primera de la OG y precisa las especificidades de los cambios de Unidad. Rechaza que se vulnere el principio de confianza legítima. También rechaza la pretendida nulidad del art. 43 . El personal que sucede al mando por periodos iguales o superiores a un mes cambia su régimen por el personal con funciones de mando jefes de unidad. Y esto resulta coherente con la doctrina sentada por la STS de 21 de octubre de 2020.

TERCERO.- En alegaciones de la actora relativas a las causas de inadmisión se refiere a que ha aportado los Estatutos de la Asociación, y considera que al haberse dictado Decreto acordando la admisión a trámite del recurso se debería entender cumplido el requisito. Se refiere al art. 45. 2 d) que se remite a normas o estatutos que le sean de aplicación, y en base al art. 26 de sus Estatutos, el presidente tiene poder para interponer recursos. Añade que aporta certificado expedido por el Secretario Jurídico de la Asociación en el que expresa que en fecha 18 de febrero de 2021 se adoptó el Acuerdo de interponer recurso frente a la Orden General . Acompaña dicho documento que contiene efectivamente certificado expedido por el secretario Jurídico de la AEGC , referido a Acuerdo adoptado el 18 de febrero de 2021 por el Comité Directivo Nacional respecto a la concreta interposición de recurso contencioso-administrativo contra la Orden General.

Respecto a la segunda causa de inadmisión, entiende que la eventual estimación del recurso implica un beneficio para todos ya que si se declara que el art. 13 vulnera el principio de igualdad, todos los miembros del Cuerpo que realizan funciones de mando por epridoos superiores a un mes se verían benficiados y en igual sentido la impugnación del precepto que modifica el art. 25 de la OG 11/2014

CUARTO.-El tema objeto de debate exige partir de las alegaciones de inadmisión, con carácter previo. Constan las alegaciones concretas de la recurrente oponiéndose a las causas esgrimidas en su momento, como se ha expuesto.

En relación con la primera causa de inadmisión alegada, centrada en el incumplimiento de los requisitos para impugnar las personas jurídicas, en base al art. 45 1. d) de la LJCA, este precepto establece que con las demandas se deben acompañar una serie de documentos entre los que se recoge:

d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado

En el caso examinado la actora aporta a requerimiento de la Sra. Letrada de la Administración de Justicia los Estatutos de la Asociación, puesto que el presidente de la misma ha sido la persona que ha interpuesto el recurso mediante su representación procesal.

En el escrito que presentó en su momento aporta dichos estatutos sin hacer mención al certificado concreto acreditativo de la adopción del acuerdo para impugnar en este caso . Es cierto que los estatutos contienen una previsión en el art. 26 relativa a las funciones del presidente, entre las que se cuenta como representante legal de la misma la de ejercer las acciones judiciales pertinentes en defensa de los intereses y derechos tanto individuales como colectivos, de los miembros de la Guardia Civil. Sin embargo, esta sola previsión no sería suficiente, puesto que la voluntad concreta de recurrir frente a un acto o disposición tiene que constar de manera específica. No basta, y en este punto asiste la razón al Abogado del Estado, con la aportación de los Estatutos que atribuyen unas facultades al Presidente para interponer recursos en general, sino que debe constar la voluntad para impugnar un acto determinado , y debe hacerse por el órgano que tenga atribuida la decisión o como en este caso, la de 'aplicar las orientaciones y decisiones adoptadas en Asambleas Generales', que según los Estatutos es el Comité Directivo Nacional. Y de hecho, se aporta Certificado del Secretario Jurídico de la AEGC acreditativo de que en fecha 18 de febrero de 2021 se ha adoptado el Acuerdo por el Comité Directivo Nacional de interponer concretamente recurso contra la OG 4/2021. Este certificado sí constituye un documento fehaciente y suficiente para considerar conformada la voluntad del órgano, y por tanto, ha de concluirse que el recurso es admisible en relación con este punto concreto. No es preciso adoptar una decisión de retroacción de actuaciones, sino que dado que se aporta el certificado y claramente indica que se ha adoptado el Acuerdo específico adoptado por el órgano correspondiente según los Estatutos en fecha anterior a la interposición del recurso , se considera plenamente cumplido el requisito del art. 45. 2 d) .

Por tanto, esta causa de inadmisión debe ser rechazada.

Respecto a la siguiente causa se basa en la falta de legitimación, por falta de interés legítimo concreto. En base al art. 69 letra c) de la LJCA , el recurso sería inadmisible por haber sido interpuesto por persona no legitimada. El abogado del Estado se centra en que aparte de la opinión relativa a que se ha dictado por órgano incompetente, la impugnación no supone beneficio concreto para los miembros de la Guardia Civil puesto que se fijan criterios para distribuir rendimientos. Se plantean cuestiones de mera legalidad que no reportan beneficio concreto o material para el colectivo de los miembros del Cuerpo.

El tema de la legitimación de las asociaciones o en su caso de sindicatos ha sido reiteradamente analizado por la Jurisprudencia.

El preciso partir del art. 19 de la LJCA que se refiere a la legitimación en este orden jurisdiccional. Dispone dicho precepto que:

1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el concepto de legitimación la STS de 13 de julio de 2015, recurso 1617/2013, contiene una serie de precisiones de especial relevancia, así dispone :

En efecto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado:

a) Por interés, que la normativa vigente califica bien de 'legítimo, personal y directo', o bien, simplemente, de 'directo' o de 'legítimo, individual o colectivo', debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico- administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

b) Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

c) Ese 'interés legítimo', que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de 'personal y directo', pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, de este último, 60/1982, de 11 octubre , 62/1983, de 11 julio , 160/1985, de 28 noviembre , 24/1987 , 257/1988 , 93/1990 , 32 y 97/1991 y 195/1992 , y Autos 139/1985 , 520/1987 y 356/1989 ) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superado y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona.

d) Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994 , la legitimación 'ad causam' conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997 , se parte del concepto de legitimación 'ad causam' tal cual ha sido recogido por la doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente.

La respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos. La existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga.

Como señala la STC 52/2007, de 12 de marzo, el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre; 173/2004, de 18 de octubre, y 73/2006, de 13 de marzo; con relación a un sindicato.).

El Tribunal Constitucional en sentencia 89/2020, de 20 de julio ha reflejado los criterios generales sobre legitimación de sindicatos, a los que sería asimilable una asociación profesional del siguiente modo:

a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28 ) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia, una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del derecho privado. Cuando la Constitución y la ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli, sean de necesario ejercicio colectivo, en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva. Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en el que estén juego intereses colectivos. Queda así clara 'la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores' (por ejemplo, STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 5).

b) Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio , venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, 'la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer'. Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas sindicales la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso, a saber: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la citada STC 101/1996 , la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, 'ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' ( STC 97/1991 , FJ 2, con cita de la STC 257/1988 ). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial' ( STC 101/1996, de 11 de junio , FJ 2).

c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que este acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores. Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado.

En relación en concreto con la legitimación de una asociación profesional, el Tribunal Supremo ha examinado este tema, y en STS de 13 de julio de 2016 (Rec. 2542/2015) detalla :

La cuestión a discernir aquí es si la asociación recurrente acciona en defensa de un interés objetivo por la legalidad o como portadora de un interés legítimo, que es el único que la puede legitimar para entablar este recurso. Hay que observar que, conforme al artículo 19.1 b) de la LRJCA , la legitimación 'ad causam', que debe adornar a la asociación recurrente, tiene que ser una legitimación por interés legítimo, pues el precepto citado se la reconoce como asociación, bien afectada, bien legalmente habilitada 'para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos'

La alegación y prueba de la legitimación es carga procesal que incumbe a la parte que se la arroga cuando es cuestionada en el proceso [ Sentencias de 13 de julio de 2015 (Casaciones 2487/2013 y 1617/2013 ) y de 14 de septiembre de 2015 (Casación 2766/2013 )], por lo que para elucidar la legitimación de la asociación recurrente debemos atenernos a los alegatos formulados por ella. La respuesta al problema de la legitimación es, además, casuística. No resulta aconsejable una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos. [Por todas, sentencia de 2 de junio de 2016 (Casación 2812/214 )].

Esta Sala define la legitimación activa como una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo [ artículo 19.1 a) LRJCA ].

El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata y se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). La comprobación de que existe en el caso legitimación 'ad causam' conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión [ Sentencia del Pleno de esta Sala de 9 de julio de 2013 (Recurso 357/2011 ) y sentencias de 21 de marzo de 2012 (Casación 5651/2008), de 8 de junio de 2015 ( Rec. 39/2014 ) y de 13 de julio de 2015 ( Casaciones 2487/2013 y 1617/2013), con reflejo en las sentencias del Tribunal Constitucional - STC- 52/2007, de 12 de marzo , ( FJ 3) ó 38/2010, de 19 de julio , FJ 2 b).

(...) La asociación ha de resultar afectada para tener la legitimación por la existencia de intereses legítimos colectivos. (...) Nuestra jurisprudencia tiene declarado que no basta la mera auto atribución estatutaria para justificar la legitimación 'ad causam' de una asociación, sino que es además carga del recurrente determinar de forma precisa y pormenorizada en qué puede verse afectado el interés que se invoca y su relación con el objeto de la pretensión [ Sentencia citada del Pleno de 9 de julio de 2013 (Rec. ordinario 357/2011 )].

(...) El mero interés por la legalidad sigue siendo una legitimación anómala en el ámbito de lo contencioso-administrativo. Es sobradamente conocida la ampliación que hemos venido otorgando al concepto de interés legítimo en los últimos treinta y cinco años, hasta llegar desde el concepto de interés personal y directo al de interés legítimo, en lo esencial por exigencias del artículo 24.1 de la CE [por todas sentencia del Pleno de 9 de julio de 2013 (Rec 357/2011 )]. Sin embargo la extensión actual concepto deinterés legítimo no puede llegar a identificar esa legitimación con la acción popular o la acción en defensa estricta de la legalidad, que sólo reconoce elartículo 19.1 de la LOPJy elartículo 19.1 h) de la LRJCAen los casos en los que esa legitimación viene autorizada expresamente por una disposición con rango de ley'.

Por otra parte, la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que tiene declarado, entre otras, en Sentencias de 20 de Octubre de 2.010 y 22 de Febrero de 2.016 ( recursos de casación 11/09 y 4156/16 ) que los sindicatos cuentan con carácter general y abstracto con legitimación para impugnar decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario, de manera que los sindicatos tienen atribuida una función genérica de representación y defensa, no sólo de los intereses de los afiliados, sino también de los intereses colectivos de los trabajadores en general. Tal reconocimiento abstracto tiene su raíz en la función de los sindicatos que, desde la perspectiva constitucional, consiste fundamentalmente en defender los intereses de los trabajadores, de suerte que hay que reconocer en principio legitimación a los sindicatos para y en los procesos en que se dirimen intereses colectivos de los trabajadores. Estos argumentos son plenamente trasladables a las Asociaciones profesionales de todos los funcionarios y por supuesto de la guardia civil.

Sin embargo, esa legitimación abstracta debe proyectarse particularmente sobre el objeto de las acciones que se esgriman, mediante el vínculo entre la asociación y la pretensión ejercitada, porque esa función atribuida constitucionalmente a los sindicatos/asociaciones no los transforma en guardianes abstractos de la legalidad; ya que el vínculo exigible ha de ser ponderado en cada caso y ello implica acudir a las nociones de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado del eventual éxito de la acción entablada.

La interposición de un recurso contencioso-administrativo requiere que su promotor esté investido de una especial relación con el objeto del mismo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , en la titularidad de un interés directo, personal y legítimo que pueda resultar afectado por la resolución que se dicte, interés que puede suponerse cuando la declaración jurídica preconizada colocaría al recurrente en condiciones naturales y legales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico, o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto administrativo combatido le originara un perjuicio directo o indirecto.

Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, la legitimación procesal del sindicato o de la asociación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a un 'interés en sentido propio, cualificado o específico'; interés que viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial ( STC 101/1.996, de 11 de Junio ).

La legitimación 'ad causam' se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la Sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e 'implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito'. El presupuesto de la legitimación ha de analizarse caso por caso.

Para examinar si efectivamente en este caso puede considerarse legitimada ad causam la Asociación, es preciso examinar el acto concreto que se impugna, y los fines que la misma detalla en sus Estatutos. El acto impugnado es una Orden General que regula los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil, por tanto, norma general ya que se refiere a aspectos relativos a la retribución , en concreto en relación con el complemento de productividad.

La Asociación recurrente en las alegaciones realizadas en su momento aduce que la estimación del recurso supondría un beneficio para el colectivo puesto si se considera que el art. 13 vulnera el principio de igualdad, supondría una ventaja para todos los miembros del Cuerpo que realizan sucesiones de mando con empleo de guardia civil, y lo mismo sucede con el art. 25 respecto a los descansos.

Para analizar esta situación, es preciso examinar los fines que la Asociación tiene encomendados, y en sus Estatutos , art. 7 , se contienen una serie de fines y actividades. Ninguno de ellos destaca de manera clara que una finalidad de la Asociación esté relacionada con el tema concreto que ahora se plantea. De manera indirecta puede entenderse la promoción de legalidad y respeto a derechos humanos, prevista en el apartado P del art. 7 de los citados Estatutos. En particular cuando se refiere 'al inicio de acciones legales en defensa de los intereses profesionales sociales o generales cuando sea preceptivo y posible'.

Este apartado, si bien de un modo indirecto, permitiría entender que la Asociación actúa en defensa de intereses profesionales, aunque lo vincula a la promoción de la legalidad y defensa de los derechos humanos. En base a un criterio antiformalista y favorecedor del acceso al recurso, ha de entenderse que la asociación pretende defender los intereses profesionales , y entre ellos estarían las retribuciones que pueden verse afectadas por la regulación de los incentivos. Y además, porque tratándose de una Asociación profesional, la defensa de estos intereses debe entenderse como uno de sus fines básicos, aunque el art. 7 de sus estatutos sea impreciso en este concreto punto. No obstante, la defensa de intereses profesionales estaría implícita a una Asociación de esta naturaleza.

Solo de este modo podría entenderse legitimada a la Asociación recurrente en este caso concreto, dados los términos en que se plantea el recurso, la Orden impugnada, los fines asociativos recogidos en sus Estatutos y la naturaleza profesional de la Asociación recurrente.

QUINTO.-Centrando el tema en el fondo del recurso, se alega en primer lugar la falta de competencia de la directora general para dictar la Orden. Se da la circunstancia de que la Orden dictada sustituye la anterior, OG 12/2014, con el mismo objeto , regular los incentivos al rendimiento. Dicha Orden emanaba asimismo del Director General de la Guardia Civil. Y a su vez venía a sustituir la anterior OG n. 10 de 16 de junio de 2006. Todas ellas dictadas por el director general de la Guardia Civil, en desarrollo del art. 4 d) del RD 950/2005. Dicha norma prevé en su art. 4 los conceptos retributivos y entre ellos:

C) Complemento de productividad: Estará destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias no previstas a través del complemento específico, y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado de estos últimos.

Su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior, dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad, y de acuerdo con las mismas normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

D) Gratificaciones por servicios extraordinarios: Estas gratificaciones, que tendrán carácter excepcional, se concederán por servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal de trabajo. En ningún caso podrán ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, y se concederán por el Ministerio del Interior dentro de los créditos asignados a tal fin

La remisión de esta norma al Ministerio del Interior implica que el sistema de gestión de los incentivos al rendimiento para retribuir al personal, entendiendo por tales incentivos el complemento de productividad y las gratificaciones está atribuida al Ministerio del Interior, sin que se precise en esta norma el órgano que dentro de este Ministerio estaría encargado de ello. Evidentemente, el director General de la Guardia Civil está incardinado en el Ministerio del Interior, con rango de subsecretario, y es el precisamente el órgano encargado de 'ordenar, dirigir coordinar y ejecutar' las misiones que encomiendan al Cuerpo, tal como dispone el art. 4.1 del RD 734/2020, que regula la estructura básica del Ministerio del Interior. Su art. 1 incluye la DGGC en su estructura, y sus funciones se detallan en el art. 4.

En diversas sentencias se han examinado Ordenes Generales emanadas de la Dirección General de la Guardia Civil, sin que se haya considerado defecto alguno de competencia. En fin, no se aprecia manifiesta incompetencia de la Dirección General causante de nulidad en relación con la Orden que se cuestiona en este recurso concreto, que por el contrario , está dictada dentro de las competencias que se le atribuyen al Director General de la Guardia Civil.

Esta Orden introduce determinados cambios en la regulación de los incentivos al rendimiento a partir del acuerdo de equiparación salarial con cuerpos policiales autonómicos. Y establece criterios generales para determinar los citados incentivos al rendimiento.

SEXTO.-Partiendo de esta situación, es preciso examinar las concretas impugnaciones de fondo. El art. 13 en relación con el Anexo II de la Orden se refiere a la percepción de las modalidades de productividad estructural. Y el Anexo II hace referencia a unas determinadas cuantías en supuestos de personal con funciones de mando que especifica, destinadas a empleo de Cabo o Superior. Se aduce que estos preceptos vulneran el art. 14 de la CE

En la regulación del complemento de productividad, Capítulo II de la Orden, se contienen una serie de precisiones, sobre la productividad estructural y sus modalidades. Y el art. 13 regula aspectos comunes. Se precisa que la identidad de funciones en el personal le hace acreedor de la misma modalidad de productividad estructural, y en el apartado 5 se puntualiza que en caso de ocupar un puesto de nivel superior, o sucesiones de mando por periodos iguales o superiores a un mes, corresponde la CVE del empleo o nivel que se ostente, dentro de la modalidad a percibir. El art. 7.3 precisa la productividad estructural y forma de retribución, y se puntualiza que la cantidad correspondiente a cada modalidad será la resultante de aplicar un porcentaje determinado para cada una sobre una cuantía vinculada al empleo o del nivel del puesto de trabajo de cada potencial perceptor (CVE) 'cuantía vinculada al empleo'

Todas las precisiones de la Orden vinculan la productividad estructural al desempeño de un puesto de trabajo y se percibe en la modalidad que corresponda y al realizar las mismas funciones se percibirá la misma productividad estructural El apartado 5 del art. 13 se refiere a supuestos excepcionales de sustitución al mando de modo que se percibe la productividad correspondiente al empleo dentro de la modalidad. Por tanto, se retribuyen las funciones mediante la modalidad de productividad estructural y la OG refiere que todo el personal que realice funciones idénticas percibirá la misma modalidad de productividad.

La precisión que contiene el Anexo II se justifica en la Orden por las diferentes funciones que tiene encomendadas un Guardia y un Cabo, y en todo caso, si excepcionalmente un miembro del Cuerpo con empleo de Guardia lleva a cabo funciones de Mando por el tiempo necesario, ( igual o superior a un mes) tendrá derecho a la modalidad correspondiente. Los empleos son diferentes, y éste es un punto de partida que impide un tratamiento igualitario absoluto , sin perjuicio de que se abone la modalidad correspondiente por las funciones efectivamente realizadas. La identidad de funciones ha de permitir la retribución, en la modalidad que corresponda, por éstas concretas si se produce la plena identidad. La Administración considera que serían supuestos muy excepcionales y residuales, pero en su caso, la realización de idénticas funciones determinaría una retribución de éstas en la modalidad que corresponda, y ello sobre la base de lo dispuesto en el art. 13.5 de la propia Orden. Este apartado prevé la percepción de la CVE que corresponda al empleo dentro de la modalidad. Por tanto, no puede considerarse vulneración de los preceptos citados.

SÉPTIMO.- Respecto del siguiente punto cuestionado, en relación a los descansos previstos en el art. 25 apartado 2 párrafo segundo, cuando precisa que los descansos 'se disfrutarán en el mes siguiente a aquel en que se cumplan las condiciones, en la misma unidad en que hubieran generado, de acuerdo con la planificación del servicio.' La recurrente entiende que esta limitación en la Unidad afecta los supuestos de cambio de destino de modo que se hace imposible poder disfrutar los descansos. No se aprecia en esta regulación la vulneración de los arts. 93 de la CE y principios de buena fe y confianza legítima. De una parte, la precisión de que los descansos se disfruten en la misma unidad se motiva en la planificación del servicio, lo que resulta perfectamente razonable, dado que en caso de un eventual cambio de destino las cuestiones organizativas de la nueva unidad serían distintas de la de procedencia. No es una precisión caprichosa ni carente de justificación. Se trata de permisos que se acompasan a las necesidades o planificación del servicio y en el art. 25 se contienen previsiones sobre su disfrute. Y así cuando no puedan disfrutarse en el mes siguiente se puede hacer efectivo en los meses sucesivos. En los cambios de unidad existe un periodo temporal, que puede facilitar de hecho estos permisos, de modo que no sería un motivo para que se dejaran de disfrutar. Y en todo caso, es una precisión razonada que por sí misma no vulnera norma alguna, sin perjuicio de que si en un caso puntual y concreto pudieran producirse problemas, pudieran solventarse atendiendo al interés en cada caso.

Se aduce que se vulnera el principio de confianza legítima, argumento que no puede acogerse, dado que se establecen precisiones en orden a organizar los permisos y planificar el servicio, lo que entronca de lleno en la autoorganización de que dispone la Administración, y la alegada confianza legítima no implica una suerte de derecho a que se mantengan idénticas circunstancias, sino que la Administración puede regular de diferente modo un tema concreto siempre que se motiven las razones y circunstancias en cada caso. En este supuesto, se introduce un cambio puntual, al limitar el disfrute de determinados permisos al hecho de que se materialicen en la misma Unidad en que se generó el derecho, y ello se debe a razones de planificación del servicio perfectamente explicables.

En cuanto al art. 43 de la Orden 11/2014, que se modifica en lo relativo a la duración de la jornada de servicio que será de cuarenta horas semanales en el periodo de referencia de un trimestre. Con la precisión de que el personal del apartado a) y en los puntos 1, 2, y 3 del apartado b) del anexo I, al menos 33 horas semanales presenciales o de prestación combinada y el resto para atender las disponibilidades de su cargo. Se cuestiona que no se incluya en esta precisión el supuesto de los segundos jefes que deberían realizar 40 horas en caso de sucesión en el mando, sin poder disfrutar de la ventaja del horario limitado presencial que sí se concede a los jefes

En el caso de que se trate de sucesiones de mando iguales o superiores a un mes el régimen cambia por el de personal con funciones de mando, de modo que se verían afectados o beneficiados por la duración de la jornada. En el caso de sustitución puntual, no puede alegarse la identidad de situaciones que se aduce puesto que no es la misma situación al del jefe de Unidad que la del Segundo que sustituye puntualmente en periodos cortos de sustitución legal. La identidad de base no se produce y ello impide que pueda considerarse vulnerado el derecho de igualdad.

La situación debe contemplarse desde la perspectiva global, y por tanto, la jefatura de mando implica una serie de obligaciones , de modo que la sucesión en la misma cuando adquiere un carácter continuado , da lugar a que se aplique el régimen del Mando, pero no en sustituciones puntuales, que se producen en caso de permisos de corta duración o similares, y ello porque es preciso mantener el servicio con las garantías necesarias. No se da un trato desigual a situaciones realmente iguales, que sería la base necesaria para entender vulnerado el derecho de igualdad.

En fin, todo lo expuesto conduce a la desestimación del recurso puesto que no se aprecian los motivos de nulidad alegados contra la OG impugnada, de falta manifiesta de competencia de la Directora General, ni obstáculo en los preceptos examinados.

OCTAVO.- Se imponen a la recurrente las costas al ser rechazadas sus pretensiones en base al art. 139.1 de la LJCA si bien se limita a una cantidad como permite el apartado cuarto, que en este caso se fija en 600 euros por todos los conceptos.

Fallo

Que rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas, y desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Del Barrio León en representación de la ASOCIACION ESPAÑOLA DE GUARDIAS CIVILEScontra la Orden General n. 4 de 12 de febrero de 2021, que regula los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil, publicada en el BOGC de 16 de febrero de 2021 debemos declarar y declaramos que la citada Orden es conforme con el ordenamiento jurídico, en los puntos concretos examinados en este recurso. Se imponen las costas a la recurrente con el límite de 600 euros por todos los conceptos.

Notifíquese en legal forma. Contra la presente Sentencia cabe recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 LJCA, con justificación expresa del interés casacional objetivo que revista.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2420-0000-93-0196-21 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2420-0000-93-0196-21 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.