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Última revisión
25/03/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 344/2021, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 8040/2019 de 11 de Marzo de 2021
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Tiempo de lectura: 27 min
Orden: Administrativo
Fecha: 11 de Marzo de 2021
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: REQUERO IBAÑEZ, JOSE LUIS
Nº de sentencia: 344/2021
Núm. Cendoj: 28079130042021100083
Núm. Ecli: ES:TS:2021:894
Núm. Roj: STS 894:2021
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 11/03/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 8040/2019
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 09/03/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez
Procedencia: T.S.J.CANARIAS SALA CON/AD
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por: rsg
Nota:
R. CASACION núm.: 8040/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. José Luis Requero Ibáñez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 11 de marzo de 2021.
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez.
Antecedentes
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'
'Tercero.- Los preceptos que, en principio, serán objeto de interpretación, son los contenidos en los artículos 18.4, 24 y 25 de la Constitución; artículos 127, 129 y 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actuales artículos 25 y 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre); y los artículos 34 y 95 de la Ley 53/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.'
Fundamentos
1. Ni la sentencia impugnada ni la dictada en primera instancia contienen un relato de hechos probados, pero de alguno de sus pasajes -en concreto de la dictada por el Juzgado, más de lo alegado por las partes y no negado por la contraria, cabe deducir los siguientes antecedentes que es preciso considerar para la adecuada comprensión de lo litigioso; antecedentes que se completan conforme al artículo 93.3 de la LJCA con lo que consta en el expediente.
2. De todo lo expuesto cabe deducir lo que sigue:
1º El acto impugnado en la instancia es uno más de los dictados por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria como reacción frente al fenómeno de los
2º Tal práctica ha dado lugar a actuaciones inspectoras de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (en adelante, AEAT), de la Tesorería General de la Seguridad Social y, en lo que ahora interesa, del Ayuntamiento, en este caso por tratarse de cesiones irregulares de licencias de taxi. Y a estas actuaciones administrativas añádanse las penales.
3º Así el recurrente en casación, don Gaspar, explotó como
4º En el Juzgado de Instrucción nº 8 de Las Palmas de Gran Canaria se han seguido las diligencias penales 1148/2013. Se ignora quiénes son los inculpados o investigados, pero no consta que lo sea el ahora recurrente. Tampoco consta el estado de tales actuaciones pero sí que el Ayuntamiento está personado y que se siguen por posibles delitos fiscales.
5º Estando en curso tales diligencias penales, el 6 de febrero de 2015 el Ayuntamiento se dirigió a la AEAT para completar pruebas de las infracciones cometidas por los titulares de licencias, infracciones tipificadas en el artículo 104.4 de la Ley canaria 13/2007, esto es, por cesión irregular de sus licencias, pidiéndole '
6º La AEAT contestó con un informe de la Inspección de 20 de marzo de 2015, informe remitido al amparo del artículo 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT). Tal precepto permite ceder datos obtenidos por la Agencia, y en este caso en el informe remitido al Ayuntamiento se decía que '
7º Ese informe iba acompañado de las actas y expedientes completos referidos a cada
8º Pues bien, entre la información entregada estaba un informe de la AEAT referido a esas tres licencias explotadas entre 2009 y 2012 por el ahora recurrente sin título habilitante; en concreto se aportó el acta de conformidad firmada por el recurrente a efectos de regularización fiscal del IRPF. Dedujo así el Ayuntamiento la prueba de la explotación irregular de tales licencias debido a su cesión irregular; además consta que el recurrente explotaba -de forma regular- las licencias NUM003, NUM000 y NUM001.
9º Con tal información el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria dictó la resolución de 20562/2016, de 13 de julio, en la que se consideró que el recurrente había cometido la infracción muy grave prevista en el artículo 104.2, en relación con el 13.1. c), de la ya citada Ley canaria 13/2007 que tipifica '
10º En cuanto a la sanción se le impusieron tres multas de 4.001 euros por cada licencia explotada irregularmente; además se le aplicó el artículo 109 de la Ley canaria 13/2007 que bajo la rúbrica 'Medidas accesorias' prevé lo siguiente: '
1. Don Gaspar impugnó tal resolución, que se anuló por sentencia de 20 de marzo de 2018 (recurso contencioso-administrativo 298/2016) del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Las Palmas de Gran Canaria. Sus razonamientos fueron estos, expuestos en síntesis:
1º Se basa en la sentencia de 27 de septiembre de 2017, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3, dictada en un recurso 'casi idéntico'. Tal sentencia no está claro que se refiriese a otro
2º La
3º Pues bien, la sentencia dictada en primera instancia asumía tal razonamiento concluyendo que no cabe tener como prueba de cargo el informe de la AEAT de 20 de marzo de 2015 antes citado, de forma que no se destruyó la presunción de inocencia al obtener la prueba de cargo infringiendo el artículo 95.1 de la LGT.
2. La sentencia fue recurrida en apelación por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, la Sala dictó la sentencia ahora impugnada estimando el recurso de apelación y, como juez de instancia, desestimando el recurso contencioso-administrativo. Sus razonamientos son estos, expuestos en síntesis:
1º La sentencia se basa en un juego de remisiones: se remite a la sentencia 212/2018 (apelación 306/2017) de la misma Sala. En esa otra sentencia se plantea, a los efectos de apreciar también la infracción del artículo 95 de la LGT, si cabe considerar que la declaración de 'caducidad de la licencia' es o no una sanción.
2º Por la cita que se hace de esa otra sentencia, cabe deducir que en aquel caso el sancionado no era un
3º Pues bien, aquella otra sentencia de remisión centraba lo litigioso en si tal medida accesoria es o no una sanción, para lo que se remite a la sentencia de esta Sala y Sección de 8 de octubre de 2001 (recurso de casación 3946/1996) que reproduce literalmente y que, a su vez, se basaba en otra de 10 de febrero de 1997.
4º Además esa otra sentencia se remitía a otra del Tribunal Constitucional, la sentencia 181/1990, todo para distinguir entre la pérdida de una licencia como sanción anudada a una infracción a consecuencia del incumplimiento de los requisitos para desarrollar la actividad, revocación o anulación del título que no es sanción sino medida de control de una actividad intervenida. En consecuencia, que si es sanción se entra en la lógica del ejercicio de la potestad sancionadora (exigencia del principio de legalidad, procedimiento debido, culpabilidad, posible prescripción, etc.); si es revocación por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, bastaría el acto declarativo previo trámite de audiencia.
5º Así las cosas, la primera sentencia de remisión -la 212/2018 de la Sala de instancia- concluyó que la caducidad de la licencia ex apartados 2 y 3 del artículo 109 de la Ley canaria 13/2007, no fue un acto sancionador, luego no vulneró el principio de presunción de inocencia ni la prueba de cargo se obtuvo de manera ilícita. Entendió la Sala en aquella sentencia que la cesión de datos fiscales se hizo al amparo de la excepción prevista en el apartado a) del artículo 95.1 de la LGT que exceptúa la regla general que prohíbe la cesión de datos fiscales si es para colaborar con los órganos jurisdiccionales en la persecución de los delitos. Por tanto el Ayuntamiento no fue cesionario de los datos pues se los proporcionó el Juzgado de Instrucción.
1. Tal y como se ha expuesto en el Antecedente de Hecho Cuarto, se consideró que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia dos cuestiones: si son aplicables los principios y garantías propios del procedimiento administrativo sancionador a la revocación de una licencia de autotaxi y, la segunda, si es posible obtener como prueba de cargo los datos de los obligados tributarios cedidos por la Administración tributaria para la tramitación de un procedimiento sancionador y su eventual integración en el ilícito del tipo infractor.
2. En su recurso de casación don Gaspar alega, en síntesis, lo siguiente:
1º Respecto de la naturaleza sancionadora de la pérdida de licencias, entiende que la sentencia impugnada infringe la doctrina deducible de la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990 así como las sentencias de esta Sala de 17 de marzo y de 14 de septiembre de 2004.
2º Al ser de naturaleza sancionadora el acto impugnado, la revocación de la licencia de autotaxi queda sujeta a los principios y garantías de los artículos 24.2 y 25.1 de la Constitución pues se configura en el artículo 109 de la Ley canaria 13/2007 como sanción accesoria o complementaria de la multa y anudada a la infracción tipificada en el artículo 104.2.
3º Respecto de la prueba de cargo, la presunción de inocencia debe destruirse mediante pruebas de cargo válidas: lícitas en su obtención y practicadas con las debidas garantías. En este caso la única prueba fue el acta de inspección de 24 de febrero de 2015 y el informe de AEAT de 20 de marzo de 2015. Tales documentos fueron entregados al Ayuntamiento a efectos estrictamente tributarios, luego se infringen los artículos 34.1.i) y 95.1 de la LGT, añadiendo que la 'imposición de sanciones' a las que se refieren ambos son las de carácter tributario.
4º Sobre tal cuestión invoca las sentencias del Tribunal Constitucional 17/2013 y 67/2020 más las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 9 de noviembre de 2010 (asuntos C-92/09 y C-93/09) y de 27 de septiembre de 2017 (asunto C-73/16).
5º En este caso no es aplicable el artículo 95.1.a) LGT, pues lo que permite a la AEAT es ceder sus datos a órganos jurisdiccionales y al Ministerio Fiscal para la investigación y persecución de delitos y las sanciones por el incumplimiento de la legislación de transportes son ajenas a investigación o persecución de delito alguno.
6º Tampoco cabe que por investigarse un posible delito, la AEAT pueda, con autorización judicial, ceder los datos al Ayuntamiento para un fin no previsto en una norma con rango de ley. Por tanto, la autorización judicial, que es inexistente en este caso, no dota de validez a la cesión de datos tributarios para la finalidad con que han sido utilizados por el Ayuntamiento como cesionario.
7º En consecuencia, si el Ayuntamiento por otras actuaciones sabe de posibles ilícitos en el sector del autotaxi, debería haber ejercido su potestad de inspección y, en su caso, incoar un procedimiento sancionador y practicar pruebas, pero no lo que hizo: solicitar información a la AEAT e incluirla en expediente sancionador sobre una materia no tributaria.
3. Por su parte el Ayuntamiento se opone al recurso alegando, también en síntesis, lo siguiente:
1º La medida accesoria de revocación de la licencia de autotaxi ex artículo 109.1 no tiene carácter sancionador, luego no son aplicables los principios y garantías del procedimiento sancionador.
2º En cuanto a los datos recabados de la AEAT, el Ayuntamiento interesó de tal Agencia información 'en el marco' de las diligencias previas 1148/2013 'sobre el estado de tramitación del procedimiento' y era parte personada como 'acusación popular', luego como parte tenía autorización judicial para conocer de las actuaciones de la AEAT vinculada a la actividad irregular del sector del taxi, aparte de lo que conozca el Ayuntamiento como parte en el procedimiento.
3º Destaca que fue el Ayuntamiento quien comenzó la actividad investigadora de las irregularidades y sus diligencias evidenciaron un posible fraude en el que tendrían interés otras Administraciones, lo que comunicó a la Delegación de Trabajo y a la AEAT que asumió los registros con los inspectores y compartió los datos en el marco de una operación contra el fraude, todo ello con las máximas garantías de un control judicial.
1. De las dos cuestiones identificadas por el auto de admisión que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, se opta por enjuiciar primero la referida a la interpretación del artículo 95.1 de la LGT. La razón no es otra sino que comprende lo que está en la base del litigio al margen de cuál sea la naturaleza jurídica de la revocación de licencias de autotaxi.
2. En lo que ahora interesa el artículo 95.1 de la LGT prevé lo siguiente:
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2. De tal precepto se deduce una concreción de los principios del régimen general de protección de datos y que es voluntad del legislador dotar de carácter reservado a los datos que elabora o recaba la Administración tributaria, luego sólo puede emplearlos para los fines tributarios que menciona y que le son propios. Cobra así sentido que, como regla general, se prohíba su cesión salvo para los supuestos tasados de interés público que relaciona el artículo 95.1 y de los que los ahora interesan los citados en el anterior punto.
3. Este régimen se complementa con la Orden de 18 de noviembre de 1999, dictada respecto de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, y la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, ambas derogadas. En la LGT de 1963 sólo se preveía la cesión dentro de ' la colaboración con otras Administraciones tributarias a efectos del cumplimiento de obligaciones fiscales en el ámbito de sus competencias', para lo que la Orden no exige autorización del interesado (artículo 3 ); ahora bien, si se trata de la cesión de datos a otras Administraciones para fines no fiscales sí debe constar la expresa autorización del interesado (artículo 2.4) y con carácter general se prevé que el cesionario no pueda cederla a su vez (artículo 6.7º).
4. Esta misma regla se confirma en el vigente Reglamento General de Gestión e Inspección Tributaria aprobado por Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, cuyo artículo 58.2 prevé que cuando una Administración Pública solicite la transmisión de datos con trascendencia tributaria por medios electrónicos, informáticos y telemáticos, deben identificarse los datos requeridos, sus titulares y la finalidad por la que se requieren y que se dispone del consentimiento expreso de los titulares afectados o de la autorización correspondiente cuando sean necesarios.
5. En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA se concluye que si una Administración, para el ejercicio de las funciones que le son propias, solicita de la AEAT la cesión de datos tributarios, tal cesión será con fines tributarios; ahora bien, si es para el ejercicio de otras potestades ajenas a las tributarias y no hay una norma legal que lo prevea, deberá contar con la previa autorización del interesado. Por tanto el acto dictado con base en unos datos tributarios cedidos será conforme a Derecho si la cesión respeta las reglas del artículo 95.1 de la LGT.
1. La sentencia impugnada se basa en un juego de remisiones a otras sentencias, y al hacerlo descuida estar a las circunstancias del caso. Así en la sentencia 212/2018, a la que se remite, se planteaba un supuesto de cesión al Juzgado de Instrucción conforme al artículo 95.1.a) de la LGT y, de lo que se deduce de esa otra sentencia, los allí sancionados no fueron
2. En el caso de autos es el Ayuntamiento el cesionario directo de la información tributaria que le cede la AEAT a petición suya: el oficio solicitándola es concluyente (cfr. el Fundamento de Derecho Primero.2.5º de esta sentencia) y la referencia a las diligencias penales en curso fue sólo eso, una mera referencia, ignorándose su estado y quienes son o eran los imputados o procesados.
3. De esta manera el informe que la AEAT remitió al Ayuntamiento no dejaba lugar a dudas: cedió datos tributarios del recurrente conforme al artículo 95.1 de la LGT en estos términos ya antes citados: '
4. En su oposición, el Ayuntamiento parece sostener que como está personado en unas diligencias penales -de cuyo contenido y alcance, repetimos, nada consta- puede hacer uso de los datos que la AEAT haya cedido al Juzgado ex artículo 95.1.a), luego entiende que por ser parte en ese procedimiento penal está autorizado judicialmente para emplearlos para el ejercicio de sus competencias sobre el régimen de las licencias de taxi. Esto es rechazable porque no hay autorización alguna -al menos no consta como tal- y porque tal razonamiento podría ser coherente con lo resuelto en la sentencia a la que se remite la ahora impugnada.
5. El caso de autos es otro: el Ayuntamiento se dirigió sólo a la AEAT luego la idea de autorización judicial es inane y no es ahora litigioso juzgar si su personación en unas diligencias penales le permitía aprovechar los datos cedidos por la AEAT al Juzgado y así usarlos para el ejercicio de sus competencias; del mismo modo que tampoco es aquí cuestión litigiosa si era posible haber interesado del Juzgado un testimonio de particulares, que el Juzgado valorase su pertinencia y así incoar un procedimiento sancionador dentro de sus competencias en materia de licencias de taxi.
6. Consciente de lo expuesto, el Ayuntamiento entiende -así hay que deducirlo- que gracias a su personación en un procedimiento penal, conoció los datos cedidos por la AEAT al Juzgado al amparo del artículo 95.1.a) de la LGT, y decide aprovecharlos; ahora bien, para evitar el posible límite deducible de tal precepto que tiene como cesionario al órgano judicial, no empleó directamente los datos cedidos al Juzgado, tampoco interesó un posible testimonio de particulares, sino que para sancionar al recurrente procuró la cobertura de la AEAT ex artículo 95.1.k) de la LGT, le solicitó directamente la cesión de esos datos y los obtuvo.
7. Por tanto, no empleó esos datos para un fin tributario sino para aplicar la normativa reguladora del taxi. Además tal cesión se hizo sin consentimiento del interesado y con base en una solicitud equívoca pues del oficio remitido a la AEAT se deduce que interesaba los datos para actuar respecto a los titulares de licencias que indebidamente las hubieran cedido a
1. Por razón de todo lo expuesto se estima el recurso de casación y es ya innecesario abordar la primera de las cuestiones planteadas en el auto de admisión. Para la sentencia impugnada al no ser una sanción no cabe hablar de la obtención ilícita de una prueba de cargo. No obstante a los efectos de la interpretación del artículo 95.1 de la LGT es secundario discernir la naturaleza jurídica del acto dictado gracias a los datos cedidos: si la medida accesoria acordada ex artículo 109.1 de la Ley canaria 13/2007 es una sanción accesoria respecto de la principal -la multa- ambas impuestas por cometerse un ilícito tipificado como infracción, o si es la consecuencia de haberse consumado una condición resolutoria del título habilitante para la actividad objeto de licencia.
2. Sea cual sea su naturaleza, lo relevante es que para la revocación de las licencias de las que era titular el ahora recurrente, el Ayuntamiento empleó los datos obtenidos de la AEAT al amparo del artículo 95.1 de la LGT en los términos expuestos. Y otro tanto cabe decir si, aun cuando no fuese esa revocación un acto sancionador en sentido estricto o material se plantease si para dictarlo son aplicables las garantías del procedimiento sancionador.
3. En consecuencia, respecto de la pretensión casacional de la recurrente se estima si bien en el sentido de que no cabe emplear los datos tributarios cedidos por la AEAT al amparo del artículo 95.1 de la LGT concurriendo las circunstancias a las que se ha hecho referencia en el Fundamento de Derecho Cuarto.
4. La estimación del presente recurso lleva a resolver el recurso de apelación, que se desestima, y conforme a lo razonado en esta sentencia, se confirma el fallo de la sentencia de 20 de marzo de 2018 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Las Palmas de Gran Canaria.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la LJCA en relación con el artículo 93.4 de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.
2. En cuanto a las de la segunda instancia al haberse desestimado la apelación se imponen a la parte apelante sin que puedan exceder de 1000 euros por todos los conceptos (cfr. artículo 139.2 y 3 de la LJCA).
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.