Sentencia Administrativo Nº 350/2015, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 774/2012 de 19 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000350/2015

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

MAGISTRADOS,

Dª. MARIA JESUS AZCONA LABIANO

Dº. RAQUEL HERMELA REYES MARTINEZ

En Pamplona, a veinte de noviembre de dos mil quince.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, los autos del Recurso nº 774/2012promovido contra la Orden Foral 542/2012, de 28 de septiembre, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra por la que se estima parcialmente el recurso de alzada contra la resolución 1125/2012, de 15 de mayo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo de 25 de enero de 2012 y se acuerda practicar nueva liquidación final del expediente de reintegro de subvención del Plan de Formación Continua Intersectorial 2007 ejecutado por la CEN y la Orden Foral 119/2013, de 5 de abril, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución 25/2013, de 15 de enero, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se practica liquidación por importe de 49.176 €. Siendo en ello partes: como recurrente,LA CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA,representada por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Ubillos Minondo y dirigida por el Letrado D. Ignacio del Burgo Azpiroz; como demandada, LACOMUNIDADFORAL DE NAVARRA, representada y dirigida por su Asesor Jurídico-Letrado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que se revoque y deje sin efecto la Orden Foral 542/2012, de 28 septiembre, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra, en cuanto a la desestimación parcial del recurso de alzada se refiere; ordenando que en la nueva liquidación que se practique se admitan y tengan por justificadas las facturas emitidas por Foro Europeo, por importe de 49.176 €; con costas.

SEGUNDO.- El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra contestó a la demanda solicitando que se dictase sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso, dada la adecuación a Derecho del acto impugnado.

TERCERO.- Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos y, evacuado el trámite de conclusiones, la parte actora solicitó la ampliación del recurso a la Orden Foral 119/2013, de 5 de abril, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución 25/2013, de 15 de enero, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo y se confirma la liquidación final del expediente de reintegro de subvención.

Concedido traslado a las demás partes sobre la ampliación del recurso solicitada, fue estimada por la Sala. La actora presentó demanda en relación a la nueva resolución recurrida en la que solicitaba que se revoque y deje sin efecto la Orden Foral 542/2012, de 28 septiembre, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra, en cuanto a la desestimación parcial del recurso de alzada se refiere; así como la posterior Orden Foral 119/2013, de 5 de abril, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución 25/2013, de 15 de enero, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo, condenando a la Administración demandada a practicar nueva liquidación económica del Plan de Formación Continua Intersectorial 2007 ejecutado por la CEN a los efectos de que en dicha liquidación se admitan y tengan por justificadas las 9 facturas emitidas por Foro Europeo por importe de 49.176 €, para su devolución a la recurrente junto a la cantidad de 5.702,43 € euros en concepto de devolución parcial de los intereses de demora satisfechos el 21 de enero de 2013; y con imposición de costas a la Administración.

El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra contestó a la demanda ampliada solicitando que se dictase sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso, dada la adecuación a Derecho del acto impugnado.

Las partes solicitaron que se fallara el recurso sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones, quedando pendiente de señalamiento de votación y fallo, que tuvo lugar el día 11 de noviembre de 2015.

Es ponente la Iltma. Sra. DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTINEZ,quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Resoluciones recurridas y alegaciones de las partes.

Son objeto del presente recurso la Orden Foral 542/2012, de 28 de septiembre, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra por la que se estima parcialmente el recurso de alzada contra la resolución 1125/2012, de 15 de mayo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo de 25 de enero de 2012 y se acuerda practicar nueva liquidación final del expediente de reintegro de subvención del Plan de Formación Continua Intersectorial 2007 ejecutado por la CEN y la Orden Foral 119/2013, de 5 de abril, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución 25/2013, de 15 de enero, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se practica liquidación por importe de 49.176 €.

Alega la parte actora, en síntesis, como motivos de impugnación los siguientes:

1º.- Nulidad de la resolución recurrida por falta de motivación, ya que la resolución de liquidación definitiva debería exponer la normativa aplicable a las facturas del Foro Europeo rechazadas y por qué las facturas aportadas con el escrito de alegaciones seguían estando incursas en causa de anulación y por el contrario anula las facturas sin dar mayor explicación. Se omite por completo la presentación por parte de la acción de las más facturas con mayor grado de desglose en el escrito de alegaciones, no se dice qué precepto legal o qué exigencia de cualquier otra naturaleza incumplida había motivado la anulación de las referidas facturas y no se explica por qué las facturas se anulan, pese a las modificaciones introducidas en las presentadas en el escrito alegaciones.

2º.- Las facturas aportadas tanto con el escrito alegaciones, como con el recurso de alzada son las mismas, si bien con mayor detalle de los conceptos facturados y no pueden considerarse como nuevos documentos aportados fuera del procedimiento, por mucho que incorpore un mayor detalle en el concepto del mismo; por lo que debieron ser admitidas.

3º.- La CEN no presentó con su escrito de alegaciones facturas rectificativas, sino las mismas facturas con un mayor detalle en el desglose de los conceptos facturados. Las 9 facturas originales presentadas por primera vez ante el Servicio Navarro de Empleo cumplen con los requisitos legalmente exigidos para considerarlas facturas válidas a todos los efectos. Incluso en las Instrucciones para la presentación de la documentación de justificación de la subvención publicada por la Fundación Tripartita para el año 2011 se indica que para la aclaración o subsanación del contenido de las facturas será suficiente con la emisión de un anexo firmado y sellado a dicha factura donde se especifiquen los datos omitidos o corregidos.

El desglose de la factura no aparece recogido en la Ley General de Subvenciones, ni en el Reglamento que la desarrolla, ni en la Orden TAS 718/2008, ni en la Resolución 420/2007 del Gobierno de Navarra, sino únicamente en las Instrucciones para la presentación de la documentación de justificación de la subvención realizada por la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo y las facturas presentadas cumplen los requisitos mínimos que debe contener una factura de impartición de cursos, destacando además que no se trata de cursos on line, sino semipresenciales, que no pueden encuadrarse en la categoría de formación a distancia, por lo que no es aplicable la obligación de desglosar los servicios realizados en su facturación, como exige la Fundación Tripartita para los cursos a distancia (que extenderá también a los cursos mixtos, pero a partir de 2011).

4º.- Falta de proporcionalidad. Los cursos fueron ejecutados y sufragados inicialmente por Foro Europeo, subcontratista de la CEN para dichas acciones, que lo llevó a cabo de manera totalmente satisfactoria tanto para la contratista como para los alumnos. Se han cumplido las previsiones contenidas en el art. 22.2 de la Orden TAS 2783/2004, de 30 julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas mediante contratos programa para la formación de trabajadores.

En todo caso, aunque se entendiera acreditada la omisión del desglose de servicios realizados, esta omisión no puede conllevar la pérdida total de la subvención que dicha acción tenía acordada por suponer un perjuicio desproporcionado con respecto al perjuicio que causa la referida omisión. Ni se ha incumplido la obligación principal contemplada en el contrato programa como en la resolución de concesión, esto es, la realización efectiva de las acciones formativas mencionadas, ni tampoco la obligación de justificación de las mismas legalmente establecida; por lo que en caso de confirmarse la obligación de reintegro por parte de la CEN, es necesario atemperar el perjuicio que conlleva, en base al art. 37.2 de la Ley General de Subvenciones , que resulta aplicable aunque la Resolución 420/2007 de 23 febrero, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo por la que se aprueba la convocatoria de la concesión de la subvención no establezca los criterios de graduación de los posibles incumplimientos.

5º.- Añade en la ampliación de la demanda que sobre la base de un principio de flexibilidad algunos pronunciamientos judiciales han admitido la aportación extemporánea, incluso ya en sede judicial, de documentación encaminada a la subsanación de incidencias para la justificación de ayudas y subvenciones.

El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra se opone a la demanda alegando, resumidamente, que la resolución está suficientemente motivada, siendo el corolario del procedimiento documentado en el expediente, en el que la actora conoció cuáles eran los defectos que debía subsanar y en qué medida debía hacerlo por lo que no ha habido ninguna indefensión desde un punto de vista material que pueda motivar la nulidad de la resolución recurrida. Así la parte actora articula su recurso de alzada amparándose en las mismas causas que articulan su demanda jurisdiccional. El conocimiento de la Confederación actora de las exigencias del procedimiento en el que se encontraba interesada le permitió conocer y cumplir con lo que la resolución le pedía.

La inadmisión de los documentos presentados con el recurso de alzada es conforme al art. 112.1 de la Ley 30/1992 . La demandante dispuso de una ocasión inicial de presentar los documentos en que se sustentaba su interés y una segunda oportunidad otorgada para la subsanación. La CEN es consciente de que sus documentos eran mejorables y así intenta presentarlos con el recurso de alzada. La razón a la que responde la norma abunda en su aplicabilidad a un caso como el presente en el que se trata de subvenciones públicas que han de verse sometidas a las reglas que las rigen, más aún cuando otorgan plazos preclusivos para la presentación de solicitudes a que atender según las disponibilidades presupuestarias y en concurrencia con otros posibles interesados. No se ha causado indefensión a la parte actora porque se le dio trámite de subsanación, sin que lo haya efectuado.

Las facturas inicialmente aportadas no contenían detalle alguno de los servicios prestados más allá de determinar las clases semipresenciales, presenciales o tutorías, sin detalle alguno de la distribución de horas entre las presenciales, de autoformación o de tutorías a distancia, extremos que tampoco contemplan las segundas facturas incorporadas en el trámite de subsanación, y sí tienen por el contrario las acompañadas en la alzada, pero es que la factura sólo puede ser una. Las diversas versiones no son facturas emitidas regularmente y no pueden acreditar lo que sostiene la parte demandante .

No es aplicable el principio de proporcionalidad en la medida. Según la convocatoria los costes se justificarán con facturas y deberán cumplir los requisitos establecidos en el Real Decreto 1496/2003 de 28 noviembre por el que se aprueba el Reglamento que regula las obligaciones de facturación. Las facturas iniciales no cumplían tales requisitos y aunque el detalle aparece completado en la última versión acompañada a la alzada, ni es momento hábil para acompañar documentos no nuevos ni se trata de facturas acreditativas. La Orden TAS prevé un plazo de 15 días para subsanar las insuficiencias observadas y la falta de detalle de las horas referidas a cada tipo de formación, observada en las genuinas facturas emitidas por el Foro Europeo, impedía conocer la correcta justificación de la subvención. Su subsanación en el trámite al efecto conferido fue parcial, insuficiente e intentada mediante documentos que carecen de la naturaleza de facturas originales, duplicados o facturas rectificativas, únicas que pueden merecer la consideración de facturas. Su Subsanación por las facturas acompañadas al recurso es inadmisible por extemporánea y por sustentarse en unos documentos que carecen de la naturaleza de facturas originales, duplicados facturas rectificativas.

No son aplicables los principios de procedimiento sancionador al de los expedientes de reintegro de subvenciones por incumplir las obligaciones legales que se imponen al beneficiario porque la Administración no ejerce la potestad sancionadora, sino facultades de control de las subvenciones y ayudas públicas.

SEGUNDO.-Consideraciones generales sobre las subvencionesy las obligaciones de los beneficiarios.

La subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 . RJ 20146623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 (RJ 2003 , 3541) (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 (RJ 2004 , 3133) (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RJ 2005 , 7512) (RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) «ad exemplum»).

La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RJ 2003, 5295) (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC.

Conforme al art. 14 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención (...).

El art. 30.2 dispone que 'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley '.

Así, el art. 37 referido al reintegro, establece que: '1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

(...)c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

TERCERO.- Motivación de las resoluciones recurridas.

Sentado lo anterior, procede analizar los motivos de impugnación opuestos por la parte actora, y en cuanto a la alegada falta de motivación de la resolución recurrida, cabe señalar que la motivación recogida en el artículo 54 de la Ley 30/1992 viene constituida por 'la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento, a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular, que por omitirse las razones, se verá privado o, al menos, restringido en sus medios y argumentos defensivos, como respecto al posible control jurisdiccional si se recurriere contra el acto' ( STS. de 15-10-1981 ).' La motivación del acto administrativo -declara la Sentencia de 18-4-1990 - cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal-exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo- no es sólo una cortesía, sino que constituye una garantía para el administrado, que podrá así impugnar, en su caso, el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; además, y en último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración - art. 106.1 de la Constitución - que sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios'.

Como ha puesto de relieve un caracterizado sector de la doctrina, la motivación es un medio técnico de control de la causa del acto, y de ahí que no se trate de un simple requisito meramente formal, sino de fondo, que no se cumple mediante el empleo de cualquier fórmula convencional, sino que ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico determinante de la decisión ( STC de 17-7-1981 ), o, como declara la sentencia de 16-6-1982 , debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos, por lo que la expresión legal 'sucinta' contenida en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , invocado por la actora, no puede interpretarse en el sentido de que basta apuntar un principio de motivación, aunque si es 'suficientemente indicativa', la exigencia debe estimarse cumplida.

Constituye asimismo criterio jurisprudencial que el requisito controvertido no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas (por todas SSTS 3.5.1995 , 22.6.1995 y 31.10.95 ), teniéndose asimismo aceptado por la Jurisprudencia que la motivación 'in alliunde', actualmente prevista en el artículo 89.5 de la Ley 30/1992 , se refiera a la aceptación de informes o dictámenes que obren en el expediente administrativo precediendo a los acuerdos de que se trate ( SSTS 6.6.1980 , 4.3.1987 , 22.11.1990 ).

No ha de olvidarse además que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 , la insuficiencia de la motivación, como vicio formal concreto del acto administrativo sólo dará lugar a la invalidez del acto cuando éste carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de la persona interesada'.

La aplicación de tales criterios en este caso determina la desestimación del motivo, habida cuenta que en resolución impugnada se contienen argumentos sobre la inadmisión de las 9 facturas controvertidas con trascripción de los preceptos que determinan su inadmisión por su presentación extemporánea y por contravenir el Real Decreto 1196/2003, de 28 noviembre del IVA y aunque no hay un razonamiento exhaustivo, conforme la doctrina expuesta no resulta necesario, y en cualquier caso, la recurrente no ha visto mermado su derecho de defensa, puesto que ha articulado los medios de defensa que ha estimado convenientes tanto en vía administrativa como en este orden jurisdiccional, por lo que no cabe hablar de indefensión, y no concurriendo ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.3 de la Ley 30/1992 , la presunta irregularidad formal denunciada ha de calificarse como no invalidante.

CUARTO.- Sobre el momento y la forma de justificación de la subvención

La RESOLUCION 420/2007, de 23 de febrero, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones públicas mediante la suscripción de Contratos Programa Intersectoriales, en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, para la formación de trabajadores ocupados, en aplicación de la Orden TAS/2783/2004, de 30 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las citadas subvenciones establece en la Base Undécima que la justificación de costes y la liquidación económica de las subvenciones se regirán por lo establecido en los apartados vigésimo segundo y vigésimo tercero de la ORDEN TAS/2783/2004, de 30 de julio. Las Instrucciones serán las aprobadas mediante resolución de la Dirección Gerencia del Servicio Navarro de Empleo y, en su defecto, regirán las de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal y en la Base Decimoséptima que la participación en la convocatoria a que se refieren las presentes bases supondrá la aceptación plena y sin reservas de las mismas.

En todo lo no previsto en estas bases se aplicará lo dispuesto en la Orden Ministerial 2783/2004, de 30 de julio, por la que se regula la concesión de subvenciones públicas mediante Contratos Programa para la formación de trabajadores; el Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua; la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

El apartado Vigésimo segundo de la ORDEN TAS/2783/2004, de 30 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas mediante contratos programa para la formación de trabajadores, en desarrollo del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el Subsistema de Formación Profesional Continua dispone que: 'El beneficiario deberá justificar los costes en que haya incurrido en la ejecución de las acciones formativas objeto del contrato programa. Para ello, deberá tener en cuenta lo establecido en el artículo 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , así como la relación de costes financiables y los criterios de imputación establecidos en el Anexo I de esta Orden.

Los costes se justificarán con facturas y demás documentos de valor probatorio, en original o fotocopia compulsada previo estampillado del original, con el detalle suficiente para acreditar la correcta aplicación de los fondos. Dichos documentos deberán cumplir los requisitos establecidos en el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regulan las obligaciones de facturación. Cuando de acuerdo con las normas de contabilidad generalmente aceptadas se admita la justificación de costes mediante notas de cargo, éstas deberán acompañarse con los documentos justificativos que soportan el gasto o sus imputaciones. En caso de subcontratación, las facturas que emitan los subcontratistas deberán contener un desglose suficiente para identificar los costes imputados a cada acción formativa'.

El apartado Vigesimo Tercero prevé que 'Para proceder a la liquidación final de la subvención, el beneficiario deberá cumplimentar y remitir al órgano que determine las convocatorias en los impresos normalizados y conforme a las instrucciones que se establezcan al efecto en aquellas: a) La certificación de finalización del plan, con especificación de cada acción formativa realizada de la que se hubiese comunicado su inicio en el momento oportuno. b) La documentación justificativa que acredite como mínimo los costes relativos a las acciones formativas subvencionadas (...)

Cuando no se hubiere presentado la documentación justificativa a que se refiere el punto tres de este apartado o la documentación presentada fuese insuficiente para considerar correctamente justificada la subvención concedida, el órgano competente pondrá en conocimiento de los beneficiarios las insuficiencias observadas para que en el plazo de 15 días sean subsanadas. Examinada la documentación aportada para la subsanación de las insuficiencias detectadas, o transcurrido dicho plazo sin que se hubieren presentado, el órgano concedente dictará el acuerdo de iniciación del procedimiento de reintegro, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Finalmente, el apartado Vigésimo noveno señala 'Las subvenciones otorgadas al amparo de esta norma podrán ser objeto de reintegro total o parcial, comprendido el interés de demora desde el momento del abono de aquéllas hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los supuestos establecidos en el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en los de incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente Orden'.

En este caso, cabe destacar que en el expediente de reintegro se concedió trámite de alegaciones por 15 días a la parte actora para subsanar el defecto de las nueve facturas incidentadas, presentando las facturas con el mismo número, pero distinta denominación en los conceptos y sin diferenciar las horas de curso presencial y on line (f. 316 a 324 del e/a) siendo inadmitidas por no indicar el desglose de horas según la modalidad de formación y los servicios realizados (f. 516 del e/a).

La demandante presentó nuevamente las facturas más desglosadas al interponer el recurso de alzada (f. 624 a 638 del e/a), y el Director del Servicio de Formación dio traslado a la Fundación Tripartita para que revisara las facturas con la nueva información y proceda en consecuencia (f. 644 del e/a). Emitió informe la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo en el que dice que se mantiene la causa anulación 'por extemporáneas las nuevas facturas aportadas por cuanto la recurrente pudo y debió aportarlas correctamente en fases anteriores y su falta de debida diligencia a la hora de subsanar los errores comunicados hace que deba asumir las consecuencias negativas, sin que puedan habilitarse indefinidos trámites para su corrección. En todo caso, señalar que la rectificación en la factura o documento sustitutivo se admitirá en los términos establecidos en la normativa, debiendo remitirse la correspondiente factura o documento sustitutivo rectificativo; y en este caso las facturas aportadas con el presente recurso incumplen lo dispuesto en el Real Decreto 1896/2003, de 28 noviembre del IVA que le es de aplicación, e incluyen elementos nuevos como el desglose de servicios ' (f. 645 del e/a).

En la resolución por la que se estima parcialmente el recurso de alzada se acoge este informe destacando el apoyo técnico de la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo en la instrucción de los expedientes, en las tareas de seguimiento, control y liquidación de las subvenciones concedidas, según dispone la Base Octava de la Convocatoria.

Es cierto que la jurisprudencia ha admitido la presentación de documentos con el recurso de alzada cuando no han podido ser presentados anteriormente a fin de evitar la indefensión al interesado, pero esta circunstancia no concurre en este caso en el que la parte demandante tuvo un trámite específico de subsanción de la justificación documental de los cursos, que no cumplió debidamente, por lo que es correcta la inadmisión de las facturas corregidas con el recurso de alzada, conforme al art. 112 de la LRJPAC.

Respecto a los motivos de impugnación segundo y tercero, cabe señalar que la justificación documental de los cursos debió realizarla según lo dispuesto en la Base Undécima de la Convocatoria, la ORDEN TAS/2783/2004, de 30 de julio, el Real Decreto 1896/2003, de 28 noviembre y las Instrucciones, sobradamente conocidas por la parte actora por el carácter profesional de la CEN y la tramitación de diferentes cursos en el Plan de Formación Continua Intersectorial 2007 por importe de 1.773.980 €, y así se le concedió el trámite de subsanación que cumplimentó debidamente respecto de otras incidencias relativas a la subsanación de participantes o la certificación de grupos del expediente, por lo que deben desestimarse ambos motivos.

QUINTO.-Sobre la aplicación del principio de proporcionalidad.

Finalmente, respecto a la alegada falta de proporcionalidad por la pérdida de la subvención pese a que los cursos fueron ejecutados y sufragados, causando a la demandante un perjuicio desproporcionado con respecto al perjuicio que causa la referida omisión, los arts. 30 y 37 de la Ley 38/2003 prevén, como ya se dicho, que el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro con el interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro.

La STS de 14 junio 2011 . RJ 20115318 establece que 'El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación. [...]' (fundamento de derecho cuarto de la Sentencia de 12 de marzo de 2.008 ( RJ 2008, 3721) -RC 2.618/2.005 -).

En la STS de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 [ RJ 2007, 3370]) el Tribunal Supremo admite la aplicación del referido principio a las decisiones administrativas en esta materia cuando concurrían circunstancias explicativas o justificativas del incumplimiento formal (de carácter temporal) que habían sido suficientemente alegadas y demostradas. Dice a este respecto lo siguiente: 'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

El Tribunal Supremo aplica con cautela el principio de proporcionalidad en el caso de los incumplimientos formales, o las justificaciones extemporáneas pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido. (En el mismo sentido STS de 29 marzo 2012 . RJ 20124948).

En este caso, la posibilidad de reintegro parcial de la subvención no está expresamente prevista en las bases de la convocatoria, que vinculan a los participantes y a la Administración. La parte actora no ha acreditado debidamente mediante la aportación de las facturas justificativas la impartición de los cursos a los que se refieren las 9 facturas incidentadas y la consecuencia prevista legalmente es el reintegro de la subvención, obligación legal conocida por la demandante, recordando una vez más el carácter profesional de la misma y que las acciones formativas incluidas en estos planes de formación de trabajadores son objeto de cofinanciación por el Fondo Social Europeo, como consta en la convocatoria, por lo que la Administración Foral también debe justificar ante los organismos europeos la subvenciones concedidas con toda la documentación necesaria y en legal forma.

Por lo expuesto, debe desestimarse también este motivo de impugnación y con él la demanda interpuesta, al ser las resoluciones recurridas conformes al Ordenamiento Jurídico.

SEXTO.-Costas Procesales

Por aplicación de lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo procede imponer a la parte actora las costas causadas en este procedimiento, dada la desestimación íntegra de la demanda.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

Que Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Ubillos Minondo, en nombre y representación de la Confederación de Empresarios de Navarra, contra la Orden Foral 542/2012, de 28 de septiembre, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra por la que se estima parcialmente el recurso de alzada contra la resolución 1125/2012, de 15 de mayo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo de 25 de enero de 2012 y se acuerda practicar nueva liquidación final del expediente de reintegro de subvención del Plan de Formación Continua Intersectorial 2007 ejecutado por la CEN y la Orden Foral 119/2013, de 5 de abril, de la Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución 25/2013, de 15 de enero, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se practica liquidación por importe de 49.176 €; declarando las resoluciones recurridas conformes al Ordenamiento Jurídico. Todo ello, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, y contra la que no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.