Sentencia Administrativo Nº 365/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 86/2007 de 23 de Marzo de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.4

MADRID

SENTENCIA: 00365/2007

Proc. Sra. Yolanda Ortiz Alfonso.

Ltdo. Consistorial

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección 4ª

PONENTE SR. Gervasio Martín Martín

APELACIÓN Nº. 86 de 2007

S E N T E N C I A Nº 365

Presidente Ilmo. Sr.

D. Alfonso Sabán Godoy

Magistrados Ilmos. Sres.

Mª Rosario Ornosa Fernández

D. Gervasio Martín Martín

Dª Fátima de la Cruz Mera

En Madrid a veintitrés de marzo de dos mil siete.

Vistos los autos del presente recurso de apelación nº 86 de 2007 que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha promovido la representación de la entidad CONSTRUCCIONES Y PROMOCIONES EDIFICA 2020, S.L. contra la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2006, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 26 de Madrid en los autos Procedimiento Abreviado 53/2006, que inadmite el recurso formulado por dicha entidad. Habiendo sido parte el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes representado por el Letrado Consistorial D. Julio Morales Villegas.

Antecedentes

PRIMERO: En los mencionados autos recayó sentencia de fecha 27 de noviembre de 2006 cuya parte dispositiva dice: "Debo declarar y declaro la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Dª Yolanda Ortiz Alfonso en nombre de la mercantil Construcciones y Edificaciones Edifica 2020 SL contra la Resolución 1253/05 de fecha 22 de septiembre de 2005 dictada por el Concejal Delegado de Area de Economía y Hacienda por la que se aprueba la sanción de 5.648,78 euros que se determina en la liquidación nº SH/IT 734/05 practicada por la Administración demandada por el concepto de no presentación de la autoliquidación de la tasa por utilizaciones privativas y aprovechamiento especial del dominio público local en las parcelas 27 y 28 de la "Dehesa Vieja" durante el mes de marzo de 2004. Sin expresa imposición de costas".

SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia se interpuso en tiempo y forma por la representación de de la entidad CONSTRUCCIONES Y PROMOCIONES EDIFICA 2020, S.L. el recurso de apelación que autoriza la Ley 29/98 que fue admitido por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, en ambos efectos, dando traslado a las partes personadas para formular oposición la cual fue presentada por la representación procesal del Ayuntamientote San Sebastián de los Reyes. Cumplidos dichos trámites el Juzgado acordó la elevación de los autos a esta Sala de lo Contencioso Administrativo, y repartidos por razón de la materia a esta Sección 4ª.

TERCERO.- Recibidos los autos en esta Sección, fue registrado y formado el rollo correspondiente.

CUARTO.- Señalada la deliberación del recurso, ésta tuvo lugar el día 22 de marzo de 2007.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Gervasio Martín Martín

Vistos los preceptos citados por las partes y los demás de general y pertinente aplicación.

Fundamentos

PRIMERO.- La parte recurrente entiende que el recurso de reposición, cuya no interposición ha dado lugar a que la sentencia apelada inadmita el recurso, es de carácter potestativo, a lo que debe unirse, añade, que se ha seguido un proceso en que su posición ya ha sido escuchada, al haberle concedido un plazo de alegaciones a una propuesta de sanción que ya estaba completa en el acuerdo primero. Indica también que el Juez a quo si entendía que existía ese defecto, debía haberlo considerado subsanable. Sigue en su recurso con menciones al carácter indeterminado de los municipios a que se refiere el Título X de la Ley de Bases de Régimen Local, según la redacción que le da la Ley 57/2003 de medidas de modernización del Gobierno Local y que el Juez de instancia no ha tenido en cuenta la Ley 30/1992 , en su redacción modificada por la ley 4/1999 . En cuanto al fondo del asunto reitera que no es sujeto pasivo de la tasa en cuestión, ya que el suelo público, es utilizado por la empresa constructora y no por la recurrente, y que no existe hecho imponible por cuanto los terrenos ocupados no son de titularidad pública.

SEGUNDO.- La cuestión litigiosa resuelta por el juzgador a quo estriba en determinar si el recurso de reposición es potestativo o preceptivo cuando de la revisión de actos en materia de gestión de tributos locales se trata. La sentencia recurrida aborda de forma amplia y fundamentada las razones jurídicas, tanto legales como jurisprudenciales, que avalan la tesis del carácter preceptivo del recurso de reposición. Todos los argumentos empleados en dicha resolución judicial son compartidos por esta Sala, tanto los referentes a la cuestión de la inadmisibilidad como las consideraciones relativas a la imposibilidad de aplicar el art. 138 LJCA al no tratarse de un requisito procesal de carácter subsanable y las referentes a la inexistencia de indefensión y de una interpretación excesivamente formalista cuando la Administración ha cumplido su obligación de notificar correctamente la resolución, con la debida indicación de los recursos pertinentes. Sobre este último punto de la subsanabilidad ha de añadirse, a mayor abundamiento, que la subsanación no puede facilitar la reapertura de un plazo ya agotado; en efecto, la notificación de la resolución recurrida fue el 3 de octubre de 2005 y la demanda se interpone el 2 de diciembre de 2005, sin haberse interpuesto el recurso de reposición, por lo que la subsanación que pretende la parte recurrente significaría conceder un nuevo plazo para interponer el recurso de reposición; otra cosa sería que en el trámite de subsanación lo que se pretendiera fuera la acreditación de haberse interpuesto efectivamente el recurso de reposición.

Examinada la documentación obrante en las actuaciones resulta acreditado que el aquí apelante formuló alegaciones a la Resolución nº 866/05 de iniciación con incorporación de propuesta de resolución en procedimiento sancionador, haciendo de este modo uso de la facultad que a dichos efectos se le otorgaba en dicha resolución. Pues bien, efectuadas las alegaciones por el interesado, el Ayuntamiento apelado dictó la Resolución 1253/05 de 22 de septiembre de 2005, por la que se imponen a la recurrente las sanciones que en ella se indican por infracción tributaria grave. En ella se decía expresamente que "Contra la presente resolución, el interesado podrá interponer recurso de reposición ante el Concejal de Economía y Hacienda, en el plazo de un mes contado a partir del día de la notificación de la presente (Art. 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local y art. 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales)".

Con lo anteriormente expuesto difícilmente puede sostenerse, como pretende el apelante, que existiera algún tipo de confusión acerca del régimen legal de recursos, debidamente notificado y expuesto en la resolución impugnada. La debida notificación de la resolución impide estimar la existencia de indefensión alguna, sin que tampoco pueda admitirse que las alegaciones antes referidas pudiesen sustituir el recurso de reposición, por tener aquéllas por objeto el acto de iniciación del expediente sancionador, previo a la propia resolución a dictar, tal y como se le indicó en su momento. No se puede sustituir, como pretende la parte recurrente, el recurso de reposición con el previo trámite de alegaciones, pues este segundo es un trámite del procedimiento previo a dictarse el acto y el recurso de reposición es posterior.

TERCERO.- La cuestión litigiosa planteada aparece resuelta en la STS de 26 de marzo de 2.004 dictada en un recurso de casación para la unificación de doctrina, de la que reproduciremos parte: "Según la sentencia de esta Sección y Sala de 4 de octubre de 1995 , el art. 25.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, establece el principio general según el cual el ejercicio de acciones ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contra los actos y acuerdos de las Entidades Locales que pongan fin a la vía administrativa, requiere la interposición por los interesados del previo recurso de reposición «en los casos en que proceda», supuestos que se especifican, cuando se trata de acuerdos en materia tributaria, en sus arts. 108 y 113, el primero de los cuales establece que contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, como es la liquidación objeto del presente proceso, podrá formularse ante el mismo órgano que los dictó el correspondiente recurso de reposición y contra la denegación expresa o tácita de dicho recurso los interesados podrán interponer directamente recurso Contencioso-Administrativo, y el segundo, el art. 113 , que contra los actos que pongan fin a las reclamaciones formuladas en relación con los acuerdos de las Corporaciones Locales en materia de... aplicación y efectividad de tributos... los interesados podrán interponer directamente el recurso Contencioso-Administrativo. La interpretación de estos preceptos suscita en primer lugar la cuestión de si el recurso de reposición aludido en el art. 108 tiene simple carácter potestativo y, en caso de que la respuesta a ello fuera negativa, si existe contradicción con lo preceptuado en el art. 113 que permite acudir «directamente» al recurso Contencioso-Administrativo. La expresión «podrán» que utiliza el art. 108 no implica que el recurso de reposición sea una posibilidad cuyo ejercicio se atribuya a los interesados con carácter potestativo pues hace referencia, como en otros muchos casos en que se habla de la concesión a los administrados de posibilidades de reclamación, a la decisión de ejercitar acciones que lógicamente es una facultad atribuida a la libre y exclusiva determinación de aquéllos pero que, en tal caso, ha de someterse a los presupuestos procesales establecidos legalmente. Este criterio de interpretación no entraña contradicción alguna con el art. 113 de la misma Ley o con el párrafo final del propio art. 108 , cuando hablan de que puede interponerse «directamente» recurso Contencioso-Administrativo porque tal expresión resalta únicamente la improcedencia de acudir a la vía económico-administrativa como sucedía en la legislación anterior. El mismo art. 211.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales corrobora este criterio de interpretación puesto que otorga carácter potestativo al recurso de reposición en materia de presupuestos, imposición y ordenación de los tributos pero no en la de aplicación y efectividad de estos últimos.

La sentencia de 11 de marzo de 2002 (Rec. casación num. 9279/1996 ) analizó el alegato de la Corporación recurrente de que la norma de la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común era imperativa en cuanto establece una excepción para los procedimientos tributarios, que se extiende al mantenimiento del recurso de reposición previo al Contencioso-Administrativo; por eso, frente a lo resuelto por la sentencia de instancia, que entendió que el recurso de reposición previo al Contencioso-Administrativo había sido anulado por la Ley 30/1992 , consideró que era necesaria la interposición de la reposición y que, ante su falta, debió declararse la inadmisión del recurso jurisdiccional, al tratarse de materia tributaria. La conclusión era que en materia de régimen local es necesario el recurso de reposición para el agotamiento de la vía administrativa.

La sentencia de 5 de julio de 2002 (Rec. casación num. 3626/1997 ) estableció que todos los actos administrativos que conforman e integran la gestión tributaria de competencia de los Ayuntamientos son impugnables mediante el recurso de reposición preceptivo, regulado en el art. 14, Ap. 4, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , y contra su resolución expresa o presunta el único recurso que cabe es el Contencioso-Administrativo.

La sentencia de 25 de marzo de 2003 (Rec. casación num. 3992/1998 ) dice que los arts. 108 de la Ley 7/1985 y 14.4 de la Ley 39/1988 prevén sólo el recurso de reposición ante la propia entidad local de la que dimane el acto de que se trate como previo al Contencioso-Administrativo.

Y la sentencia de 14 de julio de 2003 (Rec. casación num. 10594/1998 ) se hizo eco del importante cambio que la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985 , supuso respecto del recurso de reposición, que pasó a ser el más utilizado en materia de revisión de actos administrativos de gestión tributaria en el ámbito local.

En su art. 108 se estableció que «Contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales podrá formularse, ante el mismo órgano que los dictó, el correspondiente recurso de reposición; contra la denegación expresa o tácita de dicho recurso, los interesados podrán interponer directamente recurso Contencioso-Administrativo». Y el art. 52.1 , se expresaba en parecidos términos: «Contra los actos y acuerdos de las Entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán, previo recurso de reposición, en los casos en que proceda, ejercer las acciones que procedan ante la Jurisdicción competente».

Estos preceptos suponían que, en el ámbito tributario local, y respecto a los actos dictados por las Entidades locales, debía aplicarse, pura y simplemente, el recurso de reposición regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, básicamente los arts. 126 y 113 a 121, y en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, arts. 52 a 54 . El recurso de reposición dejó de regularse por los arts. 380 y 727 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 y los arts. 230 a 237 del Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952 .

Con posterioridad, el art. 14.2 (antes 14.4) de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de 28 de diciembre de 1988 , mantuvo esta situación: «Contra los actos de las Entidades locales sobre aplicación y efectividad de los tributos locales podrá formularse, ante el mismo órgano que los dictó, el recurso de reposición a que se refiere el art. 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , previo al Contencioso-Administrativo, en el plazo de un mes, a contar desde la notificación expresa o la exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas de contribuyentes»."

La situación normativa actual se recoge en los Arts. 14 Ley de Haciendas Locales y 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. El primero dice que "1.Respecto de los procedimientos especiales de revisión de los actos dictados en materia de gestión tributaria, se estará a lo dispuesto en el art. 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en los párrafos siguientes:

a) La devolución de ingresos indebidos y la rectificación de errores materiales en el ámbito de los tributos locales se ajustarán a lo dispuesto en los arts. 32 y 220 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria .

b) No serán en ningún caso revisables los actos administrativos confirmados por sentencia judicial firme.

Los actos dictados en materia de gestión de los restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, también estarán sometidos a los procedimientos especiales de revisión conforme a lo previsto en este apartado.

2. Contra los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, sólo podrá interponerse el recurso de reposición que a continuación se regula.

El segundo, el Art. 108 LBRL , dispone que "Contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, se formulará el recurso de reposición específicamente previsto a tal efecto en la Ley reguladora de las Haciendas Locales. Dicho recurso tendrá carácter potestativo en los municipios a que se refiere el título X de esta ley."

Los grandes municipios son estos últimos y para ellos se contempla una reclamación económico-administrativa previa ante el Tribunal Económico Administrativo Municipal, si bien pueden interponer un previo recurso de reposición, que, ese si, es potestativo. Entre esos grandes municipios no se encuentra San Sebastián de los Reyes, pues no cumple los requisitos que establece el artículo 121 de la citada LBRL , por lo que el recurso de reposición es preceptivo (sin que pueda inducir a error la mención legal, recogida en la resolución impugnada "podrá", ya que se refiere a un facultad que puede ejercitar o no el interesado, pues su criterio o decisión puede ser el de dejar firme el acto administrativo impugnado), y al no haberse interpuesto resulta que el acto recurrido no ha puesto fin a la vía administrativa.

Así pues, la doctrina jurisprudencial es clara, a la vista de lo anteriormente expuesto, debiendo desestimarse el recurso de apelación. Finalmente deben añadirse dos consideraciones: 1. El art. 138 LJCA no es de aplicación a este caso, puesto que no nos hallamos ante un supuesto de omisión de un requisito de carácter procesal sino de un requisito objetivo y material cual es la falta de agotamiento de la vía administrativa y 2.- El carácter potestativo del recurso de reposición para los municipios de gran población, tal y como se estableció en el art. 1.1 de la Ley 57/2.003 , no puede modificar el pronunciamiento desestimatorio de este recurso cuando aquel medio de impugnación se sustituye por una reclamación económico-administrativa también preceptiva y fundamentalmente cuando al interesado se le notificó en debida forma el régimen de recursos procedente, haciendo caso omiso y acudiendo directamente a la impugnación de la liquidación en sede contencioso administrativa.

CUARTO.- Las costas procesales causadas en esta segunda instancia, a tenor de lo establecido en el art. 139.2 LJCA , son de expresa imposición al apelante.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Procurador Sra. Ortiz Alfonso en nombre y representación de Construcciones y Edificaciones Edifica 2020, S.L. contra la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2.006 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 26 de Madrid , que se confirma, con expresa condena al apelante al abono de las costas procesales causadas en esta segunda instancia.

Así por esta nuestra Sentencia, contra la que no cabe recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.