Sentencia Administrativo Nº 367/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 322/2015 de 09 de Junio de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SéptimaC/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

Tlfs. 914934767-66-68-69

33010310

NIG:28.079.00.3-2014/0000190

Recurso de Apelación 322/2015

Recurrente: AYUNTAMIENTO DE VILLANUEVA DE LA CAÑADA

PROCURADOR D./Dña. PALOMA MIANA ORTEGA

Recurrido: D./Dña. Carina

PROCURADOR D./Dña. MARIA ANGELA NADAL LOPEZ

SENTENCIA Nº 367/2016

Presidente:

D./Dña. Mª JESUS MURIEL ALONSO

Magistrados:

D./Dña. RAFAEL SÁNCHEZ JIMÉNEZ

D./Dña. IGNACIO DEL RIEGO VALLEDOR

D./Dña. SANTIAGO DE ANDRÉS FUENTES

D./Dña. JOSÉ FELIX MARTÍN CORREDERA

En Madrid a 10 de junio de 2016.

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Madrid, compuesta por los Magistrados antes expresados, ha visto el recurso de apelación número 322/2015, interpuesto por el Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 24 de Madrid, de 2 de febrero de 2015 , en el procedimiento abreviado número 11/2014, promovido por Doña Carina , representada por la Procuradora Doña María Ángela Nadal López, asistida del Letrado Don Rafael Peinador de Isidro frente a acuerdo del Pleno de la corporación local de Villanueva de la Cañada de 19 de septiembre de 2013, por la que se modifica la relación de puestos de trabajo por supresión de un puesto de ordenanza, y acuerdo de la misma fecha que modifica la plantilla de personal.

Ha intervenido como recurrida Doña Carina , representada por el Letrado Don Rafael Peinador de Isidro.

Antecedentes

PRIMERO. El Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 24 de Madrid dictó sentencia con fecha 2 de febrero de 2015 en el procedimiento abreviado número 11/2014 con el fallo que a continuación se transcribe:

« Que debo estimar y estimo parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado D. Rafael Peinador de Isidro en nombre de Dª Carina contra las resoluciones administrativas referenciadas en el sentido de que el Ayuntamiento ha de reponer a la recurrente a su puesto de trabajo, en las mismas condiciones que disfrutaba, con abono de los haberes dejados de percibir desde la fecha de su cese, con abono de los seguros sociales y retenciones correspondientes, sin imposición de costas ».

SEGUNDO.- Notificada la sentencia a las partes, la Procuradora Doña Paloma Miana Ortega, con la asistencia del Letrado Don José Miguel González Bueno, y en la representación procesal que ostenta del Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada, interpuso recurso de apelación. Admitido el recurso se acordó dar traslado del escrito de interposición a Doña Carina , quien se opuso al recurso en base a los fundamentos que expone y solicita su desestimación así como la confirmación de la sentencia apelada.

TERCERO. Recibidas las actuaciones en esta Sección, tras acordar la práctica de prueba y dar trámite de audiencia sobre el resultado de la misma , quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 1 de junio de 2016, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Ha sido ponente el magistrado don IGNACIO DEL RIEGO VALLEDOR, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada indica en su recurso de apelación que el reconocimiento de derechos realizado por la Sentencia de instancia descansa en un error material padecido por la Administración. Explica que existiendo una vacante de ordenanza, se nombró para ocupar la misma como funcionaria interina a Doña Carina (que había opositado a dicho cargo obteniendo la nota más alta de quienes no consiguieron plaza), produciendo efectos el nombramiento desde el 3 de enero de 2011.

Que por error material en el acta de toma de posesión se hizo constar que la plaza era de auxiliar administrativo, lo que no quiere decir que Doña Carina haya ocupado plaza de dicha categoría, sino de subalterna (ordenanza). No existía ninguna vacante de auxiliar administrativo, por lo que Doña Carina nunca podría haber sido nombrada interina en una plaza inexistente. Se trata de un error material en el acta de posesión, al formalizar lo ya expuesto en la Resolución. El Ayuntamiento no rectificó en su día este error material al no apercibirse del mismo.

Por ello, concluye el Ayuntamiento, la plaza suprimida en la relación de puestos de trabajo (de ordenanza) se refería a la efectivamente ocupada interinamente por la demandante, lo que justifica el cese.

SEGUNDO.-Al hacer la necesaria comparación entre con lo solicitado por las respectivas partes en su demanda y contestación, y los argumentos dados en la Sentencia apelada, que conducen a la redacción de su Fallo, se observó la necesidad de aclarar si, efectivamente, había mediado como afirmaba el Ayuntamiento error material en el documento de toma de posesión de la demandante. Tal necesidad de aclaración es imperativa, no ya para enjuiciar si la actuación administrativa fue o no ajustada a derecho, sino para determinar si la Sentencia de instancia contenía declaraciones en contradicción, al razonar expresamente la validez de los acuerdos de amortización de plaza y condenar al Ayuntamiento a reponer a la demandante en la plaza que ocupaba.

Pues bien, si como afirma el Ayuntamiento la plaza que la demandante ocupaba real y legalmente era de ordenanza, la Sentencia apelada incurriría en pronunciamientos de imposible conciliación, pues no puede a la vez declararse correcta la amortización de un puesto de trabajo y condenarse a la Administración a reponer a la demandante en dicho puesto.

TERCERO.-La existencia del error material -únicamente en el acta de posesión- parece justificada más allá de toda duda. Se ha aportado por el Ayuntamiento diversa documentación, requerida por el Tribunal, de la cual resulta que :

El 14 de diciembre de 2010 por Resolución de la Alcaldía se expresa que una plaza de subalternoen la Casa Consistorial va a quedar vacante por lo que procede cubrirla con carácter interino hasta que se provea la plaza. Se recomienda la contratación de la Sra. Carina , que resultó ser la aspirante con más alta puntuación de las no seleccionadas en la anterior oposición para cubrir puestos de ordenanza. Por ello se resuelve nombrar a la Sra. Carina funcionaria interina para cubrir el puesto de ordenanza, con efectos desde el 3 de enero de 2011.

Se une hoja informativa sin fecha, firmada por la Sra. Carina , con normas de horario y sustitución para los ordenanzas municipales.

el Acta de posesión de la Sra. Carina como funcionaria interina describe la plaza como de Administración General, Auxiliar, categoría auxiliar administrativo.

En sus alegaciones al acuerdo de 19 de septiembre de 2013, de supresión de plaza, la Sra. Carina manifiesta que la medida es innecesaria o inadecuada, sin objetar que no le afecte, por no ser ella subalterna sino auxiliar.

Notificación a la Sra. Carina del acuerdo de Pleno de 31 de octubre de 2013 que aprueba la modificación de plantilla municipal mediante supresión de plaza de funcionario Administración General, Subescala subalterna, puesto de trabajo de ordenanza, tramitándose la baja de la Sra. Carina con efectos 5 de noviembre de 2013. Con nota manuscrita de la Sra. Carina considerando que la fecha de efectos habría de ser dia 6.

Certificación de la Vicesecretario del Ayuntamiento indicando que las funciones de ordenanzason las de custodia de edificios, correo, atención telefónica, fotocopias, traslado de documentación, control de instalaciones y edificios, siendo estas las funciones realizadas por la Sra Carina .

Extracto de las Relaciones de Puestos de Trabajo donde se describen las funciones del ordenanza municipal en términos coincidentes con la anterior certificación.

Nóminas de la demandante donde consta como categoría o grupo el de ' ordenanza 3 casa consistorial'.

La coherencia de la totalidad de la expresada documentación, con la salvedad del acta de posesión, evidencia que al redactar esta se incurrió en un error, que no tuvo trascendencia efectiva en el desarrollo de la relación funcionarial, ya que lo decidido fue el nombrar a la Sra. Carina como interina para un puesto vacante de ordenanza; se le pagó como ordenanza, y trabajó como ordenanza. Posteriormente se acordó la supresión de una plaza de ordenanza que se notificó personalmente a la Sra. Carina como afectada, quien la recurrió precisamente porque le afectaba.

La tesis de la Sentencia por tanto contiene dos pronunciamientos en conflicto, pues es imposible declarar expresamente la vigencia de los acuerdos municipales de supresión de plaza de ordenanza municipal, y a la vez ordenar que se reponga a la demandante en la plaza que ocupaba, pues la plaza que ocupaba es precisamente la que queda suprimida.

CUARTO.-No aceptándose por tanto la tesis de la Sentencia de que los actos recurridos no afectaban a la plaza ocupada por la demandante, procede el reexamen de la cuestión en los términos que fueron planteados por la actora en la vía administrativa y en su demanda. Y este examen debe comenzarse indicando que la tesis del error material no es algo nuevo que se introduzca indebidamente por el Ayuntamiento en su recurso de apelación. La demandante argumentó en la demanda (no en vía administrativa) que la amortización de la plaza de ordenanza no le afectaba, pues ocupaba plaza de auxiliar. La Sentencia de instancia vino a acoger esta tesis. El Ayuntamiento dedica su recurso de apelación a justificar la existencia del error, siendo esta precisamente la finalidad de la segunda instancia, que no tiene por objeto la repetición por las partes de los argumentos empleados en la demanda y contestación, sino la crítica de lo resuelto en la sentencia de primera instancia.

QUINTO.-En la demanda se afirma que la supresión del puesto de trabajo implica desviación de poder, por suprimirse un puesto de ordenanza, siendo el primer argumento que se ofrece el de que se amortiza plaza de ordenanza pero se quiere cesar a un auxiliar. Esta tesis ya queda rechazada en los Fundamentos anteriores: no se prueba que la demandante realizase de forma efectiva y continuada labores de auxiliar administrativo. Sin perjuicio de la errónea acta de posesión extendida, la plaza que se quería cubrir era de ordenanza. Las tareas asumidas por la demandante estaban relacionadas con el correo, pedidos de materiales de oficina etc. y todas ellas eran propias de ordenanza. Las nóminas se abonaban como ordenanza, por lo que se reitera que la demandante nunca ocupó otra plaza que la de ordenanza de la casa consistorial.

SEXTO.-Se indica asimismo por la demandante que la supresión de la plaza sería nula por ausencia de negociación con las organizaciones sindicales. Es dudoso, como se argumentará a continuación, que en este punto concreto se exija negociación, pero es que, además, se aportó por el Ayuntamiento en el acto del juicio copia de acta de la reunión de la Comisión de Seguimiento del Convenio Regulador, integrada entre otros por miembros de la Junta de Personal y del Comité de Empresa (acta de 23 de julio de 2013) en la que se explica que se van a reubicar funcionarios y reducir el horario de apertura por la tarde de las dependencias municipales, lo que permitiría amortizar una plaza cubierta de forma interina. Sobre lo que efectivamente constituye modificación de condiciones de trabajo (ubicación, horarios) la representación sindical manifiesta que no cree que genere muchas quejas en los funcionarios municipales, y que de haberlas, las trasladarán. Queda claro que existió información y debate con la representación sindical.

A mayor abundamiento cabe añadir que la actora, que no es representante sindical, carece de legitimación para impugnar un acto administrativo por ausencia de negociación con los representantes de los trabajadores, pues no es ella la titular de ese derecho. Asimismo cabe recordar que el Estatuto Básico del Empleado Público dispone la obligatoria negociación de las modificaciones de las condiciones de trabajo, pero salvaguarda la potestad auto organizadora de las Administraciones Públicas. Las RPT son instrumentos complejos, que de un lado determinan la estructura y organización de las respectivas Administraciones, al enumerar los puestos de trabajo que conforman aquellas, y de otro lado establecen las condiciones de trabajo de los empleados llamados a cubrir dichas plazas. Es decir, de un lado se expresa la dimensión de la Administración, y la distribución de los empleados públicos, y de otro lado se establecen sus condiciones de trabajo: titulación, grupo funcionarial, retribuciones, funciones esenciales etc. Pues bien, en el primer caso la materia es propiamente de auto organización, y solo en el segundo es propia típicamente de establecimiento de condiciones de trabajo.

Esta distinción se refleja en la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de Diciembre de 2014 , que indica: ' si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna. Dicho todo lo anterior desde el plano de la interpretación de la ley actualmente vigente, pues nada impediría que también para este caso estuviera prevista legalmente la negociación, aun cuando la Administración gozara luego de potestad organizativa plena.'

Añadiendo además que incluso en aquellas materias en las que indiscutidamente es obligatoria la negociación, tal obligación está matizada en el propio artículo 38.10 del EBEP . En este sentido, esta Sección Séptima en su STSJM de 12 de mayo de 2015 (apelación 534/2014 ) razona en un caso similar al actual:

' En cuanto al verdadero objeto del presente recurso, constituido por el Acuerdo ... por el que se aprobó ... la amortización de nueve plazas vacantes... ha de comenzarse indicando que, como resulta del expediente administrativo y de la prueba obrantes en autos, dicho presupuesto se apoya directamente en el 'Plan de Ajuste ' ... el Ayuntamiento apelado justifica detalladamente la necesidad de amortizar determinadas plazas de la plantilla municipal, atendida la situación económica financiera, adoptando, por ello, las pertinentes medidas de reducción del gasto que afectan a los gastos de personal, lo que supuso la amortización de plazas vacantes de funcionarios, es claro que no puede aceptarse el reproche que la apelante realiza relativo a que se desatendiesen las alegaciones efectuadas por los interesados en el trámite de información pública efectuado al amparo del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, ya que la amortización de plazas ahora impugnada no fue sino consecuencia del 'Plan de Ajuste' que, necesariamente, tuvo que efectuar el Ayuntamiento apelado por la coyuntura económica que, era un hecho notorio, era desfavorable. ...

Respecto a la pretensión anulatoria por falta de preceptiva negociación sindical ( art. 37,1 y 2 del EBEP ), ha de indicarse que el Tribunal Supremo ha recordado en sentencia de 8 de noviembre de 2013 'que esta Sala se ha pronunciado de forma reiterada sobre la cuestión planteada poniendo de manifiesto la necesidad de posibilitar una auténtica negociación sobre las relaciones de puesto de trabajos de los funcionarios públicos'.

Ahora bien, en el ámbito funcionarial solo será exigible la negociación colectiva para la aprobación del presupuesto y la plantilla cuando con ellos se afecte a algunas de las materias referidas a órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. La obligatoriedad de la negociación queda excluida cuando se trate de decisiones administrativas que afecten a las potestades de organización de la Administración, sin perjuicio de la consulta cuando repercutan, directa o indirectamente, sobre las condiciones de trabajo.

En el presente caso, y como antes se ha expuesto, la amortización de plazas tiene como finalidad predominante la ordenación presupuestaria, representando un claro ejercicio de las potestades de auto organización del Ayuntamiento, lo que, en principio, le excluiría de la negociación sindical'.

SEPTIMO.-En cuanto a la motivación dada por el Ayuntamiento como soporte de la reducción de plantilla, la demandante afirma que no se basa en la realidad, y por ello incurre en desviación de poder.

Pues bien, el Ayuntamiento da los siguientes argumentos:

en el acuerdo plenario de 19 de septiembre de 2013 se indica que suprimido el servicio de oficina judicial, no es precisa la permanencia de un ordenanza en el edificio, por lo que la funcionaria allí adscrita pasará a desempeñar sus funciones en la Casa Consistorial. Que además suprimida la subvención autonómica a la BESCAM ello repercute en la cantidad que el Ayuntamiento debe sufragar para cubrir el Capitulo I del presupuesto (gastos de personal), lo que obliga a que se supriman aquellos puestos de trabajo actualmente aprobados y que no sean estrictamente necesarios como es el caso de los destinados a la apertura de las Casas Consistoriales al ser posible el traslado de aquel que estaba destinado a la Oficina Judicial. Igualmente se reduce el horario de tarde.

El acuerdo de 31 de Octubre de 2013, que desestima las alegaciones de la demandante, razona que la causa principal que la motiva no es tanto de naturaleza presupuestaria como de racionalidad en la administración de los recursos humanos tras la supresión de diversos servicios, entre ellos aquel al que su puesto se hallaba adscrito. Que la amortización no está causada por la pérdida de subvenciones de la BESCAM, lo que se mencionaba en el acuerdo anterior no como causa sino como argumento de apoyo que abunda en la necesidad de la medida como ejemplificación de la progresiva reducción de ingresos municipales derivada de la actual crisis económica. Que el principio de eficacia demanda un dimensionamiento de plantilla acorde con las necesidades de los servicios públicos prestados. Que la supresión de la Oficina Judicial y la reducción del horario de apertura de la Casa Consistorial en el turno de tarde posibilitan pasar al ordenanza destinado en el edificio de la oficina judicial al edificio de la casa consistorial, con lo que puede cubrir el servicio que desempeñaba la demandante interinamente.

OCTAVO.-Frente a dichos argumentos la demandante manifiesta que existen otros servicios o empleados cuyas plazas pudieron ser amortizadas antes que la suya, poniendo como ejemplo aquellos puestos de libre designación, lo cual no es sino una opinión particular que no puede prevalecer sobre la expresada por el órgano de gobierno municipal. La libre designación se refiere al sistema de provisión de la plaza, y no implica que la misma sea superflua. Se afirma que ese mismo año ya se redujo la plantilla municipal en dos puestos, por jubilación, pero ello no contradice la razón de la amortización de puestos, que no busca reducir un número determinado sino eliminar todos aquellos que se revelen como no necesarios. Que el Ayuntamiento tenga superávit es algo que no resulta probado. La resolución recurrida cita un incremento en los gastos de seguridad, por la eliminación de la subvención a la BESCAM.

En la misma línea argumental y durante la sustanciación de la apelación la demandante citó los proyectos municipales para proveer en el futuro inmediato la cobertura de plaza de cabo de la policía local, operario de instalaciones deportivas, ordenanza de instalaciones deportivas y auxiliar administrativo. Nuevamente no se observa contradicción entre el hecho de que se contrate el personal necesario y se supriman los puestos que a juicio de la Corporación no tengan contenido.

Añadir para finalizar que esta sección consideró, en Sentencia de 17 de marzo de 2016, recurso 693/2015 , cuyo objeto era similar al presente si bien de otro Ayuntamiento, que la reestructuración de servicios era causa suficiente para la amortización de plazas vacantes, con desempeño de los servicios reestructurados por funcionarios de carrera ya destinados en el Ayuntamiento, todo ello de conformidad con la finalidad de reducción del gasto que inspiró la reforma de la relación de puestos de trabajo .

Debe también recordarse que el artículo 10 número 3 de la ley 7/2007, de 12 de abril , reguladora del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que el cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el artículo 63, cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento, lo cual ha de ser puesto, a su vez, en relación con lo establecido en el apartado 1 de tales artículos, que regula las causas del nombramiento de funcionarios interinos, entre las que aparece la existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionario de carrera, por lo que la amortización de la plaza ocupada por el recurrente supone, en realidad, la extinción de la causa que determinó el nombramiento, que no era otra que la existencia de un puesto vacante, que, insistimos, ha desaparecido a consecuencia de la amortización de la misma.

En la Sentencia de 2 de octubre de 2015 , igualmente en un caso similar, se argumentaba:

'En tales circunstancias[la confección de un informe municipal sobre la innecesariedad del personal que no era estrictamente imprescindible para el correcto funcionamiento de los distintos servicios] no es posible sostener que el acto administrativo impugnado en la Instancia careciese de motivación real, ni tampoco que continuaran vigentes las razones de necesidad y urgencia que determinaron el nombramiento como funcionaria interina de la hoy apelante, a lo que ha de añadirse la urgencia de disminuir los gastos de personal.

Así las cosas, en el caso presente, frente al ejercicio de la potestad de autoorganización no puede oponerse con éxito ningún derecho de la funcionaria interina a permanecer en la plaza que ocupaba, pues no tiene ningún derecho adquirido en tal sentido y la decisión de modificar la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento, reduciendo y amortizando determinadas plazas, pretendía superar la situación derivada de la coyuntura económica y del hecho de que las funciones que se desempeñaban en los puestos que se suprimían se hubieran distribuido entre funcionarios de carrera o personal laboral, o directamente hubieran dejado de prestarse por la supresión de servicios.

Se ha de añadir que no apreciamos ... desviación de poder, pues no se ha demostrado ninguna distorsión entre el fin para el que el ordenamiento jurídico le reconoce la facultad al Ayuntamiento para configurar su propia Relación de Puestos de Trabajo, ni tampoco para cesar a los funcionarios interinos cuando ha finalizado la causa que dio lugar a su nombramiento', añadiendo posteriormente 'para suprimir puestos la Administración goza de una discrecionalidad máxima y sobra decir que ha de darse prioridad a la permanencia en las administraciones al personal de carrera, así como al personal laboral fijo, frente al los funcionarios interinos y al personal laboral indefinido, porque en estos dos últimos supuestos se carece de un derecho subjetivo respecto del puesto de trabajo que se ocupa.'

Y igualmente en el mismo sentido, la Sentencia también de este Tribunal y Sección de 24 de junio de 2015 .

NOVENO.-Al declararse haber lugar al recurso no procede hacer imposición de costas en ninguna de las instancias ( art. 139 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ).

En atención a lo expuesto,

Fallo

Estimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Villaviciosa de Odón contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 24 de Madrid, de 2 de febrero de 2015 , en el procedimiento abreviado número 11/2014, y con revocación de la sentencia apelada, desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Carina frente a acuerdo del Pleno de la corporación local de Villanueva de la Cañada de 19 de septiembre de 2013, por la que se modifica la relación de puestos de trabajo por supresión de un puesto de ordenanza, y acuerdo de la misma fecha que modifica la plantilla de personal., sin condena en costas.

Notifíquese la Sentencia a las partes haciéndoles la indicación de que contra ella no cabe interponer recurso ordinario alguno, y para que se lleve a efecto lo acordado remítase certificación de la sentencia junto con los autos originales al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, el cual deberá acusar recibo dentro del término de diez días y déjese constancia de lo resuelto en el correspondiente Rollo.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. IGNACIO DEL RIEGO VALLEDOR, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.