Sentencia Administrativo Nº 37/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1062/2014 de 27 de Enero de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2014/0020749

Procedimiento Ordinario 1062/2014 P - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

PO 1062/2014

SENTENCIA Nº 37/2016

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª. Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados:

Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Rafael Botella García Lastra

Dª Mª Jesús Vegas Torres

D. Francisco Javier González Gragera

En la Villa de Madrid, a 28 de enero de 2016.

V I S T O Spor la Sala constituida por los Señores referenciados al margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 1062/2014 formulado ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la Procuradora de los Tribunales Dª Azucena Sebastián González, en nombre de LA COMUNIDAD DE PROPIETARIOS PASEO000 NUM000 Y DE LA COMUNIDAD DIRECCION000 nº NUM001 , ambas de Madrid, asistidas por el letrado Don Jesús C. González Caballero, contra la Resolución de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, de fecha de 18 de septiembre de 2012, por la que se reconoce a las Comunidad actora una subvención total por importe de 15.000 euros para la instalación de ascensor.

Ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID, representada y asistida por la Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la Procuradora de los Tribunales Dª Azucena Sebastián González, en nombre de la comunidad de propietarios PASEO000 NUM000 y de la comunidad DIRECCION000 NUM001 , ambas de Madrid, asistidas por el letrado Don Jesús C. González Caballero, contra la Resolución de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, de fecha de 18 de septiembre de 2012, por la que se reconoce a las Comunidad actora una subvención total por importe de 15.000 euros para la instalación de ascensor, suplicando que, se dicte Sentencia, por la que, estimando la demanda:

'i. Se declaren nulas las Resoluciones recurridas.

ii. Se reconozca el Derecho de mis mandantes a la subvención, para la instalación de ascensor hasta la cuantía máxima de 50.000€ por ser el 70% del coste de las obras ejecutadas superior a dicha cuantía máxima subvencionable: y se condene a la Administración al pago de 35.000€ a la Comunidad de Propietarios (diferencie entre los 15.000€ ya abonados y los 50.000€ a que tiene derecho)

iii. Se condene a la Administración al pago de los intereses legales devengados desde el momento en que debió haberse abonado la ayuda solicitada, esto es, tres meses a contar desde la solicitud (entre junio de 2009 y mayo de 2011 en función de cada expediente) y hasta el momento en que se efectúe el pago (julio de 2014 para los primeros 15.000€ y momento de cumplimiento de la sentencia para el resto de 35.000 €).

iv. Todo ello condenando a la Comunidad de Madrid a estar y pasar por los pronunciamientos de la Sentencia que estime la presente demanda, procediendo al abono de las cantidades correspondientes, con expresa condena en costas a la Administración demandada.'

SEGUNDO.-Dado traslado de la demanda a la parte demandada, para su contestación, alegó en derecho lo que consideró oportuno, y solicitó la confirmación en todos sus extremos del acuerdo recurrido.

TERCERO.- Habiéndose acordado el recibimiento del recurso a prueba con el resultado obrante en autos, se confirió traslado a las partes para la presentación de conclusiones escritas, verificado lo cual; se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 20 de enero del año en curso, fecha en la que tuvo lugar.

Es PONENTE la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Mª Jesús Vegas Torres.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación es este recurso la Resolución de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, de fecha de 18 de septiembre de 2012, por la que se reconoce a las Comunidades actoras una subvención total por importe de 15.000 euros para la instalación de ascensor.

SEGUNDO.-Disconforme con la resolución recurrida en el presente procedimiento, la parte recurrente afirma que han cumplido con todos los requisitos exigidos para obtener la subvención reclamada por importe de 50.000 euros y opone frente a la misma los siguientes motivos de impugnación:

Nulidad de pleno derecho de las resoluciones recurridas por haber prescindido del procedimiento ordinario en su tramitación, con conculcación de los principios de celeridad e impulso de oficio por haber sido dictadas una vez transcurridos 2 años y 11 meses y 2 años y 10 meses, respectivamente y justo tras haberse publicado la Ley 4/2012, mientras que en Comunidades vecinas, que estaban en similares circunstancias, la Resolución se dictó mucho antes y se les concedió el máximo de 50.000 por ascensor. Denuncia que la dilación en dictar la resolución es imputable a la Administración y se debe a un anormal funcionamiento de ésta provocando que las recurrentes percibieran una ayuda por importe inferior al solicitado, y en consecuencia, un perjuicio irreparable.

Quebrantamiento de los deberes de resolución en tiempo y forma y de motivación suficiente.

Interpretación retroactiva de la Ley 4/2012, contraria al artículo 9.2 CE , para limitar derechos de los vecinos por parte de la Administración.

Transgresión de los principios de buena fe y de confianza legítima en la actuación de la Administración

Gestión torpe e inactividad por parte de la Administración.

Por lo demás, reclaman las actoras su derecho a percibir los intereses generados desde el momento en que finalizó el plazo para otorgar las ayudas solicitadas.

SEGUNDO.-La representación procesal de la Comunidad de Madrid se opone al recurso e interesa su desestimación. Defiende la conformidad a derecho de las Resoluciones impugnadas y recuerda que el reconocimiento de la ayuda por importe de 15.000 euros, y no de 50.000 euros solicitados por la actora, obedece a la entrada en vigor de la ley 4/2012, de Modificación de Presupuestos de la Comunidad de Madrid para el año 2010. Por lo demás afirma que los recurrentes tenían una mera expectativa jurídica a obtener la ayuda pero que no contaban con un derecho consolidado y que no ha habido aplicación retroactiva de la Ley ni vulneración de los principios de igualdad y recuerda que la tardanza en resolver la solicitud de subvención no provoca la nulidad de la resolución sino la aplicación de los efectos del silencio.

TERCERO.-Como punto de partida hemos de señalar que como viene destacado la jurisprudencia (así las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995 , 28 de noviembre de 1997 y 12 de enero de 1998 ), la subvención se configura como una de las medidas que emplea la Administración para fomentar la actividad de los particulares hacia fines de interés general, comprendiendo tal concepto, toda clase de favorecimiento de una acción mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción.

La concesión de la ayuda normalmente se somete a un proceso de convocatoria pública, donde los solicitantes pueden instar la subvención, pero obviamente sometiéndose a las condiciones y requisitos establecidos en la convocatoria, que actúa como 'ley del concurso', de modo que obliga tanto a los que participen en el mismo sin formular objeción alguna o impugnen las bases, al igual que a la propia Administración convocante. Debe tenerse presente que las normas de la convocatoria deben aplicarse a todos los aspirantes a la subvención por igual, pues de otro modo se generarían indeseables agravios y se vería mermada la cantidad que reciben los que sí se han sometido y han cumplido escrupulosamente los requisitos, dado que la cantidad a repartir entre todos tiene un tope máximo presupuestado.

Por otro lado, debe tenerse presente que el establecimiento de la subvención se inscribe, en principio, dentro de la potestad discrecional de la Administración y así lo resalta la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1993 . Sin embargo, una vez que la subvención ha sido establecida y regulada normativamente, acaba la discrecionalidad administrativa y comienza la regla, porque su atribución concreta escapa del simple voluntarismo de la Administración, la cual debe atenerse a las bases y términos de la ayuda concedida. Ello supone que la convocatoria de una subvención, que la Administración efectúa mediante una disposición general, constituye una obligación que deben respetar no solo los aspirantes a la ayuda sino también la propia Administración mientras siga vigente la disposición constitutiva.

Así lo confirma la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2004 :

'( ... ) Pues en materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991 , 5 de marzo de 1993 , 28 de julio de 1997 , 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003 :

a. Que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados.

b. Que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas.

c. Que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, estén delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.'

En definitiva la disposición general que aprueba la convocatoria de las ayudas debe ser respetada por todos, Administración incluida, una vez que ha sido aprobada y mientras siga en vigor y si, durante su plazo de vigencia, encuentra la Administración que dificultades económicas sobrevenidas pueden hacer difícil o inconveniente su mantenimiento, lo que debe hacer es derogar o modificar la disposición, que mientras esté vigente debe ser escrupulosamente respetada lo mismo que cualquier otra norma, pues así lo impone el cumplimiento del principio de legalidad.

CUARTO.-Despejada esta cuestión hemos de señalar que las ahora recurrentes parten de considerar en su demanda que, una vez que presento la solicitud de ayuda y se cumplían por parte de la comunidad de propietarios todos los requisitos para la percepción de la misma, la subvención solicitada ha pasado a ser un derecho adquirido.

No podemos estar de acuerdo con esta tesis ya que consideramos que una vez solicitada una subvención, lo único que genera el derecho a la misma es la resolución expresa que la conceda. El carácter reglado de las subvenciones al que se alude en la demanda no tiene por efecto que el transcurso de los plazos máximos para resolver los procedimientos conlleve a un sentido positivo del silencio sino que lo que implica, es que la administración debe denegar las solicitudes con base en los elementos reglados, pues de lo contrario, si aplica criterios exorbitantes a las normas reguladoras de la subvención, incurre en arbitrariedad. Pero no se puede olvidar que la percepción de las subvenciones no depende solo de los requisitos que deban reunir objetivamente los beneficiarios, sino que también dependen, entre otras, de la propia prelación entre las distintas solicitudes o de la efectiva existencia de crédito presupuestario.

De manera que una vez que transcurrió el plazo para resolver la solicitud de ayuda sin que se hubiera resuelto se produjo, no la adquisición de un derecho, sino la desestimación por silencio de la misma, tal y como lo preveía expresamenteel art 6.4 de la Orden 679/2007, de 2 de marzo, del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la instalación de ascensores en edificios de la Comunidad de Madrid y se convocan subvenciones para el año 2007, en el que se señalaba:

4. El plazo de resolución de las solicitudes de subvención prevista en la presente Orden, será de seis meses, a contar desde su presentación, transcurrido el cual sin haberse notificado resolución expresa podrán entenderse desestimadas por silencio administrativo.

En idéntico sentido por su parte se pronuncia el artículo 25.5 de la Ley General de Subvenciones .

Resulta así rigurosamente cierto que no es que a partir de transcurso de plazo de resolución se deba entender adquirido el derecho a la percepción de la subvención, sino que transcurrido ese plazo, la comunidad de propietarios podría haber interpuesto los recursos que hubiera considerado contra la desestimación de su solicitud. Los efectos que esa desestimación por silencio conlleva son, de un lado que para el actor no corren los plazos de interposición del recurso - de acuerdo con el Tribunal Constitucional - y de otro, que la Administración mantiene su obligación de resolver, pero sin vinculación con el sentido del silencio ex art. 43.3 LRJAP .

Pero lo que en ningún caso puede desprenderse es el reconocimiento de la ayuda por el mero transcurso de plazo para resolver el procedimiento, pues tal interpretación contradice frontalmente la legalidad, ya que ignora deliberadamente que el sentido del silencio no era positivo.

En el supuesto debatido nos parece que la recurrente no había llegado a perfeccionar ningún derecho, ni tenía, propiamente ningún derecho ya incorporado a la esfera jurídica de la actora que quedase afecto por la nueva regulación. La recurrente tenía una mera expectativa de derecho, y así se ha resuelto por esta Sala y Sección en supuestos análogos como la sentencia de 27 de noviembre de 2013 , que cita la Administración recurrida.

QUINTO.-Sostienen, por otro lado las actoras que la actuación de la Administración es nula de pleno derecho por haberse prescindido del procedimiento y por haber violado el deber de resolución en plazo.

Así, considera la recurrente que el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento sin haberlo hecho es constitutivo de nulidad por prescindir del procedimiento establecido. Esto es, alega la causa del artículo 62.1.e) LRJAP . Sin embargo entendemos que este motivo de nulidad no puede prosperar. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS de 31 de marzo de 1999 ( RJ 1999,4167), 21 de mayo de 1997 ( RJ 1997, 4376), 24 de febrero de 1997 (RJ 1997, 1115), entre otras). Sin embargo consideramos que se debe entender que se prescinde del procedimiento cuando se omite éste en su totalidad o cuando se omite un trámite esencial. Así, no nos encontramos en esta causa de nulidad, pues lo que el demandante sostiene no es omisión de ningún trámite, sino la resolución fuera de plazo.

Del mismo modo no podemos compartir con el actor el motivo de nulidad consistente en la vulneración del deber de resolución, pues lo que el recurrente sostiene es que la actuación administrativa es nula siempre que en tiempo y forma no se resuelve un procedimiento. Esta interpretación de la norma lleva a que las reglas sobre el sentido del silencio devienen inocuas, pues según el actor, cuando la Administración no resuelve en plazo la actuación es en ese momento nula. De ahí que, entendiendo por esta parte que esa interpretación no tiene sentido legal, no pueda prosperar la causa de nulidad aducida.

En definitiva, a través de los motivos de nulidad alegados el demandante viene a denunciar la falta de resolución en plazo. Sin embargo, frente a ello se encontraba plenamente cubierto a través del instituto del silencio, ya que una vez que transcurrieron los seis meses previstos para resolver la comunidad de propietarios pudo interponer las acciones que hubiera considerado oportunas, lo que, por las razones que sean, no hizo.

SEXTO.-El tema central de la impugnación es si la aplicación del artículo 20.2 de la Ley 4/2012, de 4 de julio, de Modificación de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012, por el cual la ayuda solicitada se ha estimado en una cuantía del 25%, es o no ajustada a derecho. El referido precepto establece lo que sigue:

El importe de las subvenciones para la instalación de ascensor que se reconozcan a partir de la entrada en vigor de la presente ley no superará el 25 por 100 del coste real de su instalación con el límite de 15.000 euros por ascensor. Dichas ayudas se concederán y tramitarán conforme al procedimiento establecido en su normativa reguladora.

Pues bien, tampoco podemos considerar que se haya infringido el principio de irretroactividad según la doctrina del Tribunal Constitucional porque no se incide sobre situaciones consolidadas. Efectivamente, el Alto Tribunal afirma (entre otras, SSTC 227/1988 ó 97/1990 ) que no cabe hablar de retroactividad en los casos en los que el actor no hubiera incorporado a su patrimonio un derecho subjetivo que pudiera verse afectado por una modificación normativa posterior, pues todo lo más se podría hablar de una expectativa de derecho, ya que no se habría ganado resolución expresa favorable ni tampoco podría entenderse obtenida por silencio administrativo, como ya hemos razonado más arriba.

Sobre la base de esta situación, debemos completar el razonamiento con el recordatorio de la doctrina sobre la retroactividad de disposiciones limitativas de derecho, que a nuestro entender es de perfecta aplicación al caso. El Tribunal Constitucional tiene declarado que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del Art. 9.3 C.E ., cuando incide sobre «relaciones consagradas» y «afecta a situaciones agotadas», y que «lo que se prohíbe en el Art 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte, que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad ( STC 42/1986, de 10 de abril ).

En el supuesto debatido nos parece que la recurrente no había llegado a perfeccionar ningún derecho, ni tenía, propiamente ningún derecho ya incorporado a la esfera jurídica de la actora que quedase afecto por la nueva regulación. La recurrente tenía una mera expectativa de derecho, y así se ha resuelto por esta Sala y Sección en supuestos análogos como la sentencia de 27 de noviembre de 2013 , que cita la Administración recurrida.

De esta forma, hay que tener en cuenta que, transcurrido el plazo máximo para resolver la solicitud, esta se debió entender desestimada por silencio, quedando abierta la vía judicial para reclamar contra el mismo, extremo del que nos hemos ocupado en el fundamento anterior.

SEPTIMO.-Estrechamente conectado con lo anterior sostiene la parte que la actuación de la Comunidad de Madrid ha implicado una vulneración del principio de seguridad jurídica consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución .

De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, el principio de seguridad jurídica 'protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles' (entre otras muchas, STC 82/2009 ) y según esta doctrina para determinar cuándo una norma puede vulnerar este principio ha de estarse a las circunstancias específicas que concurren en cada caso, tomando en consideración especialmente 'la previsibilidad de la medida adoptada, las razones que han llevado a adoptarla y el alcance de la misma', pero no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico establecido en un momento histórico determinado ( STC 227/1988 ).

La Jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sentencias de 22 de marzo y 7 de octubre de 1991 , 17 de febrero de 1999 , entre otras) ha venido manteniendo la necesidad de amparar la confianza legítima, o fundada esperanza, creada en el ciudadano por la Administración a través de actos externos y concretos de los que pueda colegirse una inequívoca manifestación de voluntad de la misma, consecuencia de la cual es la inducción a realizar determinada conducta, o a esperar que la Administración se pronuncie en determinado sentido. Se quebranta la seguridad jurídica cuando esa confianza inducida es desatendida o cuando la Administración se conduce de manera arbitraria o irrazonable, aportándose de la línea de actuación precedente sin motivo que lo justifique. Pues bien, el caso examinado no se produce violación del principio de confianza legítima y de seguridad jurídica porque difícilmente pueden apreciarse los necesarios presupuestos para su aplicación en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias.

En este sentido, es terminante las STS 16 de diciembre de 2004 cuando afirma que: 'En el mismo sentido, debe tenerse en cuenta que el «principio de protección de la confianza legítima del ciudadano» en el actuar de la Administración no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha «con fianza» se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la «apariencia de legalidad» que la actuación administrativa a través de actos concretos revela ( SSTS 15 de noviembre de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , entre otras). Pero dicha circunstancia no se aprecia en nuestro supuesto en que la subvención no había llegado a ser concedida.

OCTAVO.-Debemos desestimar la pretensión encaminada al pago de los intereses correspondientes desde el momento en que debió abonarse la ayuda, que se fija a los tres meses a contar desde la solicitud y hasta el momento en que se ha efectuado el pago (1 de julio de 2014) pues, en la tesis que defendemos, las recurrentes no habían llegado a perfeccionar ningún derecho, ni tenían, propiamente ningún derecho ya incorporado a su esfera jurídica y que lo que tenían era una mera expectativa de derecho que no genera derecho a la liquidación de intereses.

NOVENO.-Lo expuesto en los anteriores Fundamentos determina la desestimación del presente recurso y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la LEC , en redacción dada por ley 37/2011 las costas han de ser impuestas a la parte recurrente.

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente Recurso Contencioso Administrativo, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Azucena Sebastián González, en nombre de LA COMUNIDAD DE PROPIETARIOS PASEO000 NUM000 Y DE LA COMUNIDAD DIRECCION000 nº NUM001 , ambas de Madrid, asistidas por el letrado Don Jesús C. González Caballero, contra la Resolución de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, de fecha de 18 de septiembre de 2012, por la que se reconoce a las Comunidad actora una subvención total por importe de 15.000 euros para la instalación de ascensor, con imposición de costas a la parte recurrente.

Frente a esta Sentencia no podrá formularse recurso alguno, de conformidad con lo que establece la Ley 37/2011 de 10 de Octubre.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Letrado de la Administración de Justicia certifico.