Sentencia Administrativo Nº 372/2012, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 328/2010 de 13 de Julio de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: OTROS ASUNTOS CONTENCIOSO

SENTENCIA

En la ciudad de Burgos a trece de julio de dos mil doce.

Recurso contencioso-administrativo número328/2010, interpuesto por la 'Asociación Nacional de Empresarios Fabricantes de Áridos', representada por el procurador D. Carlos Aparicio Álvarez y defendida por el letrado D. José Luis Fuertes Suárez, contra la Ordenanza Reguladora de los Caminos Rurales del Municipio de Villaverde de Íscar, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Segovia número 61, de 21 de mayo de 2010.

Ha comparecido como parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Villaverde de Íscar, representado y defendido por el letrado de la Excma. Diputación Provincial de Segovia.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo el día 22 de julio de 2010, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativodel Tribunal Superior de Justicia deCastilla y León con sede en Burgos. Admitido a trámite el recurso, se le dio la publicidad legal, se reclamó el expediente administrativo; recibido, se confirió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito fechado el día 10 de enero de 2011, que en lo sustancial se da por reproducido y en el que terminaba suplicando se dicte sentencia declarando la nulidad de la Ordenanza Reguladora de los Caminos Rurales del Municipio de Villaverde de Íscar publicada en el BOP de Segovia nº 61 de 31 de mayo de 2010.

SEGUNDO.-Se confirió traslado de la demanda por término legal a la parte demandada, que contestó en forma legal por escrito de fecha 17 de enero de 2011 oponiéndose al recurso, solicitando se dicte sentencia por la que desestimando íntegramente la demanda declare ajustado y conforme a derecho la actividad impugnada.

TERCERO.-Recibido el pleito a prueba, y practicándose los medios de prueba propuestos y admitidos, se verificó el trámite de conclusiones, tras lo cual los autos quedaron conclusos para votación y fallo, señalándose el día 12 de julio de2012para votación y fallo, lo que se efectúo. Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso la Ordenanza Reguladora de los Caminos Rurales del Municipio de Villaverde de Íscar, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Segovia número 61, de 21 de mayo de 2010.

SEGUNDO.-Frente a dicha Ordenanza se levanta en el presente recurso la parte actora y en apoyo de sus pretensiones esgrime los siguientes argumentos:

1.-En la disposición impugnada se recogen dos preceptos que se entiende no conformes a Derecho: el artículo 9 y el artículo 10.

2.-El artículo 9 es claramente arbitrario, dejando a los actores en la imposibilidad de conocer si pueden o no circular por los caminos de la localidad. Se entiende prohibido el tráfico de vehículos de más de 25 t y limitado temporalmente el de más de 20, pero se deja al arbitrio del Ayuntamiento la prohibición de circular a vehículos de más de 12 t.

3.-Respecto del artículo 10, no se refiere en ningún momento a las características del vehículo o al peso de la mercancia que porta, sino que se refiere si el vehículo está dedicado a la saca de maderas o áridos.

4.- De otra parte, no se recoge en la norma impugnada la devolución de la fianza, por lo que no parece que se trate en sí de una garantía del cumplimiento de la obligación de reparar los daños que se causen en la vía, sino de un tributo que gravaría la realización de actividades propias de la industria de áridos y madera. No se recoge en la Ordenanza cuándo y cómo se devuelve la fianza, ni cómo se va a determinar el grado de daño que un concreto vehículo ha causado en un camino. Los vehículos dedicados a la explotación de áridos deben obtener un permiso especial, lo que no se exige a ningún otro vehículo; además, se les exige el pago de una fianza, lo que tampoco se exige al resto de vehículos profesionales, y no se establece ni la forma en que se devolverá la fianza, ni cómo se va a determinar lo que se considere daños causados en la vía. Se produce una clara discriminación que la industria maderera y la industria de áridos sufre; se recoge en la Ordenanza una especie de norma tributaria que, indirectamente, impone un tributo que grava la actividad minera y de extracción de madera. Se entiende que la figura impositiva sería completamente una tasa por el uso de los caminos.

5.-Respecto del artículo 9, se impide el tránsito por la totalidad de los viales rurales, se prohíbe el hecho del ejercicio de cualquier actividad extractiva y minera. El Ayuntamiento no tiene competencia en materia de tráfico que le permita prohibir la circulación de ningún tipo de vehículo por los caminos.

6.-El artículo 10 establece una tasa que grava el uso de los caminos rurales por vehículos destinados a porte de áridos a fin de subvenir a la conservación y reparación de los referidos caminos. Este precepto carece de base competencial, siendo que no cabe establecer estos requisitos, por otra parte arbitrales y discriminatorios, pues el Ayuntamiento no tiene competencias para ello, ni existe base legal que permita exigir fianza para circular por los caminos del municipio.

Este precepto no satisface las exigencias del principio de legalidad, de inexcusable observancia en materia tributaria, al gravar un hecho imponible que no está contemplado en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Nos encontramos ante una distorsión de la naturaleza del hecho imponible, que radica en la actividad municipal, consistente en el ejercicio de acciones tendentes al acondicionamiento, construcción y mantenimiento de los caminos rurales, así como por la prestación del servicio de guardería rural, lo cual jamás puede ser objeto de gravamen.

En ningún lugar del expediente se justifica mediante los correspondientes informes o estudios, que nos encontremos ante un auténtico uso especial. Se trata en realidad de someter a gravamen local para incrementar las arcas municipales una actividad que no puede ser objeto del mismo. No se recoge en el expediente ningún tipo de justificación económica de la cuantía de la fianza que se exige, por lo cual, se debe señalar que estamos ante una petición arbitraria de una cantidad de dinero.

A dicho recurso se opone la Administración demandada para defender la conformidad a derecho, alegando los siguientes argumentos:

1.-El procedimiento administrativo iniciado por el Ayuntamiento consiste en la aprobación de una Ordenanza Municipal regulada en el artículo 49 de la Ley 7/85 . Como medida de instrucción esta Corporación solicitó informe jurídico. Como se acredita, el estado de los firmes de los caminos rurales a su paso por el término municipal se encuentra muy deteriorado debido al paso continuo de vehículos de gran tonelaje, resultando aconsejable para su correcto mantenimiento la limitación del tonelaje de los vehículos que circulan por los mismos.

2.-El art. 9 de la Ordenanza regula el uso excepcional de estas vías públicas, sin que de dicho precepto se desprenda que se niegue el tránsito de vehículos de más de 25 t extractivos o mineros o se impida dicha actividad económica, sino tan sólo que dicha circulación requerirá autorización expresa para vehículos que cuenten con un tonelaje superior a 25 t, exigiéndose en su artículo 10 el depósito de fianza o aval bancario para responder de los daños que pueda ocasionarse en las citadas vías por vehículos destinados a la corta y saca de madera y de transporte de áridos.

3.-Lo previsto en el artículo 10 de la Ordenanza no constituye gravamen tributario alguno, sino una fianza que este Consistorio ha estimado oportuna para, tal y como recoge la literatura del precepto 'garantizar la reparación de los daños ocasionados a los caminos por el tránsito de este tipo de vehículos'. Este importe será devuelto en el momento en que no exista peligro de daños en los caminos rurales como consecuencia del tráfico rodado pesado.

TERCERO.-Aun cuando se solicita la nulidad de toda la Ordenanza, realmente la impugnación sólo se refiere al contenido de dos concretos artículos, el art. 9 y el art. 10, por lo que en ningún caso es procedente la anulación de toda la Ordenanza, sin que se haya realizado ninguna alegación por parte de la actora que determine la incompetencia de este Ayuntamiento para dictar una ordenanza reguladora de los caminos rurales, ni haya alegado ninguna causa de nulidad que sea de tal entidad que proceda la nulidad de toda la Ordenanza.

CUARTO.-Se recurren dos concretos artículos de esta Ordenanza.

El art. 9, titulado 'Limitaciones', contiene la siguiente redacción:

'El Ayuntamiento podrá limitar de forma general y, de forma especial en determinadas épocas del año, el tránsito y circulación de vehículos.

De forma general se prohíbe el tránsito de vehículos de más de 25 t por los caminos rurales. Desde el mes de noviembre hasta el mes de marzo, se prohíbe, con carácter general, el paso de vehículos de más de 20 t. Ello no obstante, si las circunstancias climáticas de dicho período hace innecesario este régimen de protección, el Ayuntamiento podrá dejar sin efecto dicha prohibición.

En épocas de lluvia, nieve y heladas, el Ayuntamiento podrá acordar la prohibición de más de 12 t brutas'.

Es indudable que de la lectura de este precepto, y en contra de lo manifestado por la propia Administración, se prohíbe el tránsito de vehículos de más de 25 t por los caminos rurales, sin establecer excepción alguna respecto de esta prohibición, siendo simplemente temporal la prohibición del paso de vehículos de más de 20 t y siendo relativo a estos vehículos el contenido de la suspensión temporal de esta prohibición si las circunstancias climáticas de dicho período hace innecesario este régimen de protección, pero que no se refiere a los vehículos de más de 25 t.

Indicado lo anterior, procede rechazar la primera alegación realizada por la actora respecto de la posible causa de nulidad del contenido de este precepto. Se alega la falta de competencia por parte del Ayuntamiento para la regulación del tráfico. La competencia que tienen los Ayuntamientos en esta materia viene recogida en el art. 7 del Real Decreto legislativo 339/1990, de 2 de marzo , por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que recoge:

'Se atribuyen a los Municipios, en ámbito de esta Ley, las siguientes competencias:

a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.

b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social.

c) La inmovilización de los vehículos en vías urbanas cuando no se hallen provistos de título que habilite el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida hasta que se logre la identificación de su conductor.

La retirada de los vehículos de las vías urbanas y el posterior depósito de aquéllos cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan un peligro para ésta o se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas de estacionamiento restringido, en las condiciones previstas para la inmovilización en este mismo artículo.

Igualmente, la retirada de vehículos en las vías interurbanas y el posterior depósitos de éstos, en los casos y condiciones que reglamentariamente se determinen.

d) La autorización de pruebas deportivas cuando discurran íntegra y exclusivamente por el casco urbano, exceptuadas las travesías.

e) La realización de las pruebas a que alude el apartado o) del artículo 5, de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca.

f) El cierre de vías urbanas cuando sea necesario'.

Por otra parte, el artículo 25 de la Ley 7/85 otorgada competencias de ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas. Precepto que ha sido transcrito por la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, en su artículo 20 , al recoger: '1. Los municipios de Castilla y León ejercerán competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Leyes de la Comunidad Autónoma, en las siguientes materias: a) Seguridad en lugares públicos. b) Ordenación del tráfico. ......'.

Por otra parte, la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de Castilla-León, en su artículo 26 recoge las competencias exclusivas de la Comunidad de Castilla y León en las Siguientes Materias:

'1. Organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.

2. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

3. Obras públicas dentro de su territorio y que no sean de interés general del Estado ni afecten a otra Comunidad Autónoma.

4. Ferrocarriles, carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle integramente en el territorio de la Comunidad'.

Por tanto, los Ayuntamientos ostentan competencias en la regulación y ordenación del tráfico. Criterio este que ha sido mantenido por sentencias como la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia, Sala de lo Contencioso- Administrativo, sección tercera, de fecha 7 de enero de 2009 , ponente: ESTRELLA BLANES RODRIGUEZ:

'SEGUNDO: La administración demandada tiene potestad reglamentaria y atribuciones para aprobar y modificar Ordenanzas correspondiendo al Pleno Municipal esta competencia de acuerdo con elarticulo 4.1 a) y 222 d) de la Ley de Régimen Local, siendo competente el municipio en los términos de la legislación estatal, en ordenación de trafico de vehículos y personas en las vías urbanasarticulo 25 .2b) de la citada Ley.

La administración local resulta pues competente para establecer limitaciones de velocidad y tonelaje de camiones en su municipio sin que ello vulnere norma estatal en materia de tráfico y seguridad vial.

El procedimiento seguido por la administración demandada para la modificación de la Ordenanza Reguladora de tráfico a propuesta de la Alcaldía, acto administrativo de iniciación del expediente, cumple los requisitos previstos en elarticulo 49 de la ley 7/85que exige su aprobación por el Pleno, la Información publica y audiencia a los interesados y la resolución de las reclamaciones y sugerencias presentadas, iniciándose en el presente caso , el expediente mediante propuesta del Alcalde , Informe técnico e Informes del Secretario y de la Comisión especial de Cuentas , elevando al Pleno con el informe favorable, la propuesta de al Alcaldía .

Las recurrentes no han justificado en modo alguno, ni desvirtuado los Informes técnicos unidos al expediente y a las pruebas practicadas a instancia de la administración demandada, mediante prueba pericial practicada en el citado expediente o en la tramitación de estos autos, resultando por tanto sus alegaciones carentes de sustento probatorio respecto a las criticas y calificaciones de los citados informes, careciendo de sentido negar eficacia jurídica a una prueba practicada en autos, mediante la ratificación del Informe acompañado como documento nº 7 de la contestación a la demandada que avala la decisión tomada en el año 2004 de modificación de la Ordenanza.

La modificación de la Ordenanza resulta proporcional, acorde a los actos propios del Ayuntamiento (anterior Ordenanza) y adecuada para el fin perseguido, de acuerdo a la realidad del tráfico de camiones consecuencia de la explotación de la cantera, aun tomando como datos los propios del Proyecto de la licencia de actividad, que señala una frecuencia de paso de camiones por punto cada cinco minutos, habida cuenta de que el camino del Salt responde a un trazado de senda o camino rural , no ha sido diseñado, ni ejecutado para el tráfico de camiones, ni responde a las exigencias reglamentarias en materia de carreteras, tal y como se desprende los Informes técnicos que constan en el expediente y en la prueba documental aportada, lo que conlleva su especial vulnerabilidad en cuanto a su continuo deterioro y la seguridad del tráfico en su trazado.

La autorización concedida a la recurrente propietaria de la cantera, no conlleva la utilización de camiones de un determinado tonelaje, ni tampoco la prohibición de camiones de tonelaje superior a 30 Tn , conlleva la imposibilidad de explotación de la cantera, resultando estas afirmaciones carentes del mas mínimo sustrato probatorio .

La licencia otorgada en su día no contiene ninguna condición de uso de camiones de determinado tonelaje ni de velocidad de circulación de estos, ni las recurrentes han justificado, que la nueva regulación de la Ordenanza conlleve la imposibilidad de explotar la cantera, aun cuando ello suponga un mayor gasto económico en el transporte de los áridos para las empresas que explotan la cantera .

Por el contrario los datos obrantes en el expediente y en las pruebas practicadas, y las propias afirmaciones de los recurrentes justifican la modificación de la Ordenanza con el fin de asegurar, en la medida de lo posible, dado que el camino que nos ocupa no esta diseñado como vía de trafico para la explotación de la cantera, sino como camino rural de uso agrícola, la seguridad de personas y bienes y el menor deterioro de la calzada del camino, tanto respecto al tonelaje permitido como respecto a la velocidad, para atenuar el impacto del trafico de vehículos'.

Por otra parte, se ha de apreciar la clarísima competencia que tiene el Ayuntamiento en la conservación de sus caminos, así como también el destino normal de un camino, que no es precisamente el destinarlo a la circulación de vehículos pesados. Basta traer aquí también el sentir recogido por la sentencia de fecha 9 de febrero de 2009, dictada en el recurso 111/2008, por la Sala de la Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja , ponente: JESUS MIGUEL ESCANILLA PALLAS:

'SEGUNDO. La sentencia de instancia en el f.j. segundo establece 'La parte actora alega el incumplimiento por la administración demandada de sus obligaciones de señalización y mantenimiento del camino y en este punto debe subrayarse que, si bien elartículo 25.2-d) de la LBRLestablece como competencia local la conservación de caminos y vías rurales, tales tareas deben ser adecuadas a la naturaleza del bien y en este caso se trataba de un estrecho camino rural , y no en una carretera, cuya función no es la de soportar el paso de transporte pesado sino dar acceso a diversas huertas existentes. En consecuencia si el camino se hundió no fue fruto de una deficiente conservación, sobre la que nada se ha acreditado, sino por el peso excesivo de la carga que se pretendía transportar por éste;'.

Criterio también mantenido y expresado con claridad y precisión, en supuesto prácticamente idéntico al aquí tratado, por la sentencia de fecha 18 de noviembre de 2010, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección segunda, recurso 406/2009 , ponente: ELVIRA ADORACION RODRIGUEZ MARTI

'PRIMERO.- El recurrente 'CAL DE CASTILLA S.A.' representado por el Procurador D. Armando Pedro García de la Calle, impugna la resolución dictada por el Pleno del Ayuntamiento de Perales de Tajuña en fecha 26-Marzo-2009 que aprobó la Ordenanza Municipal Reguladora de Los Caminos Rurales.

En apoyo de su pretensión impugnatoria alega el recurrente Falta de competencia del Ayuntamiento para regular y ordenar el tráfico en caminos y vías rurales, así como el uso de los mismos, por ostentar sólo competencia en su conservación de acuerdo con elart. 25.2.d LBRL. Impugna en concreto, la Exposición de motivos, y losarts. 1, 5 , 6, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15, y 21.3.h; sin que sea de aplicación elart. 84 de la Ley 33/2003 de 3 de Noviembreque se refiere a la ocupación o utilización singular del dominio público que 'exceda el derecho de uso que corresponde a todos'. Conculca además la citada Ordenanza elart. 14 C.E. por atentar al principio de igualdad al limitar el uso de los caminos rurales a los vehículos industriales pero no a los agrícolas; falta de proporción entre el fin que persigue la Ordenanza y las limitaciones contenidas en la misma; Finalmente, alega irregularidades procedimentales en la tramitación y aprobación de la Ordenanza, por faltar el informe preceptivo de la correspondiente Comisión Informativa y porque al no existir un 'Inventario Municipal de los caminos rurales de Perales de Tajuña', el anexo I de la Ordenanza supone una infracción del derecho de propiedad.

SEGUNDO.- Dispone elart. 9 de la C.E., que 'los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico. 'La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionatorias no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos'. Dicha norma, asume los principios generales de derecho y garantiza su cumplimiento por parte de todos los poderes del Estado, como rasgo característico del Estado de Derecho. Por lo que respecta a los distintos ámbitos competenciales entre el Estado, Las Comunidades Autónomas y la normativa local propia de los Ayuntamientos, les son de aplicación las reglas establecidas sobre jerarquía normativa que es el principio general sobre el que hemos de centrar el análisis del presente recurso. Conviene recordar que el ámbito natural o inherente al Reglamento, a las Ordenanzas, y demás disposiciones inferiores a la Ley, es el de las cuestiones administrativas que corresponden el ámbito organizativo de la Administración, estando en las restantes cuestiones, subordinado a la Ley por tener un carácter secundario y complementario de ésta. Constituye el Reglamento y la ordenanza un instrumento de ejecución de la Ley, que, por tanto, no puede sustituirla o suplirla. Cualquier extralimitación tanto material como formal en dicha función, constituye un 'Reglamento ilegal', que será nulo de pleno derecho, pudiendo declararse su nulidad en cualquier momento a instancia de parte, o de oficio por la propia Administración o por los Tribunales, lo cual produce efectos en cadena ya que se comunica a los actos y normas subsiguientes de forma automática porque afecta al orden público. La vigencia de una Ley no puede quedar extinguida por ningún Reglamento ni norma inferior, contraria a la misma, pues ello implicaría negar eficacia a la Ley infringida por el Reglamento. Uno de los medios técnicos de reacción activa, contra un Reglamento u Ordenanza ilegal, viene constituido por el recurso contencioso-administrativo, por lo que laLey 29/98 de 13 de Julio, establece la impugnación directa de disposicionesgenerales en suart. 26, estando asimismo prevista la impugnación indirecta; lo cual no constituye sino la plasmación práctica delart. 106. 1 de la C.E. que expresamente determina que 'los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa', debiendo decidir todas las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de categoría inferior a la Ley. Por ello, la sentencia que anula un Reglamento u Ordenanza ilegal, tiene efectos 'erge omnes', por lo que elart. 107 de la LJCAestablece como requisito de la misma, que sea publicada en el plazo de 10 días desde su dictado, en el diario oficial correspondiente. El recurso directo, que es el que nos ocupa, cumple una finalidad purgativa del Ordenamiento jurídico, pues mediante aquél se eliminan las normas que obstaculizan o impiden la aplicación de normas de valor superior, que son las Leyes formales infringidas por la Administración. La sentencia dictada en el recurso directo, cumple una función de economía procesal, porque al declarar la nulidad de la norma impugnada, evita multitud de litigios con ocasión de su aplicación, ya que los Reglamentos afectan directamente a todos los ciudadanos como sujetos de Derecho. Sin embargo, la oportunidad del control judicial no está sólo justificada en las garantías de los ciudadanos frente al poder administrativo, sino también en garantía de la Constitución y de las Leyes Formales, que son las que padecen si no se anulan los Reglamentos y Ordenanzas que los infringen y se deja seguir su perturbador curso a preceptos no sujetos al sistema legal de fuentes, que pretenden gobernar a los ciudadanos en contradicción con sus derechos básicos y con el sistema entero del Ordenamiento Jurídico. Concluyendo pues, la articulación de las relaciones entre Ley y Reglamentos y demás normas de inferior rango, consiste en una colaboración entre una y otra norma siempre que se respete la primacía absoluta vertical y piramidal de la Ley como expresión de la voluntad general, sobre las normas administrativas que son la expresión de la voluntad subordinada de la Administración de acuerdo con lo dispuesto en elart. 103 de la C.E., y que no es exclusiva de las materias reservadas constitucionalmente a la Ley, ya que existiendo Leyes en el ámbito de la organización y funcionamiento de la Administración (materia característica del Reglamento), y en el ámbito competencial de los Municipios, mediante Ordenanzas municipales en desarrollo delart. 25 del Texto Refundido de la Ley de Bases de Régimen Localaprobado porLey 7/85 de 5 de Abril, pese a no constituir en ningún caso, materia reservada constitucionalmente a la Ley, no podrán ser contradichas por normas de rango inferior en virtud del principio de 'jerarquía normativa' o ' congelación del rango'. Por tanto, en ningún caso, las normas procedentes de la autonomía legislativa local, pueden invadir competencias atribuidas al Estado o a las Comunidades Autónomas, ni contradecir las Leyes existentes porque la actuación municipal está supeditada a toda la legislación de Régimen Local, que sólo puede ser derogada o modificada por normas con rango legal, pero nunca en virtud de una Ordenanza o de otra disposición general dictada en desarrollo del referido Texto Refundido.

TERCERO.- Analizando en primer lugar la falta de competencia del Municipio para regular el uso de los caminos rurales, ha de ser rechazada por las razones siguientes:

Dispone elart. 25 .2.d del LRBRL 7/1.985 de 2 de Abrilque 'Los Municipios tienen competencias para la ordenación, gestión ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines; pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales'

Dicho precepto no debemos ponerlo en relación con losarts 36 a 41 de la Ley de Carreteras 25/1988 de 29 de Julio; y elReal Decreto Legislativo 339/90 de 2 de Marzoque aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico , Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, por cuanto éstas Normas tienen objeto y finalidad distinto de aquél.

Si bien ninguno de los preceptos anteriormente citados atribuye expresamente al Municipio competencia para la ordenación y el control del tráfico en los caminos rurales, aquella deriva directamente de la interpretación lógica delart. 3 RBCLen relación con elart. 25.2,d) de la Ley 7/1985 de 2 de Abril, que atribuyen a los municipios las funciones de conservación de dichos caminos. Toda conservación implica intrínsecamente la regulación del uso de aquello que se trata de conservar, mediante actos de tutela y defensa, porque sostener lo contrario sería llevar al absurdo la función de conservación, sin medios para ejercitarla. La laguna legal existente respecto de la competencia municipal para ordenar y regular el tránsito por caminos rurales, se debe sin duda a que tanto la Ley de Carreteras como la Ley de Tráfico , Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial excluyen los caminos rurales por no estar destinados al tráfico ni a la circulación de vehículos a motor, ya que tradicionalmente los caminos rurales sirven para acceder a las fincas rústicas, sin que se circule por aquellos más que el tramo imprescindible desde la carretera hasta la entrada de cada predio. Por tanto, a falta de regulación legal específica hemos de acudir no sólo a la interpretación lógica sino además a la aplicación analógica de acuerdo con lo dispuesto en elart. 4 C.C., y aplicar elart. 84 de la Ley 33/2003 de 3 Noviembrereguladora del Patrimonio de las Administraciones Públicas a pesar de que se trate de precepto no incluido en laDisposición Final Segunda, de acuerdo con lo dispuesto en suart. 2. Dicho precepto, literalmente dispone que: '1. Nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos.

2. Las autoridades responsables de la tutela y defensa del dominio público vigilarán el cumplimiento de lo establecido en el apartado anterior y, en su caso, actuarán contra quienes, careciendo de título, ocupen bienes de dominio público o se beneficien de un aprovechamiento especial sobre ellos, a cuyo fin ejercitarán las facultades y prerrogativas previstas en elart. 41 de esta ley. 3. Las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán en primer término por la legislación especial reguladora de aquéllas y, a falta de normas especiales o en caso de insuficiencia de éstas, por las disposiciones de esta ley'. De la redacción literal del párrafo 2 del transcrito precepto se deduce sin duda que las autoridades competentes para la conservación del dominio público, lo son asimismo, para la vigilancia y regulación de los usos comunes y de los aprovechamientos especiales, por lo que hemos de concluir la competencia del Municipio para regular los usos de los caminos rurales, que son distintos de la ordenación del tráfico rodado en carreteras. 'Por la carretera se circula; el camino rural se usa'. En conclusión hemos de rechazar la alegada falta de competencia municipal para la regulación del uso de los caminos rurales.

CUARTO.- Por lo que se refiere a la vulneración del principio de igualdad establecido en elart. 14 C.E., ha de ser rechazado asimismo, toda vez que la igualdad consiste precisamente en tratar de forma desigual a quienes son desiguales; y por tanto, no constituye actuación discriminatoria exigir autorizaciones a quienes lleven a cabo un uso tan intensivo del dominio público, que exceda del normal, como preceptúan los arts. 75 y ss. del RBCL en relación con elart. 8 RSCLque 'autoriza a las Corporaciones a sujetar a los administrados al deber de obtener previa licencia en los casos previstos en la Ley y otras disposiciones generales'.

'En la utilización de los bienes de dominio público se considerará:

Uso común, el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados, y se estimará:

General, cuando no concurran circunstancias singulares. Especial, si concurrieran circunstancias de este carácter por la peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera otra semejante. Uso privativo, el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados.

Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte.

Uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino. El uso común general de los bienes de dominio público se ejercerá libremente, con arreglo a la naturaleza de los mismos, a los actos de afectación y apertura al uso público y a las leyes, reglamentos y demás disposiciones generales.

El uso común especial normal de los bienes de dominio público se sujetara a licencia, ajustada a la naturaleza del dominio, a los actos de su afectación y apertura al uso público y a los preceptos de carácter general.

Las licencias se otorgaran directamente, salvo si por cualquier circunstancia se limitare el número de las mismas, en cuyo caso lo serán por licitación y, si no fuere posible, porque todos los autorizados hubieren de reunir las mismas condiciones, mediante sorteo.

No serán transmisibles las licencias que se refieran a las cualidades personales del sujeto o cuyo número estuviere limitado; y las demás, lo serán o no según se previera en las ordenanzas.' En el supuesto que nos ocupa de uso de los caminos rurales, nos encontramos por una lado, el uso común que es el que generalmente se ejercita para las labores agrícolas que es el uso natural o tradicional para el que existen los caminos rurales; por tanto, entiende la Sala que la regulación de los distintos usos que lleva a cabo la Ordenanza impugnada es congruente y proporcional con su motivo y finalidad que no son otros que conservar los caminos rurales, por tratarse de una función encomendada por Ley; implicando dicha conservación, que se impongan condiciones, límites y restricciones a los usos de carácter industrial por no ser los propios y naturales de los caminos rurales implican un uso tan intensivo de los caminos, que excede el uso normal común de los mismos, y se convierte en un uso común especial, que como hemos visto, está sujeto a autorización administrativa, ajustada a la naturaleza de la intensidad del uso, que implica un mayor deterioro de los caminos, que conlleva necesariamente una mayor y costosa labor de conservación.

Lo recogido en el art. 9 de la Ordenanza impugnada no es sino el ejercicio normal de las competencias del Ayuntamiento, que se enmarcan dentro de la necesidad de cuidado y conservación de los caminos, teniendo en cuenta el destino natural de estos caminos, no destinados al tráfico de vehículos pesados, sino que su función natural y lógica es servir para el acceso a las tierras, sin perjuicio del destino de las mismas, pero limitando el uso del camino atendiendo a su lógica configuración, estructura, elementos constructivos empleados en el mismo, que no permiten ni aguantan una excesiva presión sobre su firme, como ocasionan los camiones de gran tonelaje y las situaciones de climatología adversa. Por otra parte, se aprecia que la limitación establecida lo es no sólo para los transportes de áridos o de maderas, sino que es una limitación general, para todo tipo de transporte, por lo que no se aprecia discriminación o limitación alguna a concretas actividades de forma discriminada respecto del resto.

QUINTO.-Por su parte, el artículo 10, titulado 'Saca de madera y áridos', es del contenido literal siguiente:

'La circulación de vehículos destinados a la corta y saca de madera, así como los destinados al transporte de áridos deberán ser autorizados expresamente por el Ayuntamiento, que exigirá el depósito de fianza o aval bancario por cuantía de 1000, en todo caso suficiente, para garantizar la reparación de los daños ocasionados a los caminos por el tránsito de este tipo de vehículos'.

Respecto de lo recogido en este articulo, si se aprecia claramente una vulneración del principio de igualdad, puesto que establece unas limitaciones en atención a unas actividades, sin que se aprecie que sean actividades que en sí mismas consideradas puedan suponer un daño o perjuicio a los caminos o impliquen que la necesidad de la conservación de los mismos lleve a la consecuencia de imponer una fianza solo y exclusivamente a este tipo de vehículos destinados a la cortada y saca de madera, sin tener en cuenta otras circunstancias y limitando esta obligación de fianza solo y exclusivamente a los vehículos destinados a esta finalidad concreta, cuando los daños que se puede causar a los caminos pueden venir determinados por la utilización de los mismos vehículos, pero destinados a otros fines; los mismos vehículos, que por tanto ocasionan los mismos años, pueden estar destinados a estas concretas actividades y pueden estar destinados a otras actividades muy distintas, lo que no es lógico que se imponga una fianza cuando se destinan a estas concretas actividades que cuando se destinan a otras actividades.

No puede estimarse la alegación de que se vulnera la normativa que regula el procedimiento para la elaboración de ordenanzas fiscales, puesto que en ningún caso se puede considerar como tasa la obligación de depósito de fianza o aval bancario por cuantía de 1000 (€) que establece el artículo 10 de esta Ordenanza impugnada. No se exige una cantidad por un concreto y específico uso del camino, que implicaría una tasa, sino que lo que se exige es una fianza o aval para responder de los posibles daños que se causen en los caminos. No goza de la naturaleza de una tasa.

Ello sin perjuicio de que si realmente se considerase una tasa podría dar lugar a la vulneración de la normativa correspondiente; y sin perjuicio de que, siendo como es una fianza, se debería haber establecido un adecuado mecanismo dentro de la Ordenanza que determine cuándo y cómo se comprueban los daños, el tiempo de uso y la intensidad del uso de camino, el modo de valorar los daños, la forma de la devolución de la fianza, etc..

Podría establecerse una cierta diferenciación, a la hora de fijar una fianza, entre el uso natural de un camino y el uso distinto al uso natural y propio al que se destina un camino, que de por sí es un camino agrario, un camino para establecer el acceso a las parcelas agrícolas, ganaderas y/o forestales. Pero ello en ningún caso determina que se pueda fijar una fianza solo y exclusivamente para cubrir con la misma los posibles daños que se causen a los caminos por el ejercicio de una concreta actividad.

No olvida esta Sala lo recogido en su sentencia de fecha 4 de noviembre de 2011, recurso 250/2009 , en la que se recogía:'SÉPTIMO.- Por otro lado, la actora también en el relato de hechos, que no en los fundamentos de derecho de su demanda, denuncia que el art. 21 de las citadas Ordenanzas, por la generalidad con que se prevé la obligación de mantenimiento de los caminos usados para actividades de extracción de materiales de canteras y movimientos de tierras por las empresas titulares de dichas actividades, contraviene la obligación legal relativa a que compete únicamente a los Ayuntamientos el deber de mantenimiento y reparación de los caminos; insiste dicha parte en que es lícito que si una empresa en concreto ha causado daños en una vía pública proceda a repararlos o que lo haga el Ayuntamiento a costa de dicha entidad, pero no es de recibo que se proceda a imputar a las empresas de un determinado sector económico la totalidad de los daños que cualquier persona o entidad haya podido causar en cualquier camino del término municipal o en uno de los caminos que la empresa utiliza, pero en la totalidad de su recorrido, aunque los vehículos de la empresa no circulen por el mismo.

No obstante formularse dicha queja, por la parte actora no se señala en los Fundamentos de Derecho de la demanda ni en ningún otro extremo de la misma qué preceptos legales o reglamentarios de rango superior a dicha Ordenanza se infringe con el tenor y redacción del citadoart. 21, por lo que ello bastaría por sí mismo para concluir que no procede estimar mencionado motivo de impugnación y que no procede declarar la nulidad del citado precepto en aplicación delart. 62.2 de la Ley 30/1992.

En todo caso es verdad que el citado art. 21 se pronuncia con cierta generalidad en torno al contenido y alcance de la obligación de mantenimiento de los caminos por parte de las empresas titulares de las actividades de extracción de materiales de canteras y movimientos de tierra; ahora bien si verificamos una interpretación lógica y sistemática del contenido de dicho precepto y también del párrafo segundo del mismo poniéndolo en relación con lo dispuesto en el art. 12.6, con las obras de reparación que se contemplan en el art. 18, y con el contenido del art. 19, los tres de la misma Ordenanza, se comprende que esa obligación de mantenimiento y de reparación de los caminos frente a los desperfectos y daños causados a los mismos por parte de los titulares de las empresas referidas en el citado art. 21 con ocasión del ejercicio de las actividades que les son propias, no puede ni debe lógicamente extenderse en todo caso a todos los caminos del municipio, tampoco a la totalidad del recorrido de mencionados caminos, y menos aún a la parte de los recorridos de mismos no utilizados para dichas actividades, sino que ese deber de reparar y de mantener el camino lo debe ser por los daños y desperfectos causados en la parte de los recorridos de mencionados caminos por ese uso o aprovechamiento especial que se verifica de tales viales como bienes de dominio público que son. Interpretándose con este tenor el contenido de referido art. 21 de las mencionadas Ordenanzas se concluye afirmando que el mismo no contraviene precepto normativo ni reglamentario alguno de rango superior a dicha Ordenanza'.Sin embargo, la falta de precisión tan extraordinaria como recoge este artículo 10 de esta Ordenanza impugnada, imponiendo la fianza única y exclusivamente por el ejercicio de dos actividades, no por el uso constante o permanente o desproporcionado del camino, sin precisar el tipo de vehículos destinados a este uso, ni la intensidad del uso, ni la concreción de los caminos usados, ni tampoco concretar la determinación de la fianza en cuanto a la forma del cálculo de los daños y la responsabilidad que respecto de estos daños deba pesar sobre la fianza, así como tampoco la forma de devolución de la misma, llevan a considerar a esta Sala que la vulneración del principio de igualdad y de no discriminación es tan fuerte, que no queda otra salida sino declarar la nulidad de este artículo 10, sin que proceda mantenerla con una concreta interpretación.

ÚLTIMO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la LJCA , no procede imponer las costas procesales a ninguna de las partes.

VISTOS los criterios legales citados y demás de general y procedente aplicación

Fallo

Se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo número328/2010, interpuesto por la 'Asociación Nacional de Empresarios Fabricantes de Áridos', representada por el procurador D. Carlos Aparicio Álvarez y defendida por el letrado D. José Luis Fuertes Suárez, contra la Ordenanza Reguladora de los Caminos Rurales del Municipio de Villaverde de Íscar, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Segovia número 61, de 21 de mayo de 2010.

Y en virtud de esta estimación parcial, se declara la nulidad del artículo 10 de la Ordenanza.

No ha lugar a lo demás solicitado en la demanda.

No se hace expresa condena a ninguna de las partes de las costas procesales devengadas en esta instancia.

Notifíquese la presente resolución a las partes.

La presente resolución no es firme y contra la misma por razón de su cuantía indeterminada cabe preparar recurso de casación (salvo que se base en vulneración de la legislación autonómica o su interpretación, en cuyo caso no cabe recurso alguno) ante esta Sala en el plazo de los diez días siguientes a su notificación, debiendo acompañar al escrito de preparación del recurso, para su admisión a trámite, justificante de haber ingresado en la 'Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección la cantidad de cincuenta euros, salvo la Administración u organismos autónomos dependientes de ésta.

Firme esta sentencia, remítase el expediente administrativo con certificación de al misma, para su conocimiento y ejecución; así como procédase a dar la publicidad correspondiente al fallo de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.